Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/1370 WW44-T1
Uitspraak in het geding tussen
Hombergh Holding B.V., gevestigd te Teteringen, eiseres,
gemachtigde mr. E.M. Richel, advocaat te Capelle aan den IJssel,
en
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 16 september 2008 heeft verweerder geweigerd aan eiseres vergunning te verlenen voor het realiseren van een dakopbouw en serre aan de voorzijde van de woning [adres] te Schiedam.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiseres bij brief van 2 oktober 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 maart 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 28 april 2009 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 26 juni 2009 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2009. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen, bijgestaan door ing. [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. van der Vlist.
2 Overwegingen
2.1 Feiten en juridisch kader
In april 2007 heeft de inspecteur bouwtoezicht van de gemeente Schiedam geconstateerd dat aan de [adres] te Schiedam aan de voorzijde van de woning een uitbouw was gerealiseerd alsmede dat het dak was gewijzigd zonder dat hiervoor een aanvraag bouwvergunning was ingediend.
Na overleg tussen de betrokken partijen heeft eiseres op 13 maart 2008 een reguliere bouwvergunning voor het pand [adres] te Schiedam aangevraagd. Het bouwplan omvat het gedeeltelijk vergroten van de woonkamer aan de voorzijde door middel van een serre alsmede het wijzigen van de dakvorm.
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 9.1.11, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wro, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
De onderhavige aanvraag om bouwvergunning (en vrijstelling) is op 13 maart 2008 bij verweerder ingediend, zodat in het onderhavige geval voor zover het de Woningwet en de Wro betreft het recht van toepassing is zoals dat gold voor inwerkingtreding van de Wro per
1 juli 2008.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet - voor zover van belang - mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien:
c. het bouwen in strijd met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in artikel 45, eerste lid, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend.
Ingevolge artikel 46, eerste lid, aanhef onder b, van de Woningwet beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning binnen 12 weken na ontvangst van de aanvraag. Ingevolge het derde lid van dit artikel is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Een aanvraag om bouwvergunning die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15,17 of 19 van de WRO wordt geacht mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel is bepaald dat indien burgemeester en wethouder niet voldoen aan het eerste lid de bouwvergunning van rechtswege is verleend.
Op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen. Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, komen voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de wet in aanmerking: een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft.
Bij het primaire besluit heeft verweerder geweigerd eiseres een bouwvergunning te verlenen, omdat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand en (voor wat betreft de serre) in strijd is met het vigerende bestemmingsplan “Binnenstad 2003”. Omdat verweerder het voorgestelde bouwplan vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk acht en het bouwplan een niet gewenst precedent schept ten aanzien van de overige woningen in dezelfde bebouwingsstrook is hij bovendien niet bereid ten behoeve van het bouwplan vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO.
2.2 Standpunten partijen
2.2.1 Bij het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat het in de bezwaarprocedure door BOCOM projectadvisering ingediende tegenadvies niet dezelfde mate van deskundigheid bevat als het advies van de Commissie voor Welstand en Monumenten (hierna: de Welstandscommissie). Deze geldt immers binnen de gemeente als de deskundige op het gebied van welstand. Haar advies mag van doorslaggevende waarde zijn. Verweerder meent bovendien dat niet is gebleken van zodanige gebreken dat hij het welstandsadvies niet of niet zonder meer aan het oordeel omtrent welstand ten grondslag had mogen leggen. Gelet op het limitatief imperatieve karakter van de weigeringsgronden van artikel 44, eerste lid, van de Woningwet, dient de gevraagde bouwvergunning dus geweigerd te worden. Voor het volgen van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19 van de WRO ziet verweerder geen noodzaak.
2.2.2 Eiseres voert in beroep, samengevat weergegeven, aan dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onbegrijpelijk is gemotiveerd. Verder betwist eiseres dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan, dan wel doet zij daarbij een beroep op het overgangsrecht. In het geval het bouwplan wel in strijd zou zijn met het onderhavige bestemmingsplan is eiseres van mening dat verweerder de vrijstelling niet had mogen weigeren.
2.3 Beoordeling door de rechtbank
Toets aan het bestemmingsplan
Op basis van de aanwezige gedingstukken en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat de dakopbouw niet in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
Mede aan de hand van de ter zitting getoonde plankaart behorende bij het vigerende bestemmingsplan en de desgevraagd daarbij door de vertegenwoordiger van verweerder gegeven toelichting stelt de rechtbank vervolgens vast dat de serre is gesitueerd op grond met de bestemming “Tuin of onbebouwd erf”. Voor zover relevant bepaalt artikel 19, lid A, van de bestemmingsplanvoorschriften dat de op de kaart als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor tuinen. Ingevolge artikel 19, lid B, van de planvoorschriften mogen op deze gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de genoemde bestemming worden gebouwd. Nu het oprichten van een serre behorende bij de woonbestemming niet daarmee in overeenstemming is, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank terecht bepaald dat het bouwplan op dit punt in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
De stelling van eiseres dat de bestemmingsplankaart prevaleert boven de bestemmingsplanvoorschriften kan in het licht van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 11 februari 2004 (LJN AO3374) niet gevolgd worden. Bovendien heeft de rechtbank ter zitting vastgesteld dat op de plankaart de bebouwingsgrens duidelijk is aangegeven en dat de serre niet binnen het bebouwingsvlak ligt. Dat het bebouwingsvlak volgens eiseres in 2003 verkeerd zou zijn getrokken, kan hieraan niet afdoen. Ditzelfde geldt ter zake van de stelling van eiseres dat op de kadastrale kaart wel een onderheid terras is aangegeven en dat deze door het huidige bestemmingsplan is wegbestemd. Het had op de weg van eiseres, dan wel haar rechtsvoorgang(st)er, gelegen destijds in het kader van de bestemmingsplanprocedure daartegen bezwaar te maken. Een beroep op het overgangsrecht kan eiseres evenmin baten, nu er geen sprake is van een gedeeltelijk vernieuwen of vervangen van de serre, maar sprake is van het oprichten van een nieuw bouwwerk.
Bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling
Uit artikel 46 van de Woningwet volgt dat indien een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, van verweerder wordt verwacht dat hij de aanvraag tevens aanmerkt als een verzoek om vrijstelling. Hoewel verweerder in het bestreden besluit heeft aangegeven dat, ook in het geval hij aan een vrijstellingsverzoek zou willen meewerken, toch nog geen bouwvergunning verstrekt kan worden aangezien het bouwplan tevens in strijd is met de welstandseisen, heeft verweerder de bouwaanvraag bij het primaire besluit tevens aangemerkt als een verzoek om vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO, waarbij een stedenbouwkundige toets heeft plaatsgevonden.
Het bouwplan voldoet aan het gestelde in artikel 20 van het Bro. Het staat verweerder dan ook in beginsel vrij vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO te verlenen.
De aan verweerder toegekende vrijstellingsbevoegdheid is discretionair van aard, hetgeen betekent dat de rechtbank het al dan niet gebruik maken van die bevoegdheid slechts terughoudend kan toetsen.
In dit kader is de rechtbank allereerst met verweerder van oordeel dat geen rechtsregel verweerder verplicht eerst de aanvrager van de bouwvergunning te horen alvorens de aanvraag in het kader van de vrijstellingsprocedure wordt afgewezen. Wat er daarnaast verder ook zij van de stelling van eiseres dat verweerder zich niet aan de termijnen als bedoeld in artikel 19a van de WRO heeft gehouden, dit artikel noch artikel 49 van de Woningwet verbinden aan het overschrijden van de termijn waarbinnen moet worden beslist of toepassing zal worden gegeven aan de vrijstellingsprocedure het door eiseres beoogde rechtsgevolg. Bovendien is de vertraging naar het oordeel van de rechtbank niet zodanig aanzienlijk dat deze jegens eiseres als onrechtmatig moet worden aangemerkt.
Vast is komen te staan dat verweerder geen vrijstellingenbeleid ter zake heeft ontwikkeld. Het standpunt van eiseres, dat als er geen beleid is het besluit alsdan op volstrekt willekeurige gronden en uitgangspunten is gestoeld, kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Het ontbreken van een vrijstellingenbeleid maakt niet per definitie dat een te nemen vrijstellingsbesluit volstrekt willekeurig is. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat in dat geval het besluit goed gemotiveerd moet worden. Verweerders besluitvorming is ter zake van de serre gebaseerd op het stedenbouwkundig advies van 21 augustus 2008. Daarin wordt onder meer gesteld dat de serre afbreuk doet aan de bestaande bebouwingstypologie van de woning. Bestaande uitzichten/doorzichten langs de voorgevelzijde worden weggenomen. De bebouwing aan de voorgevelzijde heeft een ongewenste verdichting van het straatprofiel en de bestaande ruimte tot gevolg en gaat ten koste van de te handhaven voortuinen. Dat verweerder gelet hierop het voorgestelde bouwplan vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk acht, acht de rechtbank niet onbegrijpelijk.
Het in dit kader door eiseres ingebrachte tegenadvies van BOCOM van 20 oktober 2008 leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat daarmee de voornoemde stedenbouwkundige toets wordt ontkracht noch dat deze te vaag en in die zin onvoldoende is. Naar het oordeel van de rechtbank vertoont het stedenbouwkundige advies naar haar inhoud niet zodanige gebreken dat verweerder dit in redelijkheid niet - of niet zonder meer - aan haar oordeel omtrent het al dan niet verlenen van vrijstelling ten grondslag heeft mogen leggen. Anders dan eiseres is de rechtbank voorts van oordeel dat de nota bene opmerking onderaan het stedenbouwkundige advies, waarbij wordt aangegeven dat er, ondanks een negatief stedenbouwkundig advies, wellicht onvoldoende grond is tot handhaven, geenszins afbreuk doet aan de eerder uitgevoerde stedenbouwkundige toets.
Het standpunt van eiseres dat, nu verweerder niet actief handhavend heeft opgetreden en eiseres niet zelf in strijd met de Woningwet heeft gebouwd maar het object in de huidige vorm nadien heeft verworven, zodat het geen pas geeft om eerst in het kader van een legaliserende bouwaanvraag medewerking te weigeren, treft evenmin doel. Dat verweerder blijkens de zich in het dossier bevindende foto’s tijdens de bouwwerkzaamheden, die zo goed als afgerond waren, is komen kijken, maar niet handhavend heeft opgetreden, maakt niet dat verweerder gehouden is reeds hierom de door eiseres gewenste vergunning en vrijstelling te verlenen. Naast dat een beoordeling omtrent handhaving en vergunningverlening niet geheel met elkaar corresponderen, zij er bovendien op gewezen dat eiseres, dan wel haar rechtsvoorgang(st)er, zelf het risico heeft genomen om zonder bouwvergunning te bouwen. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is geen sprake. Niet is bovendien komen vast te staan dat verweerder bij de beoordeling van het verzoek om vrijstelling onvoldoende oog heeft gehad voor de belangen van eiseres. Verweerder heeft deze belangen minder zwaar kunnen laten wegen dan de belangen van stedenbouwkundige aard.
Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van zijn vrijstellingsbevoegdheid. Het bestreden besluit kan dan ook in die zin in rechte standhouden.
Welstandstoets
Verweerder heeft wat betreft de welstandstoets bij het primaire besluit verwezen naar het door de Welstandscommissie op 22 april 2008 uitgebrachte welstandsadvies. Daarin is geconstateerd dat er door de bouwwerkzaamheden geen nieuw harmonisch geheel is ontstaan en dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, niet op zichzelf en ook niet in relatie tot de bestaande waardevolle omgeving.
De wijze waarop verweerder bij het bestreden besluit het door BOCOM projectadvisering, in het kader van de bezwaarprocedure, ingediende tegenadvies van 20 oktober 2008 heeft afgedaan acht de rechtbank in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
In de bezwaarfase dient op de grondslag van het bezwaarschrift een heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden. Wat er ook zij van de opvatting van verweerder in dit verband dat de Welstandscommissie binnen de gemeente als de deskundige op het gebied van welstand geldt zodat haar advies van doorslaggevende waarde mag zijn, daarbij miskent verweerder dat hij het welstandsadvies van 22 april 2008, ook wanneer dit naar inhoud en wijze van totstandkoming niet zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet aan zijn oordeel ten grondslag heeft mogen leggen, in het licht van het deskundig tegenadvies van BOCOM bij het bestreden besluit niet zonder nadere toelichting ten grondslag heeft mogen leggen aan zijn oordeel dat het betreffende bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 6 mei 2009, zaaknummer 200804977/1, had verweerder het (primaire) advies van de Welstandscommissie dan ook niet zonder nadere motivering aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft de welstandstoets, is genomen in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep zal gegrond worden verklaard en het onderdeel van het bestreden besluit waarin is gemotiveerd dat het onderhavige bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand zal worden vernietigd.
Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb kan worden bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven als de inhoud van dit besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Ter zitting is door de vertegenwoordiger van verweerder een nadere toelichting van de Welstandscommissie van 30 juni 2009 op haar uitgebrachte advies van 22 april 2008 ingebracht. Eiseres heeft desgevraagd ter zitting verklaard er geen bezwaar tegen te hebben indien de rechtbank dit gedingstuk toelaat en bij haar beoordeling betrekt. Gelet hierop zal de rechtbank bezien of aanleiding bestaat toepassing te geven aan deze bepaling.
In de nadere toelichting wordt naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam, met inachtneming van hetgeen namens eiseres in bezwaar is ingebracht, gemotiveerd waarom het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand, zoals verankerd in de Nota Achitectuur & Welstand 2004. Toegelicht wordt dat er geen samenhang is in het bouwwerk voor wat betreft de onderlinge relatie tussen de samenstellende delen ervan, dat zowel de schaal en de vorm van de kap als de detaillering van goot en uitbouw wezensvreemde elementen zijn en dat de kapvorm en de uitbouw nadrukkelijk afwijken van de in de straat gebruikelijke baksteenarchitectuur met dwars- en langskappen.
Gelet hierop staat de welstandstoets dan ook de realisering van het bouwplan in de weg. De rechtbank ziet thans onvoldoende grond om te oordelen dat aan het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming, zodanige gebreken kleven dat verweerder zijn welstandsoordeel niet op dit advies had mogen baseren. De welstandscommissie heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende draagkrachtig gemotiveerd waarom het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. In de ter zitting geuite kritiek ziet de rechtbank geen doorslaggevende argumenten om de advisering van de welstandscommissie als ondeugdelijk aan te merken. Evenmin kan die conclusie getrokken worden uit het tegenadvies van BOCOM. Daarin wordt ten aanzien van het bouwplan een eigen meer beschrijvende mening geventileerd. Deze leidt er echter niet toe dat aan het thans aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde welstandsadvies de dragende grond is komen te ontvallen.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan (tevens) in strijd is met redelijke eisen van welstand. Om die reden ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb de rechtsgevolgen van deze gedeeltelijke vernietiging van het bestreden besluit geheel in stand te laten en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen was verweerder gehouden, nu de situaties als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onder c en d, van de Woningwet zich voordoen, de bouwvergunning te weigeren.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken, begroot op € 644,- van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Tevens dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- te vergoeden.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft het gedeelte waar in bezwaar wordt gehandhaafd dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand,
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit geheel in stand blijven en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van dit gedeelte van het vernietigde besluit,
bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 297,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,-, te betalen aan eiseres.
Aldus gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. A. van ’t Laar en mr. M. Schoneveld , leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 9 februari 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: