Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/662 WRO-T1
Uitspraak in het geding tussen
[namen], beiden wonende te Zoeterwoude, eisers,
gemachtigde mr. J.J. Nicolaas, werkzaam bij Stichting Univé Rechtshulp te Assen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlaardingen, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 29 juli 2008 heeft verweerder afwijzend beslist op het verzoek van eisers om in aanmerking te komen voor een projectbesluit ten behoeve van de bouw van een tweede woning op de locatie van het erf aan de [adres] te Vlaardingen.
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) hebben eisers bij brief van 28 augustus 2008 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 januari 2009 heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Algemene Kamer van de commissie bezwaarschriften (hierna: de Kamer), het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) hebben eisers bij brief van 23 februari 2009 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 17 maart 2009 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 27 maart 2009 hebben eisers de beroepsgronden nader aangevuld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2009. Aanwezig waren eisers en mr. L Boer, kantoorgenote van hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door B. Hendrikse.
2 Overwegingen
2.1 Wettelijk kader
Artikel 19, leden 1 en 2, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) luidde in de periode van 1 januari 2006 tot 1 juli 2008 als volgt:
“1. De gemeenteraad kan, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2. Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.”
Artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) luidt met ingang van 1 juli 2008 als volgt:
“1. De gemeenteraad kan ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
2. Het besluit bevat een goede ruimtelijke onderbouwing van het project.
3. Aan het besluit kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden, welke tevens kunnen strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van het project, met dien verstande dat de voorschriften en beperkingen ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het projectgebied.
4. De gemeenteraad kan de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.”
In het delegatiebesluit van de gemeenteraad van Vlaardingen van 30 oktober 2008 is onder meer bepaald dat het nemen van een projectbesluit, met terugwerkende kracht tot 1 juli 2008, aan verweerder is gedelegeerd.
2.2 Feiten en omstandigheden
Eisers zijn door vererving gedeeltelijk eigenaar geworden van het [adres] te Vlaardingen. Na onteigening van een deel van de grond rondom de boerderij aan de [perceel] en de verkoop van het resterende deel van de weidegrond in 2000, ten behoeve van de aanleg van een recreatiegebied, resteert er nog een erf van 7000 m2, waarop behalve de boerderij een paar vervallen schuren staan. Na het overlijden van (schoon)moeder in 2006 is bij brief van 6 december 2006 aan verweerder verzocht om op de locatie van de voormalige boerderij aan de [adres] een voormalige hooischuur naast de bestaande woning te mogen verbouwen/herbouwen tot een permanente woning. Hierop heeft verweerder niet gereageerd. Na telefonisch contact van de zijde van eisers is op dit verzoek eerst in juli 2007 mondeling gereageerd. Vervolgens is bij brief van 21 juli 2008 een principeaanvraag ingediend met het verzoek de mogelijkheid te onderzoeken om op het erf van de voormalige boerderij aan de [adres] een nieuw (tweede) woonhuis te bouwen. Bij het primaire besluit is afwijzend op dit verzoek beslist.
De afwijzing is gebaseerd op de “Nota vrijstellingenbeleid artikel 19 WRO / projectbesluit” (hierna: de Nota) die verweerder op 3 april 2008 heeft vastgesteld. Dit beleid is op 5 juni 2008 in werking getreden.
De Kamer heeft in het kader van de bezwaarschriftprocedure geadviseerd om het bezwaar van eisers gegrond te verklaren omdat er in dit geval sprake is van een bijzondere omstandigheid die een uitzondering op het beleid rechtvaardigt. Kort samengevat ziet de Kamer het als een maatschappelijk gemeentelijk belang (uiterlijk aanzien) dat er twee woningen op het perceel komen te staan in plaats van een woning met verpauperde opstallen.
2.3 Standpunten partijen
2.3.1 Bij het bestreden besluit stelt verweerder – anders dan de Kamer – zich op het standpunt dat in dit geval van een bijzondere omstandigheid geen sprake is. Verweerder acht het bouwen van een extra woning op het [adres] primair een zaak van individueel belang. Dat een dergelijke woning ook zou passen in de omgeving vindt verweerder niet meer dan een bijkomstigheid. Van een overwegend (gemeentelijk) maatschappelijk of algemeen belang kan volgens verweerder niet worden gesproken.
Verweerder wijst er verder op dat recent, per 29 juni 2006, het bestemmingsplan “Abtswoude” onherroepelijk is geworden. Voor diverse percelen, waaronder [perceel], is het één en ander in detail geregeld. Detailkaart [nr.] geeft daarbij aan dat op het onderhavige perceel één woning is toegestaan. Voor het perceel [adres] is destijds bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen verzoek of voorstel voor een extra woning op het perceel ingediend.
Het gelijkheidsbeginsel gaat volgens verweerder niet op. Uit detailkaart [nr.] van het bestemmingsplan Abtswoude is af te leiden dat op het perceel [adres2] twee woningen zijn toegestaan. Daar waar er op dat moment sprake was van één bestaande woning kon dus een woning extra op het perceel worden bijgebouwd. Hier hoefde geen vrijstellings-procedure voor gevolgd te worden. Ook de vergelijking met het perceel [adres3] gaat niet op. Ook op dit perceel is blijkens detailkaart [nr.] slechts één woning toegestaan. Het betrof hier de sloop en herbouw van een reeds bestaande woning, met dien verstande dat de grenzen van het bebouwingsvlak werden overschreden, waarvoor vrijstelling is verleend.
Gelet hierop heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en is hij niet alsnog overgegaan tot het nemen van een projectbesluit.
2.3.2 Eisers hebben kort weergegeven in beroep aangevoerd dat er wel sprake is van gelijke gevallen en bijzondere omstandigheden, alsmede dat het beleid van verweerder in strijd is met de bedoeling van de buitenplanse vrijstellingsmogelijkheid in de WRO.
2.4 Beoordeling
Verzoek om ontheffing
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eisers gelet op de aanvraag, de brief van 6 december 2006 en de overlegging van de bouwtekeningen op 21 juli 2008 een verzoek om ontheffing hebben ingediend. De afwijzing bij het primaire besluit is naar haar oordeel dan ook terecht als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aangemerkt, zodat verweerder eisers terecht in hun bezwaar hebben ontvangen.
Juridisch kader
Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 juli 2008) van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Uitgaande van de eerste brief van eisers van december 2006, zou artikel 19 WRO van toepassing zijn. Deze brief is evenwel destijds in 2007 mondeling afgehandeld. Op grond van de in het dossier bevindende gedingstukken kan de rechtbank verweerder volgen in zijn redenering, waarin hij aangeeft uit te gaan van de nieuwe aanvraag van 21 juli 2008. In dat geval is artikel 3.10 van de Wro van toepassing. Van belang is verder dat bij het verlenen van een projectbesluit de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is. In het geval een projectbesluit wordt geweigerd kan evenwel deze procedure ingevolge artikel 3.12 Wro achterwege blijven. Te dien aanzien constateert de rechtbank dat verweerder geheel heeft voldaan aan het bepaalde in het tweede lid van artikel 3.12 Wro (afwijzing zo spoedig mogelijk), door in acht dagen het verzoek van eisers af te wijzen.
Het beleid van verweerder
Verweerder heeft de afwijzing gebaseerd op het in de Nota vastgestelde beleid, welk beleid - naar de rechtbank vaststelt - voor een groot deel is gericht op de artikel 19 WRO-procedure die ca. vier weken na de in werking treding van het beleid niet meer gold. Wat betreft het projectbesluit volgt uit de Nota dat verweerder deze procedure (net als de inmiddels vervallen artikel 19 WRO-procedure) wenst te ontmoedigen. In dit verband wordt in de Nota aangegeven dat er als gevolg van de invoering van de Wro een nieuw criterium voor het verlenen van een ontheffing van toepassing is. Dit criterium houdt in dat een projectbesluit slechts kan worden genomen indien het gaat om de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang. Met toepassing van deze Nota wenst verweerder voor wat betreft de artikel 19 WRO-procedure hierop vooruit te lopen. Uit het beleid volgt dan ook dat in beginsel slechts vrijstellingsprocedures op grond van artikel 19 WRO worden gevoerd voor bouwplannen of gebruiksverzoeken die gelegen zijn in een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt dat ouder is dan 10 jaar en die het algemeen en/of maatschappelijk belang dienen. Dit beleid geldt ook voor het nemen van projectbesluiten op grond van artikel 3.10 Wro.
Het voornoemde (beleids)uitgangspunt ter zake van de inmiddels vervallen artikel 19 WRO-procedure dat - onvoorziene ontwikkelingen en/of bijzondere omstandigheden uitgezonderd - in beginsel eerst in het geval een bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar bezien zal worden of vrijstelling dan wel ontheffing van het bestemmingsplan wordt verleend, maakt de vrijstellingsbevoegdheid van verweerder niet volledig illusoir. Daarentegen wordt deze bevoegdheid wel dusdanig beperkt dat in beginsel geen recht meer wordt gedaan aan de bedoeling van de wetgever destijds, te weten het creëren van flexibiliteit buiten het bestemmingsplan. Dit klemt te meer waar, in het geval de bestemmingsplannen van de gemeente Vlaardingen niet overeenkomstig artikel 33 van de WRO (oud) na 10 jaar worden herzien, de verzoeken om vrijstelling alsdan ingevolge het vierde lid van artikel 19 WRO juist niet mogen worden ingewilligd, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Naast dat naar het oordeel van de rechtbank in het beleid niet helder naar voren komt wat onder onvoorziene ontwikkelingen en/of bijzondere omstandigheden moet worden verstaan, en de rechtbank hiervoor heeft geconstateerd dat het gebruik van de destijds bestaande vrijstellingsbevoegdheid in het beleid heel sterk is ingeperkt, zodat niet buiten twijfel is of verweerders beleid de redelijkheidstoets kan doorstaan, is zij bovenal van oordeel dat het beleid in strijd is met de grondslag en systematiek van artikel 3.10 van de Wro.
In de Nota wordt immers miskend dat de kwalificatie van een “project van gemeentelijk belang” slechts ziet op de in samenhang met de ook aan provinciale staten (artikel 3.27 Wro) respectievelijk de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer of een sector minister (artikel 3.29 Wro) gegeven bevoegdheid om een provinciaal of een rijksprojectbesluit te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank kan er in het licht van de parlementaire geschiedenis van de Wro geen misverstand over bestaan dat met elke bouwaanvraag voor een project binnen de gemeente – en dus ook de in geding zijnde tweede woning - een gemeentelijk belang aan de orde is. De opvatting in de Nota dat een projectbesluit enkel kan worden ingezet indien er een relatie ligt met het gemeentelijk algemeen en/of maatschappelijk belang is naar het oordeel van de rechtbank dan ook onjuist. Evenmin verhoudt dit zich met hetgeen in het voormalig artikel 19, eerste lid, van de WRO (oud) is bepaald, te weten dat ten behoeve van een project vrijstelling kan worden verleend, mits het project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daarin moet worden ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan en de inpassing van het project in de toekomstige bestemming. Niet is vereist dat ieder project het algemeen of maatschappelijk belang moet dienen.
Vast staat dat het vigerende bestemmingsplan jonger is dan 10 jaar. Omdat verweerder van mening is dat het in casu gaat om een puur individueel en niet om een gemeentelijk belang is hij naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte bij het bestreden besluit onvoldoende toegekomen aan de inhoudelijke vraag of er in dit geval sprake is van onvoorziene ontwikkelingen dan wel bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden geven voor een afwijking van het beleid, dat eerst bij bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar een projectbesluit-procedure wordt gevolgd. In dat verband overweegt de rechtbank verder dat verweerder in dit geval om die reden eveneens ten onrechte heeft nagelaten de aanvraag van eisers ruimtelijk te beoordelen. Het bestreden besluit kan wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet in stand blijven en dient te worden vernietigd. Het beroep van eisers zal dan ook gegrond worden verklaard.
Overige overwegingen
De rechtbank merkt ter voorlichting van eisers op dat, nu aan verweerder een bevoegdheid toekomt een projectbesluit te nemen, het thans door de rechtbank gegeven oordeel niet automatisch impliceert dat verweerder bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar alsnog een projectbesluit dient te nemen.
De rechtbank vertrouwt er evenwel op dat verweerder bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zowel de redelijkheid van het beleid (opnieuw) zal bezien, de aanvraag ruimtelijk zal beoordelen, alsmede daarbij al hetgeen de Kamer in haar advies heeft overwogen ten aanzien van de “bijzondere omstandigheden” zal betrekken.
Ter zake van het beroep van eisers op het gelijkheidsbeginsel is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de situatie op het perceel [adres2] (juridisch gezien) niet gelijk te stellen is met de situatie van eisers. Ten aanzien van de situatie op het perceel [adres3] plaatst de rechtbank de volgende kanttekening. Hoewel het daarbij niet gaat om een tweede woning doch om een herbouw van een boerderij tot eengezinswoning, was er daarbij wel sprake van strijd met hetzelfde vigerende bestemmingsplan als in deze kwestie aan de orde is. Daarbij heeft verweerder op 31 maart 2008, op basis van een ruimtelijke onderbouwing, voor dat project vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19 van de WRO verleend. Eerst ter zitting is namens verweerder hieromtrent verklaard dat dit in principe niet had gemogen, doch dat verweerder in verband met bepaalde gedane toezeggingen de mening was toegedaan dat hij hierop niet kon terugkomen. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder in de situatie van eisers tevens rekening zou mogen houden met het feit dat eisers reeds bij brief van 6 december 2006, een tijdstip waarop het huidige beleid, gelijk aan de situatie op het perceel [adres3], nog niet was vastgesteld, hadden verzocht om bouwvergunning om de voormalige hooischuur te mogen verbouwen/herbouwen tot een permanente woning, doch daar nimmer van gemeentewege antwoord op hebben ontvangen. De rechtbank is van oordeel dat er voor verweerder voldoende aanleiding kan zijn ook deze omstandigheden bij zijn heroverweging te betrekken.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs hebben moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen,
bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 145,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644, te betalen aan eisers.
Aldus gedaan door mr. A.I. van Strien, voorzitter, en mr. A. van ’t Laar en mr. M. Schoneveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 9 februari 2010.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: