Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/1643 SUBSCO-T2
Uitspraak in het geding tussen
de stichting Stichting voor Interconfessioneel Beroeps- en Algemeen Vormend Onderwijs en Volwasseneneducatie voor Rotterdam en omstreken, gevestigd te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde mr. drs. P.R. Slier,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 15 april 2009 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 19 december 2008, waarbij de rijksbijdrage over het jaar 2008 is vastgesteld op € 121.064.582,- en een bedrag van € 723.104,- wordt teruggevorderd, ongegrond verklaard.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2009. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die werd vergezeld door [A], directeur financiën van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.D. Cossee-Gosschalk en mr. H.J. Minkhorst.
2 Overwegingen
2.1 Feiten en omstandigheden
In het cursusjaar 2006-2007 is elektronische uitwisseling van gegegevens met het zogenoemde Basisregister Onderwijs (BRON) ingevoerd. De met ingang van dit cursusjaar elektronisch in plaats van op papier doorgegeven leerlingengegevens worden gebruikt ten behoeve van de bekostiging van onderwijsinstellingen. Voor de rijksbijdrage voor 2008 zijn de gegevens over 2006 van belang.
Bij brief van 27 april 2007 zijn onderwijsinstellingen, waaronder eiseres die het ROC Albeda College bestuurt en beheert, namens verweerder geïnformeerd met betrekking tot een wijziging met terugwerkende kracht tot 1 oktober 2006 in de bekostiging van de deelnemers aan beroepsbegeleidende leerweg (bbl) en de deeltijd beroepsopleidende leerweg (deeltijd bol) opleidingen. Deze wijziging komt erop neer dat voor bbl-deelnemers zonder praktijkovereenkomst (lees: beroepspraktijk¬vormings¬overeenkomst, hierna: BPV) ook bekostiging wordt ontvangen, maar tot een ander (lager) bedrag dan voor een bbl-deelnemer met BPV. Aangegeven wordt dat alle BPV-gegevens voor 1 maart 2007 ingevoerd hadden moeten zijn. Deze datum is bepalend voor de stand van de gegevens, de zogenoemde "foto", waarop de accountant de controle uitvoert. Omdat het schooljaar 2006-2007 het eerste jaar is dat deze gegevens ingevuld moeten worden en gebruikt gaan worden voor de bekostiging zal bij wijze van hoge uitzondering volgens deze brief voor de controle van de BPV-gegevens over dat schooljaar een andere procedure worden gevolgd.
Bij brief van 4 juli 2007 aan de instellingen wordt door verweerder geconstateerd dat er instellingen zijn die er, ondanks alle inspanningen, niet in zijn geslaagd voor het verstrijken van de wettelijke termijn van 1 juli 2007 een goedkeurende accountantsverklaring te verkrijgen. Bij hoge uitzondering is daarom de uiterste datum waarop de accountants¬verklaring (over de telgegevens 2006) ingediend moet zijn met zes weken opgeschort tot 10 augustus 2007. Aangegeven wordt dat de deadline van 10 augustus hard is en leidt tot de definitieve foto.
Op 9 augustus 2007 is de accountantsverklaring bij de bekostigingsgegevens 2006 ten behoeve van de rijksbijdrage 2008 voor eiseres afgegeven en vervolgens is de definitieve foto van 19 augustus 2007 gemaakt.
Bij besluit van 28 september 2007 heeft verweerder aan eiseres bericht dat de rijksbijdrage voor het jaar 2008 nog niet definitief kan worden vastgesteld omdat een beperkt aantal instellingen nog enkele gegevens moet verwerken. Die instellingen, die daarover apart worden geïnformeerd, krijgen daartoe nog een allerlaatste mogelijkheid. De bijdrage voor eiseres – die daar niet onder viel – is voorlopig berekend op € 116.406.301,-.
Uit de bijbehorende bijlage blijkt dat bij 559 deelnemers aan de opleiding met crebocode 10426 (verpleegkundige) de deeltijdfactor 0,8 en bij 236 deelnemers deeltijdfactor 0,3 is vermeld en bij 559 deelnemers aan opleiding met credocode 10427 (verzorgende) de deeltijdfactor 0,80 en bij 277 deelnemers deeltijdfactor 0,3 is vermeld.
Bij besluit van 17 april 2008 heeft verweerder de rijksbijdrage voor het jaar 2008 voor eiseres definitief vastgesteld op € 116.577.274,-. Bij dit besluit is weer een bijlage gevoegd waarin dezelfde gegevens met betrekking tot de deeltijdfactoren worden vermeld als in de bijlage bij het besluit van 28 september 2007.
Bij besluit van 25 september 2008 is eiseres meegedeeld dat de rijksbijdrage 2008 nader is aangepast in verband met een aantal maatregelen zoals de loonbijstelling 2008 en de prijsbijstelling 2008. De rijksbijdrage 2008 wordt vastgesteld op € 121.787.686,- . In een bijlage wordt bij de opleidingen met crebocodes 10426 en 10427 nu alleen de deeltijdfactor 0,80 vermeld.
Bij het primaire besluit van 19 december 2008 is eiseres meegedeeld dat de berekening van de rijksbijdrage bij brief van 25 september 2008 niet correct is geweest. Onder meer is bij een selecte groep opleidingen abusievelijk een aantal onjuiste deeltijdfactoren gehanteerd. Hierdoor heeft een aantal instellingen een te hoog bedrag aan rijksbijdrage ontvangen en moet de rijksbijdrage voor beroepsonderwijs binnen het raam van de door de begrotings¬wetgever beschikbaar gestelde middelen per instelling worden herberekend. De bijdrage voor eiseres komt dan uit op € 120.674.121,-, dat is € 1.113.565,- lager dan was berekend. Voorts wordt vermeld dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen de rijksbijdragebrief van 17 april 2008, waarbij het aantal deelnemers van de betreffende opleidingen alsmede de deeltijdfactoren zijn vastgesteld, waardoor de gehanteerde deeltijdfactoren formeel zijn komen vast te staan. Daarbij wordt aangeven dat de rijksbijdrage bij brief van 25 september 2008 uitsluitend nader is vastgesteld in verband met de prijs- en loonbijstellingen. In de bijlagen bij deze brief is eveneens de berekening met de daarbij gehanteerde deeltijdfactoren weergegeven, waaruit door eiseres afgeleid had kunnen worden dat deze niet klopten met betrekking tot de deelnemers die zijn ingeschreven voor een bbl-opleiding maar ten aanzien van wie op 31 december 2006 nog geen BPV was afgesloten. Na toekenning van een extra bedrag voor taal- en rekenonderwijs komt de rijksbijdrage 2008 voor eiseres uit op € 121.064.582,-, hetgeen ertoe leidt dat een bedrag van € 723.104,- wordt teruggevorderd.
2.2 Standpunten van partijen
Eiseres heeft in bezwaar gesteld dat in de eerste definitieve BRON-foto van 19 augustus 2007 (door eiseres benoemd als foto 42) niet alle BPV-gegevens juist waren opgenomen. Zij heeft echter telefonisch contact gehad met de Helpdesk-BRON (een onderdeel van de Informatie Beheer Groep, hierna: IBG), waarin te kennen werd gegeven dat de BPV-gegevens ook nog na 1 augustus 2007 (de rechtbank leest: 10 augustus 2007) aangeleverd konden worden. Eiseres heeft daarom niet gereageerd op het besluit van 28 september 2007, dat was gebaseerd op de BRON-foto 42 en waarin volgens haar dus niet de juiste gegevens waren opgenomen. Eiseres heeft na 10 augustus 2007 nog mutaties in BRON aangebracht. Eiseres heeft daarna een foto van 30 oktober 2007 (door eiseres benoemd als foto 47) toegestuurd gekregen, waaruit volgens haar blijkt dat uitgegaan is van de juiste BPV-gegevens. Nadat eiseres was gebleken dat het besluit van 17 april 2008 weer was gebaseerd op onjuiste BPV-gegevens van foto 42, heeft zij telefonisch doorgegeven dat dit niet klopte en ging zij ervan uit dat de gegevens zouden worden gecorrigeerd conform foto 47.
Eiseres verkeerde in de veronderstelling dat de BPV-gegevens waren gecorrigeerd bij het besluit van 25 september 2008, nu uit de daarbij behorende bijlage bleek dat de juiste deeltijdfactoren waren opgenomen. Zij acht het daarom niet juist dat dit bij het primaire besluit van 19 december 2008 weer is teruggedraaid.
Volgens eiseres blijkt ook uit de afgegeven accountantsverklaring dat de deelnemers in het bezit waren van een BPV en daarmee aan de eisen voor een hogere bekostigingsfactor voldeden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder voorop gesteld dat een onderwijsinstelling zelf verantwoordelijk is voor het juist, tijdig en volledig aanleveren van de deelnemersgegevens.
Volgens verweerder blijkt uit niets dat het door hem zou zijn toegestaan om na indiening van de accountantsverklaring nog gegevens te muteren. Na de hoorzitting in bezwaar is bij de IBG nader geïnformeerd naar het doel en de status van de foto van 30 oktober 2007, die zonder bekostigingsbesluit aan eiseres is toegezonden. Uit de ingewonnen informatie blijkt dat deze foto is gemaakt voor onder andere het CBS. Een afschrift van deze definitieve foto is ter kennisgeving naar de instellingen gestuurd. Eiseres kan aan deze foto niet het vertrouwen ontlenen dat de gemuteerde gegevens werden meegenomen voor de bekostiging. Op basis van de regelgeving en verweerders brief van 4 juli 2007 had eiseres behoren te weten dat er na indiening van de accountantsverklaring niet meer gemuteerd kon worden ten behoeve van de bekostiging.
Verweerder benadrukt dat de foto die gebruikt is voor de bekostigingsbeschikking van 28 september 2007 de definitieve foto van 19 augustus 2007 is, waarin de gegevens zijn verwerkt die zijn gecontroleerd door de accountant en waarvoor op 9 augustus 2007 een accountantsverklaring is afgegeven. Deze foto is ook gebruikt voor de bekostigingsbeschikking van 17 april 2008.
Volgens verweerder heeft eiseres uit de inhoud van het besluit van 4 juli 2007 en het gegeven dat bij de eerdere besluiten alleen de definitieve foto van 19 augustus 2007 is gebruikt, kunnen afleiden dat de berekening van 25 september 2008 niet klopte.
Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verweerder zich bij het bestreden besluit nog op het standpunt gesteld dat eiseres niet heeft vermeld met wie het telefonisch contact over het besluit van 17 april 2008 heeft plaatsgevonden en wat er is gezegd waardoor bij haar het vertrouwen gewekt zou zijn dat de gegevens uit de informatieve foto van 30 oktober 2007 zouden worden gebruikt. Hierdoor kan het beroep op schending van het vertrouwensbeginsel niet worden getoetst.
Namens eiseres is in beroep aangevoerd dat er diverse technische problemen bij de Centrale Financiën Instellingen (agentschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: CFI) waren bij de invoering van gegevens in BRON en er diverse keren uitstel is gegeven voor het aanleveren van gegevens tot de definitieve datum van 10 augustus 2007. Eiseres ging ervan uit dat die datum alleen gold voor het aanleveren van de accountantsverklaring, en niet voor het invoeren van de BPV-gegevens in BRON. Onder anderen [B] van de Helpdesk CFI heeft aangegeven dat de BPV-gegevens nog na 10 augustus 2007 konden worden aangeleverd. Na 10 augustus 2007 bleken ook geen nieuwe gegevens meer door het systeem te worden geaccepteerd, behalve de BPV-gegevens. Eiseres heeft benadrukt dat zij geen enkele reden had om te twijfelen aan het bedrag in het besluit van 25 september 2008. Alle deelnemers aan de desbetreffende opleidingen waren immers in het bezit van een BPV en de desbetreffende gegevens heeft zij ook na 10 augustus 2007 nog aangeleverd, hetgeen resulteerde in foto 47. Eiseres heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zij ook vertrouwen kon ontlenen aan afspraken met het Ministerie. In een memo van een medewerker van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 13 maart 2007 over tijdens een overleg op 8 maart 2007 gemaakte afspraken is onder meer opgenomen dat de CFI en de IBG geen reden zagen om een vangnetconstructie te bedenken voor het geval de BPV door de IBG of de CFI niet goed wordt verwerkt, dat zij voldoende vertrouwen hebben dat eventuele problemen tijdig worden opgelost en dat instellingen niet de dupe mogen worden van dit soort fouten. Voorts is ook in e-zine, een nieuwsbrief van de IBG, regelmatig sprake geweest van probleemmeldingen en leidt eiseres uit de e-zine van 5 september 2007 af dat er na 20 augustus 2007 nog een gecorrigeerde foto zou komen die bij de definitieve bekostigingsbeschikking in het eerste kwartaal van 2008 zou worden betrokken.
Namens verweerder is in het verweerschrift en ter zitting benadrukt dat de IBG en de CFI afzonderlijke organisaties zijn en ieder een eigen helpdesk hebben. De helpdesk van de IBG kan over de registratie van deelnemers technische informatie verstrekken maar geen informatie over bekostiging. De medewerker in kwestie die eiseres heeft genoemd werkt bij de IBG-helpdesk en niet bij de CFI.
2.3 Wettelijk kader
Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is titel 4.2 van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: WEB), voor zover hier van belang, wordt de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningswijze.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB, voor zover hier van belang, berekent de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de rijksbijdrage voor een instelling voor de exploitatiekosten voor het beroepsonderwijs voor een kalenderjaar door bepaalde rijksbijdragedelen bij elkaar op te tellen.
Ingevolge artikel 2.2.3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB, welk artikel met terugwerkende kracht met ingang van 1 oktober 2006 is gewijzigd bij besluit van 7 februari 2007 (Staatsblad 2007, nr. 81), wordt het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers volgens een daarin vermelde formule berekend.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, bedraagt de in de formule opgenomen deelfactor DFi1 0,8 voor de opleidingen die zijn opgenomen in het Centraal register en die worden bekostigd door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, voor zover voor die opleidingen eindtermen als bedoeld in artikel 7.2.4, eerste lid, van de wet zijn vastgesteld in overeenstemming met de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, bedraagt de deeltijdfactor DFi2 0,3 voor de opleidingen die zijn opgenomen in het Centraal register en die worden bekostigd door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Uit artikel 2.2.7 van het Uitvoeringsbesluit WEB blijkt dat de benodigde gegevens van een instelling uiterlijk 1 juli voorafgaand aan het bekostigingsjaar voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring moeten zijn ontvangen.
2.4 Beoordeling
In dit geding dient te worden beoordeeld of verweerder het besluit van 19 december 2008, waarbij de rijksbijdrage over het jaar 2008 lager is vastgesteld vanwege een correctie van deeltijdfactoren bij bepaalde opleidingen en het teveel betaalde bedrag heeft teruggevorderd, bij het bestreden besluit op goede gronden heeft gehandhaafd.
De rechtbank begrijpt de door verweerder bij de bepaling van de rijksbijdrage gehanteerde methodiek aldus, dat een zogenoemde foto een fixatie van gegevens betreft, zoals die op een bepaald moment zijn geregistreerd in BRON. Een foto kan voorlopig zijn, in welk geval nog gegevens kunnen worden aangeleverd ter wijziging van de foto, of definitief. De gegevens worden met de definitieve foto vastgesteld en gehanteerd bij de berekening van de bekostiging. Deze foto heeft geen zelfstandige juridische status maar wordt deel van een bekostigingsbesluit, waartegen rechtsmiddelen openstaan.
Eiseres heeft betoogd dat de foto van 19 augustus 2007, ook wel aangeduid als foto 42, niet de juiste BPV-gegevens bevat. Een deel van die gegevens was door eiseres op 10 augustus 2007, de datum waarop de gegevens van alle instellingen na verleend uitstel binnen hadden moeten zijn en die bepalend is voor deze foto, nog niet in BRON ingevoerd. Ter zitting is namens eiseres desgevraagd verklaard niet te weten waardoor is veroorzaakt dat een deel van de BPV-gegevens niet voor 10 augustus 2007 is geregistreerd. Wat daarvan ook zij, het besluit van 17 april 2008 is gebaseerd op deze foto en eiseres had daartegen met toepassing van de Awb bezwaar kunnen maken als zij meende dat de gehanteerde gegevens onjuist waren en het besluit uitging van onjuiste deeltijdfactoren. Vast staat dat eiseres op het besluit van 17 april 2008 om haar moverende redenen slechts telefonisch heeft gereageerd. Om te voorkomen dat dit haar later tegengeworpen zou kunnen worden had zij tegen dit besluit echter schriftelijk bezwaar moeten maken. Doordat eiseres dit heeft nagelaten zijn de uitgangspunten van dit besluit, en daarmee de – volgens eiseres foutief – vastgestelde deeltijdfactoren, in rechte onherroepelijk komen vast te staan. De stelling van eiseres ter zitting dat uit de accountantsverklaring van 9 augustus 2007 volgt dat alle leerlingen van de desbetreffende opleidingen in het bezit waren van een BPV, kan haar niet baten. Daargelaten dat verweerder daartegenover heeft gesteld dat dit niet uit deze verklaring en de bijbehorende mutaties blijkt en ook de rechtbank dit hieruit niet kan afleiden, had eiseres dit in door haar te maken bezwaar tegen het besluit van 17 april 2008 moeten aanvoeren hetgeen zij, zoals overwogen, niet heeft gedaan.
De rechtbank dient vervolgens te beoordelen of eiseres, niettegenstaande het vorenoverwogene, aan de aanpassing van de rijksbijdrage bij besluit van 25 september 2008 het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat verweerder de bij het besluit van 17 april 2008 gehanteerde en door eiseres betwiste deeltijdfactoren heeft herzien. De rechtbank stelt vast dat uit het besluit van 25 september 2008 niet blijkt dat verweerder welbewust heeft willen afwijken van het eerdere bekostigingsbesluit vanwege het corrigeren van de deeltijdfactoren in verband met de BPV-gegevens. Integendeel, in dit besluit van 25 september 2008 is aangegeven dat de rijksbijdrage nader is vastgesteld vanwege daarin uiteengezette maatregelen, met name loon- en prijsbijstellingen. Er wordt op geen enkele wijze gesproken over een correctie van eerder gehanteerde deeltijdfactoren. Eiseres heeft naar het oordeel van de rechtbank derhalve uit het hanteren in de bijlage bij dit besluit van de deeltijdfactor 0,8 ten aanzien van alle deelnemers aan de desbetreffende opleidingen, niet kunnen en mogen afleiden dat de door haar na 10 augustus 2007 gemuteerde BPV-gegevens in het kader van de bekostiging waren geaccepteerd en ten grondslag lagen aan de wijziging.
Ten aanzien van de stelling van eiseres over de telefonisch ingewonnen informatie overweegt de rechtbank dat, daargelaten het onderscheid tussen de informatie die door de CFI-helpdesk dan wel de IBG-helpdesk kan worden gegeven, uit de omstandigheid dat gezegd zou zijn dat het alsnog muteren van BPV-gegevens na 10 augustus 2007 mogelijk zou zijn, nog niet volgt dat dit ook voor de bekostiging gevolgen zou hebben. Aan de zo aangeduide foto 47 heeft eiseres geen vertrouwen kunnen ontlenen nu deze, daargelaten of de inhoud ervan geheel overeenkomt met de uitleg die eiseres eraan geeft, geen juridische status heeft. Voorts overweegt de rechtbank ten aanzien van de e-zines dat deze nieuwsbrief uitgegeven wordt door de IBG en dat uit de inhoud van het specifieke bericht waar eiseres op heeft gedoeld noch uit de andere door haar genoemde en overgelegde stukken kan worden afgeleid dat de instellingen na 10 augustus 2007 nog mutaties konden aanleveren die bij het bepalen van de rijksbijdrage zouden worden meegenomen.
Dat eiseres, zoals zij in haar beroepschrift heeft aangevoerd en ter zitting heeft benadrukt, door de in geding zijnde korting op haar bekostiging zwaar wordt getroffen en opleidingen zal moeten sluiten en personeelsleden zal moeten ontslaan dan wel onderhoud aan panden of andere maatregelen uit zal moeten stellen om het ontstane gat in de begroting te dichten, leidt niet tot het oordeel dat verweerder de gemaakte fout – het hanteren van een andere bekostigingsfactor in het nadere vaststellingsbesluit van 25 september 2008 – niet heeft mogen herstellen. Hoewel de rechtbank het door eiseres geschetste probleem begrijpt, had zij, zoals uit het vorenoverwogene volgt, moeten beseffen dat dit besluit onjuist was omdat verweerder niet was teruggekomen op de eerder gehanteerde deeltijdfactoren en kan haar handelwijze, waaronder het niet maken van bezwaar tegen het besluit van 17 april 2008, eiseres worden tegengeworpen.
Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder het nadere vaststellingsbesluit van 25 september 2008 bij het besluit van 19 december 2008, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, in redelijkheid kunnen wijzigen en het teveel uitbetaalde bedrag kunnen terugvorderen. Het beroep dient dan ook ongegrond verklaard te worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J. Bergen, voorzitter, en mr. D. Haan en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.T. van de Erve, griffier.
De griffier: De rechter:
Uitgesproken in het openbaar op: 19 maart 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: