Uitspraak
201004304/1/H2.
Datum uitspraak: 16 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting voor Interconfessioneel Beroeps- en Algemeen Vormend Onderwijs en Volwasseneneducatie voor Rotterdam e.o. (hierna: het Albeda College), gevestigd te Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2010 in zaak nr. 09/1643 in het geding tussen:
het Albeda College
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister).
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2008 heeft de minister de aan het Albeda College bij besluit van 25 september 2008 vastgestelde rijksbijdrage 2008 ten bedrage van € 121.787.686,00 opnieuw vastgesteld op een bedrag van € 121.064.582,00 en een bedrag van € 723.104,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 15 april 2009 heeft de minister het door het Albeda College daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 maart 2010, verzonden op 22 maart 2010, heeft de rechtbank het door het Albeda College daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het Albeda College bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2010, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het Albeda College heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2010, waar het Albeda College, vertegenwoordigd door mr. dr. C.N. van der Sluis, advocaat te Rotterdam en mr. J.L. Kho, werkzaam bij het Albeda College, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.S.Z. Croes en mr. H.J. Minkhorst, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:21, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is titel 4.2 'Subsidies' van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek.
Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of te nadele van de ontvanger wijzigen indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
Ingevolge het tweede lid werkt de intrekking of wijziging terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is vastgesteld, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
Ingevolge artikel 9a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank is er een basisregister onderwijs (hierna: het Bron), dat ten doel heeft de minister en, voor zover het betreft onderwijs en onderzoek op het gebied van de landbouw en de natuurlijke omgeving, de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, gegevens te verstrekken ten behoeve van de bekostiging van scholen en instellingen en de begrotings- en beleidsvoorbereiding, alsmede de planning en bekostiging van de instellingen voor hoger onderwijs.
Ingevolge artikel 9b, eerste lid, zijn in het Bron onder meer de volgende gegevens opgenomen:
e. de persoonsgebonden nummers van de deelnemers aan een beroepsopleiding die zijn ingeschreven of ingeschreven zijn geweest aan een uit 's Rijks kas bekostigde instelling als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: de Web), tezamen met de andere gegevens, genoemd in artikel 2.5.5a, tweede en zevende lid, van de Web;
g. de hierna te noemen gegevens zoals die over de personen, bedoeld in de onderdelen a tot en met f, zijn opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens:
1° geslachtsnaam, voornamen, geboortedatum, geboorteland, geslacht, overlijdensdatum, geboorteland moeder en geboorteland vader;
2° de gegevens over de nationaliteit;
3° de gegevens over het verblijf in Nederland en het vertrek uit Nederland.
Ingevolge artikel 1.3.1, tweede lid, van de Web heeft het regionaal opleidingscentrum dat daarvoor op grond van artikel 2.1.3, eerste en tweede lid, in aanmerking komt aanspraak op bekostiging uit 's Rijks kas voor het verzorgen van beroepsopleidingen die op de voet van artikel 2.1.1 voor bekostiging in aanmerking komen.
Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs waarop de in artikel 1.3.1 bedoelde aanspraak betrekking heeft, binnen het raam van de door de begrotingswetgever beschikbaar gestelde middelen, per instelling berekend aan de hand van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde berekeningwijze die ten aanzien van de in artikel 2.2.2, tweede lid, onder a en b, bedoelde gegevens betrekking heeft op het tweede aan het desbetreffende jaar voorafgaande jaar.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, bevat de in artikel 2.2.1 bedoelde berekeningswijze voor elke instelling en elke opleiding gelijke geldende maatstaven.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, voorzien de maatstaven in bekostiging aan de hand van de instroom van deelnemers.
Ingevolge artikel 2.2.4, vierde lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften gegeven met betrekking tot de uitvoering van paragraaf 1 'Bekostiging' van titel 2 'Bekostiging beroepsonderwijs'. Deze voorschriften hebben in elk geval betrekking op aard, inrichting en wijze van verstrekking van gegevens met betrekking tot de deelnemers.
Ingevolge het vijfde lid gaan de in het vierde lid bedoelde gegevens die op enigerlei wijze een rol spelen in de berekeningswijze, bedoeld in artikel 2.2.2, vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid, afgegeven door een door het bevoegd gezag aangewezen accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Deze gegevens en de verklaring worden ingediend voor een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen tijdstip.
Ingevolge artikel 2.5.5a, tweede lid, aanhef en onder i, verstrekt het bevoegd gezag het persoonsgebonden nummer van iedere deelnemer aan een beroepsopleiding aan de Informatie Beheer Groep (hierna: de IBG), tezamen met de omvang van beroepspraktijkvorming, de datum van begin en einde daarvan, de afsluitdatum van de beroepspraktijkvormingsovereenkomst en het betrokken bedrijf dat of de betrokken organisatie die de beroepspraktijkvorming verzorgt.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld omtrent de tijdstippen en de wijze van verstrekking van de gegevens bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 2.5.5b, eerste lid, voor zover thans van belang, neemt de IBG de door het bevoegd gezag verstrekte persoonsgebonden nummers en andere gegevens, bedoeld in artikel 2.5.5a, tweede en zevende lid, op in het Bron nadat zij deze gegevens heeft getoetst op juistheid en volledigheid. De IBG verstrekt de gegevens, inclusief de gegevens, bedoeld in artikel 9b, eerste lid, onderdeel g, van de Wet verzelfstandiging Informatiseringsbank, zoals zij voornemens is die gegevens in het Bron op te nemen, aan het bevoegd gezag. Onverminderd de derde volzin van artikel 2.5.5c, eerste lid, kan de IBG de door het bevoegd gezag verstrekte gegevens uitsluitend met instemming van het bevoegd gezag wijzigen.
Ingevolge het tweede lid verstrekt het bevoegd gezag de IBG alle inlichtingen die zij nodig acht voor de uitvoering van de taak bedoeld in het eerste lid. Het bevoegd gezag werkt eraan mee dat de in het Bron opgenomen gegevens juist en volledig zijn.
Ingevolge artikel 2.5.5c, eerste lid verstrekt de IBG uit het Bron aan de minister de gegevens inzake beroepsonderwijs die de minister nodig heeft voor de bekostiging van instellingen en de begrotings- en beleidsvoorbereiding. Voor zover de door het bevoegd gezag aan de IBG verstrekte gegevens naar het oordeel van de minister onjuist of onvolledig zijn, kan de minister ten behoeve van de vaststelling van de bekostiging van deze gegevens afwijken. De IBG neemt in dat geval de door de minister vastgestelde gewijzigde gegevens op in het Bron, nadat het desbetreffende besluit tot vaststelling van de bekostiging onherroepelijk is geworden.
Ingevolge artikel 7.2.8, eerste lid, maakt van elke beroepsopleiding onderricht in de praktijk van het beroep deel uit.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, wordt de beroepspraktijkvorming verzorgd op grondslag van een overeenkomst, gesloten door de in artikel 7.2.9 genoemde partijen.
Ingevolge artikel 7.2.9, eerste lid, voor zover thans van belang, draagt het bevoegd gezag van de instelling zorg voor de totstandkoming van de in artikel 7.2.8 bedoelde overeenkomst. De overeenkomst wordt gesloten door de instelling, de deelnemer en het bedrijf dat of de organisatie die de beroepspraktijkvorming verzorgt.
Ingevolge artikel 2.2.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Web, zoals dat gold ten tijde van belang, berekent de minister de rijksbijdrage voor een instelling voor de exploitatiekosten voor het beroepsonderwijs voor een kalenderjaar door bij elkaar op te tellen:
a. het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf ingeschreven deelnemers,
b. het rijksbijdragedeel op grond van de maatstaf diploma beroepsonderwijs en
c. het rijksbijdragedeel ten behoeve van voorbereidende en ondersteunende activiteiten,
zoals deze delen voor het desbetreffende jaar voor de instelling worden berekend op grond van artikel 2.2.3, artikel 2.2.4 respectievelijk 2.2.5.
Ingevolge het derde lid kan de op grond van het eerste en tweede lid berekende rijksbijdrage worden aangepast in verband met uit de rijksbegroting voortvloeiende maatregelen.
Ingevolge artikel 2.2.3, eerste lid berekent de minister het rijksbijdragedeel volgens de in die bepaling vermelde formule. In deze formule wordt verstaan onder DD1: het aantal deeltijds deelnemers aan de beroepsopleidende leerweg dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaande aan het desbetreffende jaar aan de desbetreffende instelling is ingeschreven voor een opleiding bedoeld in het tweede lid, onder b, en daadwerkelijk die opleiding volgt, vermeerderd met het aantal deelnemers aan de beroepsbegeleidende leerweg dat op 1 oktober van het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het desbetreffende jaar aan de desbetreffende instelling voor de desbetreffende opleiding is ingeschreven en daadwerkelijk die opleiding volgt, voor zover de laatstgenoemde deelnemers:
a. uiterlijk op 31 december van datzelfde kalenderjaar een overeenkomst als bedoeld in artikel 7.2.8, tweede lid, van de Web hebben gesloten en
b. indien zij een opleiding volgen als bedoeld in het tweede lid, onder b, uiterlijk op 1 juni van het daaropvolgende kalenderjaar, dan wel in geval zij een andere opleiding volgen uiterlijk op dezelfde datum als genoemd onder a, daadwerkelijk de opleiding in de praktijk van het beroep, bedoeld in artikel 7.2.8, eerste lid, van de Web volgen op de grondslag van een overeenkomst bedoeld onder a.
In deze formule wordt verstaan onder DF/1: de op grond van het tweede lid aan de desbetreffende opleiding toegekende deeltijdfactor; en wordt verstaan onder DF/2: de op grond van het derde lid aan de desbetreffende opleiding toegekende deeltijdfactor.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, bedraagt de deeltijdfactor bedoeld in het eerste lid onder DF/1 0,8 voor de opleidingen die zijn opgenomen in het Centraal register en die worden bekostigd door de minister, voor zover voor die opleidingen eindtermen als bedoeld in artikel 7.2.4, eerste lid, van de Web zijn vastgesteld in overeenstemming met de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, bedraagt de deeltijdfactor bedoeld in het eerste lid onder DF/2 0,3 voor opleidingen die zijn opgenomen in het Centraal register en die worden bekostigd door de minister.
Ingevolge artikel 2.2.7 eerste lid, voor zover thans van belang, worden de gegevens, bedoeld in artikel 2.5.5a, tweede lid, onderdelen a, b, c, d, h, i, k, l, m en n, van de wet en de verklaring, bedoeld in artikel 2.2.4, vijfde lid, van de wet uiterlijk 1 juli van het jaar voorafgaand aan het bekostigingsjaar ingediend bij de IBG.
2.1.1. De minister heeft bij brief van 4 juli 2007 het Albeda College meegedeeld dat bij hoge uitzondering de uiterste datum waarop de accountantsverklaring moet zijn ingediend wordt opgeschort tot 10 augustus 2007, dat die deadline hard is en leidt tot de zogenaamde definitieve foto.
2.2. Het Albeda College heeft op 9 augustus 2007 de accountantsverklaring, als bedoeld in artikel 2.2.4, vijfde lid, van de Web en artikel 2.2.7, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Web, bij de minister ingediend.
De minister heeft bij besluit van 17 april 2008, op basis van deelnemersgegevens in het Bron per 19 augustus 2007 (hierna: Bronfoto 1), de rijksbijdrage 2008 voor het Albeda College definitief vastgesteld op € 116.577.274,00. Hij heeft het Albeda College bij besluit van 25 september 2008 meegedeeld dat de rijksbijdrage 2008 nader is aangepast in verband met een aantal maatregelen, waaronder de loon- en prijsbijstelling 2008, het deelnemersvolume 2008 en de budgetten voor wachtgeld en gehandicaptenbeleid, en de rijksbijdrage 2008, op basis van deelnemersgegevens in het Bron per 12 september 2008 (hierna: Bronfoto 2), opnieuw vastgesteld op € 121.787.686,00.
De minister heeft bij besluit van 19 december 2008 de rijksbijdrage 2008 wederom vastgesteld, deze net als in het besluit van 17 april 2008 gebaseerd op Bronfoto 1 en aan dat besluit ten grondslag gelegd dat bij het besluit van 25 september 2008 bij een selecte groep instellingen abusievelijk een aantal onjuiste deeltijdfactoren is gehanteerd, met als gevolg dat een aantal instellingen een te hoge rijksbijdrage 2008 heeft ontvangen. De minister heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat de deeltijdfactoren bij het besluit van 17 april 2008 zijn vastgesteld en dat, nu tegen dat besluit geen bezwaar en beroep is ingesteld, die deeltijdfactoren vaststaan. De minister heeft het besluit van 19 december 2008 bij het besluit van 15 april 2009 gehandhaafd.
2.3. Het Albeda College betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de deeltijdfactoren voor de berekening van de rijksbijdrage 2008 bij het besluit van 17 april 2008 definitief zijn vastgesteld en dat het college terecht op basis daarvan de rijksbijdrage 2008 bij het besluit van 19 december 2008 verlaagd heeft vastgesteld, heeft miskend dat deze besluiten op onjuiste deelnemersgegevens voor de opleidingen verpleegkunde en verzorgende zijn gebaseerd, omdat volgens Bronfoto 1 een aantal van de deelnemers aan deze opleidingen niet over een beroepspraktijkvormingsovereenkomst (hierna: BPV) beschikte. Het besluit van 25 september 2008 is volgens het Albeda College wel op de juiste deelnemersgegevens voor deze opleidingen gebaseerd, omdat volgens Bronfoto 2 alle deelnemers aan die opleidingen over een BPV beschikten. Het Albeda College voert aan dat alle deelnemers aan deze opleidingen een leerarbeidsovereenkomst met een ziekenhuis hadden gesloten en dat, gelet op artikel 8.1.3 van de Web, deelnemers alleen tot die opleidingen worden toegelaten als zij ook beschikken over een BPV. Volgens het Albeda College volgt ook uit de accountantsverklaring van 9 augustus 2007 dat alle deelnemers aan die opleidingen over een BPV beschikten, aangezien de accountant geen opmerkingen over de BPV's heeft gemaakt. Het Albeda College voert verder aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2009 in zaak nr.
200808878/1/H2volgt dat, nu feitelijk aan het vereiste van een BPV was voldaan, de omstandigheid dat deze deelnemersinformatie niet tijdig in het Bron was ingevoerd geen gevolg mag hebben voor de vaststelling van de rijksbijdrage 2008.
200808878/1/H2volgt dat, nu feitelijk aan het vereiste van een BPV was voldaan, de omstandigheid dat deze deelnemersinformatie niet tijdig in het Bron was ingevoerd geen gevolg mag hebben voor de vaststelling van de rijksbijdrage 2008.
Voorts voert het Albeda College aan dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de opstartproblemen van het Bron en de informatie van het CFI in 2007 over het gebruik van de daarin opgenomen deelnemersgegevens voor de berekening van de definitieve rijksbijdrage 2008. Het Albeda College wijst op door het CFI verzonden e-zine berichten, met name het e-zine bericht van 5 september 2007, waarin volgens het Albeda College was vermeld dat op basis van de Bronfoto 1 de rijksbijdrage 2008 voorlopig zal worden vastgesteld en dat voor de in het eerste kwartaal van 2008 te verzenden definitieve bekostigingsbeschikking een extra foto aan het CFI zal worden geleverd. Volgens het Albeda College volgt hieruit dat voor hem niet duidelijk was dat 10 augustus 2007 een harde einddatum was voor het aanleveren van deelnemersgegevens en dat met nadien in het Bron ingevoerde gegevens bij de vaststelling van de rijksbijdrage 2008 geen rekening zou worden gehouden.
2.3.1. Zoals ook ter zitting door partijen is toegelicht, levert het Albeda College, ingevolge artikel 2.5.5b van de Web, de deelnemersgegevens voor het Bron. Daarbij wordt met een code vermeld of een deelnemer al dan niet beschikt over een BPV. Ingevolge artikel 2.2.3, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Web wordt een deelnemer zonder BPV met deeltijdfactor 0,3 en een deelnemer met een BPV met deeltijdfactor 0,8 bekostigd. De deeltijdfactoren voor de bekostiging van deelnemers volgen derhalve rechtstreeks uit artikel 2.2.3, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Web. Het standpunt van de minister, dat hij de deeltijdfactoren bij het besluit van 17 april 2008 heeft vastgesteld, is daarom onjuist. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog is in zoverre terecht voorgedragen, maar dit leidt, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.3.2. Het Albeda College kon en behoorde te weten dat het de deelnemersgegevens voor de berekening van de rijksbijdrage 2008, gelet op artikel 2.2.7, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Web, uiterlijk op 1 juli 2007 bij de IBG moest aanleveren en dat de minister bij de brief van 4 juli 2007 die datum bij hoge uitzondering had opgeschoven naar 10 augustus 2007, waarbij was vermeld dat deze nieuwe datum een harde deadline was. Het Albeda College kon en behoorde daarom te weten dat de rijksbijdrage 2008 was vastgesteld bij het besluit van 17 april 2008, gebaseerd op Bronfoto 1. Op grond hiervan behoorde het Albeda College te weten dat de rijksbijdrage 2008 bij het besluit van 25 september 2008, gebaseerd op Bronfoto 2, onjuist was vastgesteld.
Het Albeda College heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat alle deelnemers aan de opleidingen verpleegkunde en verzorgende over een BPV beschikten. Dat volgt, anders dan het Albeda College heeft aangevoerd, niet uit artikel 8.1.3 van de Web, reeds omdat die bepaling de onderwijsovereenkomst tussen onderwijsinstelling en de deelnemer regelt en niet de in de artikelen 7.2.8 en 7.2.9 van de Web bedoelde BPV tussen de instelling, de deelnemer en de instantie die de beroepspraktijkvorming verzorgt. De rechtbank heeft verder met juistheid overwogen, dat dit ook niet uit de accountantsverklaring van 9 augustus 2007 volgt. Het volgt evenmin uit de in hoger beroep overgelegde toelichting daarop van 9 september 2010, nu uit deze documenten niet blijkt dat de accountant heeft onderzocht of deelnemers al dan niet over een BPV beschikten. Dit betekent dat de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2009 (www.raadvanstate.nl), waarop het Albeda College een beroep heeft gedaan, op deze zaak niet van toepassing is.
Het betoog faalt in zoverre.
2.3.3. Het Albeda College heeft verwezen naar de volgende passage in het e-zine van het CFI van 5 september 2007:
"CFI gaat op basis van de definitieve foto van 20 augustus - waarin o.a. de BPV-gegevens van deelnemers die na 1 oktober een overstap hebben gemaakt nog ontbreken - de bekostiging voor 2008 voorlopig vaststellen. Eind september krijgen de instellingen hierover bericht. De definitieve bekostigingsbeschikking zal het eerste kwartaal van 2008 worden verzonden; hiervoor wordt een extra foto geleverd aan CFI."
Deze mededeling heeft alleen betrekking op BPV-gegevens van deelnemers die na 1 oktober 2006 een overstap hebben gemaakt. Het Albeda College heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat de deelnemersgegevens die het na 10 augustus 2007 bij de IBG heeft aangeleverd op deze categorie deelnemers betrekking had. Het Albeda College kon aan deze mededeling niet een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat ook andere deelnemersgegevens die het na 10 augustus 2007 bij de IBG zou aanleveren, bij de vaststelling van de rijksbijdrage 2008 zou worden betrokken.
Het betoog faalt ook in zoverre.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
507.