Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 08/3264 en 08/3265 WRO-T1
Uitspraak in de gedingen tussen
[naam, wonende te Oostvoorne, eiser 1,
(AWB 08/3264)
[naam], wonende te Oostvoorne, eiser 2,
(AWB 08/3265)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westvoorne, verweerder.
Aan de gedingen heeft mede als partij deelgenomen:
[naam], wonende te Spijkenisse (hierna: vergunninghouder).
1 Ontstaan en loop van de procedures
Bij besluit van 6 maart 2008 heeft verweerder aan vergunninghouder, onder het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), bouwvergunning verleend voor het oprichten van een vrijstaande woning met inpandige garage op het perceel […].
Tegen dit besluit (hierna: het primaire besluit) heeft eiser 1 bij brief van 9 april 2008 en eiser 2 bij brief van 11 april bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 1 juli 2008 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiser 1 bij brief van 13 augustus 2008 en eiser 2 bij brief van 12 augustus 2008 beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 25 september 2009 voor beide zaken één verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 november 2008 heeft vergunninghouder zijn visie schriftelijk kenbaar gemaakt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2009. Eisers waren aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. Slaats. Ook vergunninghouder is verschenen.
2 Overwegingen
Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.5.1. van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
De onderhavige aanvraag om bouwvergunning (en vrijstelling) is bij verweerder ingekomen op 12 april 2007 en gewijzigd op 2 mei 2007, zodat in het onderhavige geval, voor zover het de Woningwet en de WRO betreft, het recht van toepassing is zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Wro.
Het bouwplan waarvoor verweerder vrijstelling en bouwvergunning heeft verleend, ziet op het oprichten van een vrijstaande woning met inpandige garage op het perceel […].
Op grond van het bestemmingsplan “Oostvoorne Dorp” (hierna: het bestemmingsplan) rust op het desbetreffende perceel de bestemming “ Agrarische doeleinden”, waaronder mede begrepen watergangen en waterpartijen. Op de gronden aangewezen voor “Agrarische doeleinden” mogen uitsluitend worden gebouwd:
a) gebouwen, uitgezonderd woningen;
b) kassen;
c) bouwwerken, geen gebouwen of paardenbakken zijnde.
Vast staat dat uitvoering van het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Met het oog hierop heeft verweerder bij het primaire besluit met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO, vrijstelling verleend van het bestemmingsplan. Daarbij heeft verweerder gebruik gemaakt van een bijzondere verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten van de provincie Zuid-Holland (hierna: GS).
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
GS hebben ten aanzien van de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO beleid ontwikkeld. Dit beleid is met ingang van 1 januari 2007 herzien en bij brief van GS van
9 oktober 2007 opnieuw geformuleerd. Hierbij is bepaald dat het nieuwe beleid in werking treedt op 1 januari 2007 en behoudens tussentijdse beleidswijzigingen geldig is tot 1 januari 2008. Bij latere brief (te vinden via www.zuid-holland.nl), voor zover hier van belang, hebben GS aan de gemeenteraden en de colleges van burgemeester en wethouders van alle gemeenten in Zuid-Holland medegedeeld dat zij, gelet op het overgangsrecht neergelegd in de invoeringswet Wro, ten aanzien van verzoeken ex artikel 19 WRO die zijn ingediend voor 1 juli 2008 nog wel gebruik kunnen maken van de mogelijkheden die gedeputeerde staten op basis van artikel 19, tweede lid, van de WRO bij hun besluit van 9 oktober 2007 hebben geboden.
GS hebben voor de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO twee hoofdcategorieën onderscheiden:
A. Ontwikkelingen die passen in een (voor-)ontwerp ruimtelijk plan dat de instemming van de provincie en de inspecteur voor de Ruimtelijke Ordening heeft.
B. Ontwikkelingen die voorkomen op de in het besluit van 9 oktober 2007 vermelde lijst.
Het provinciale beleid noemt een limitatief aantal situaties waarvoor op voorhand de bijzondere verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven. Een van deze situaties is, in stedelijk gebied, “het bouwen ten behoeve van de woonfunctie (woningen, woonzorgcentra, woonwagens etc.) - inclusief bij die functie behorende bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en voorzieningen (garages, carports, parkeerkelders, zwembaden etc.) - en het omzetten van bestaande functies naar een woonfunctie”. Onder stedelijk gebied wordt verstaan het gebied dat in de streekplannen de aanduiding “stads- en dorpsgebied” heeft gekregen en gesitueerd is binnen de maximale bebouwingscontouren.
De rechtbank stelt op basis van zowel het regionaal structuurplan Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 (RR2020) als het bestemmingsplan vast dat het onderhavige bouwplan in het stedelijk gebied als bedoeld in het provinciale beleid ligt. Hieruit volgt dat het betoog van eisers, dat het bouwplan in strijd zou zijn met de Ecologische hoofdstructuur (EHS) en dat het plan aan onder meer de Flora- en Faunawet en de Boswet getoetst zou moeten worden, niet slaagt.
Naar het oordeel van de rechtbank is voldaan aan de in het provinciale beleid gestelde randvoorwaarden. In dit verband overweegt de rechtbank in het bijzonder dat voor het bouwplan bij het besluit van verweerder van 28 februari 2008 een hogere grenswaarde ingevolge de Wet geluidhinder is vastgesteld, welk besluit inmiddels onherroepelijk is geworden. Bovendien is een luchtkwaliteitonderzoek verricht waarvan de uitkomst in bezwaar noch in beroep door eisers is weersproken.
Uit het voorgaande concludeert de rechtbank dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder geen gebruik heeft mogen maken van de bijzondere verklaring van geen bezwaar ten behoeve van het onderhavige bouwplan.
Naast de bijzondere verklaring van geen bezwaar moet op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO het bouwplan worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, zoals is voorgeschreven bij artikel 19, eerste lid, van de WRO. In dit artikellid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Bij het ontbreken daarvan dient in elk geval te worden ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan dan wel dient te worden gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
De eisen die aan de ruimtelijke onderbouwing dienen te worden gesteld, zullen in algemene zin afhankelijk zijn van de aard en de omvang van de voorgenomen activiteit, de mate van ingrijpendheid, de actualiteit van het gemeentelijke ruimtelijk beleid, de relevantie voor het ruimtelijke beleid van de andere overheden en de aard van de eventueel tegen de voorgenomen activiteit ingebrachte bedenkingen. De rechtbank stelt vast dat het bouwplan, gelet op de woonbestemming, relatief zwaar ingrijpt op de situatie die volgens het bestemmingsplan mogelijk is (agrarische doeleinden). Aan de ruimtelijke onderbouwing worden daarom redelijk hoge eisen gesteld.
Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan is onder meer (in bijzondere mate) aandacht besteed aan het onderhavige perceel, in samenhang met twee andere percelen aan de Duinoordseweg. Het perceel waarop dit bouwplan ziet is een voormalig akker, die braak lag. In de toelichting op het bestemmingsplan is het perceel expliciet genoemd als een ‘nee, tenzij-locatie’, hetgeen betekent dat geen woningbouw is toegestaan tenzij aan essentiële randvoorwaarden wordt voldaan. Een van de voorwaarden is dat de woning zorgvuldig in het landschap wordt ingepast en dat geen aantasting van natuur- en landschapswaarden in het geding is, doch dat de woningbouw eerder versterking van deze waarden tot gevolg moet hebben. Dit dient aan de hand van een, bij het bouwplan behorende, inrichtings- dan wel landschapsplan te worden aangetoond.
Naar het oordeel van de rechtbank wordt met het, naar aanleiding van aanbevelingen van de provincie Zuid-Holland en Bureau Alterra aangepaste, landschapsplan van Bureau Waardenburg B.V. van 12 april 2007 voldaan aan de hierboven genoemde randvoorwaarde die in de toelichting op het bestemmingsplan wordt gesteld. Met dit plan wordt aangetoond dat sprake is van een versterking van de natuurwaarden en dat garanties worden geboden dat dit ook in de toekomst het geval zal zijn. De inrichtingsmaatregelen bestaan daarbij uit bosontwikkeling, maaiveldverlaging en de ontwikkeling van natuurvriendelijke oevers en poelen. Bepaalde verplichtingen zijn voorts met het oog op de realisering en instandhouding van de natuurwaarden in een realisatieovereenkomst en in een notariële akte van erfdienstbaarheid vastgelegd.
Hoewel het landschapsplan tevens ziet op twee bouwplannen aan de Duinoordseweg, kan naar het oordeel van de rechtbank het onderhavige bouwplan los van de andere bouwplannen worden beoordeeld. De verschillende percelen zijn in het landschapsplan afzonderlijk bezien en uit het plan volgt dat op alle drie de percelen afzonderlijk aan de randvoorwaarde, dat sprake moet zijn van een versterking van de natuurwaarden, wordt voldaan. Ten aanzien van de andere twee geplande woningen heeft GS een verklaring van geen bezwaar verleend, waarna verweerder op 27 augustus 2008 vrijstelling en bouwvergunningen heeft verleend. Daarbij is ook met de betreffende vergunninghouder een realisatieovereenkomst is gesloten. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank tevens dat vergunninghouder van het thans ter beoordeling staande bouwplan niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor eventueel te nemen maatregelen op de overige percelen en daar bovendien geen inspanningsverplichting toe heeft.
De rechtbank stelt verder vast dat de ruimtelijke onderbouwing van het onderhavige bouwplan, evenals de twee andere bouwplannen voor een vrijstaande woning op percelen op de Duinoordseweg, is neergelegd in een nota van Grontmij Nederland B.V. van 17 april 2007, genaamd “Ruimtelijke onderbouwing bouwplan [….]. Deze ziet met name op de bestemmingswijziging, waarmee in de toelichting op het bestemmingsplan reeds rekening is gehouden in die zin dat deze daarin als “nee, tenzij-locatie” is bestempeld. Aan de ruimtelijke onderbouwing liggen, naast het voornoemde landschapsplan, diverse onderzoeksrapporten ten grondslag, waaronder een archeologisch onderzoek, een bodemonderzoek, een quick scan ten behoeve van een inschatting van de natuurwaarden in het kader van de Flora- en faunawet, een notitie betreffende het behoud/versterken van de natuurwaarden bij de bouwplanontwikkeling, stedenbouwkundige adviezen, een luchtkwaliteitsonderzoek en een rapport omtrent de geluidsbelasting.
Uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat met het onderhavige bouwplan een geschikte stedenbouwkundige afronding van het reeds bestaande woongebied plaatsvindt. Het onderhavige perceel ligt binnen het dorpsgebied. Vanuit stedenbouwkundig oogpunt is er sprake van een gat in de bebouwing. Met de invulling van de locatie wordt zowel het gat in de bebouwing opgevuld als de ecologische waarde van het gebied gehandhaafd, dan wel versterkt. Dat er overigens ook andere ontwikkelingslocaties zijn doet niets af aan de aanvaardbaarheid van de onderhavige locatie. Binnen de hiervoor gegeven kaders heeft verweerder de vrijheid om op deze wijze invulling te geven aan de locatie waarop de woning zal worden gebouwd.
Naar het oordeel van de rechtbank is de ruimtelijke onderbouwing die aan de onderhavige vrijstelling ten grondslag ligt, waarbij aan de hand van een integraal gebiedsprofiel en een projectprofiel wordt aangegeven wat de invloed is van het bouwplan in zijn omgeving en waarbij is ingegaan op de relevante milieuaspecten en de uitvoerbaarheid, toereikend om de relatief ingrijpende inbreuk op het geldende bestemmingsplan te kunnen dragen. De daaraan ten grondslag liggende adviezen zijn door eisers niet gemotiveerd betwist, waarbij de rechtbank aantekent dat eisers, hoewel daartoe in de gelegenheid, ook in beroep geen tegenrapport(en) hebben ingediend.
Uit al het voorgaande volgt dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Verweerder is daarom bevoegd om vrijstelling voor het bouwplan te verlenen.
De wijze waarop verweerder van de hem in artikel 19, tweede lid, van de WRO gegeven bevoegdheid vervolgens gebruik maakt, is discretionair van aard. Dit houdt in dat verweerder binnen het kader van de bij de wet getroffen regeling een bepaalde beleidsvrijheid ter zake is gelaten. De rechtbank dient deze vrijheid te respecteren, tenzij verweerder bij het gebruikmaken van zijn bevoegdheid de grenzen, getrokken door algemeen verbindende voorschriften, algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, overschrijdt. Een en ander brengt mee dat de gebruikmaking van verweerders bevoegdheid door de rechtbank, met inachtneming van het zojuist aangegeven kader, terughoudend beoordeeld dient te worden.
Met betrekking tot de vraag of verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen, overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank constateert dat bij het opstellen van het onderhavige bouwplan in het licht van de ruimtelijke onderbouwing rekening is gehouden met de in de toelichting op het bestemmingsplan aangegeven uitgangspunten. Daarnaast is het bouwplan gebaseerd op de resultaten en aanbevelingen van het landschapsplan, dat specifiek voor deze planontwikkeling op deze locatie is opgesteld. Voorts heeft verweerder aangesloten bij de voorschriften van de in het bestemmingsplan toegestane maatvoering van vergelijkbare woningen in de nabijheid van het perceel, in het bijzonder van woningen gelegen in het zogenoemde kwetsbare gebied. In de toelichting op het bestemmingsplan wordt aangegeven dat wordt gedacht aan eenlaagse woningen. Dit betreft dus geen essentiële randvoorwaarde.
Eiser 2 heeft betoogt dat er in het onderhavige geval geen sprake is van een eenlaagse, maar van een drie- dan wel meerlaagsewoning. In dat verband wijst de rechtbank op de in de toelichting op het bestemmingsplan opgenomen schetstekening, zoals deze samen met diverse foto’s van woningen in de nabijheid van het onderhavige bouwplan namens verweerder ter zitting aan de rechtbank en partijen is voorgehouden. Hieruit volgt dat woningen mogen worden voorzien van een kap. Blijkens de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan voor vrijstaande woningen die zijn gelegen in het zogenoemde kwetsbaar gebied, zijn de hoogtematen beperkt tot een bouwlaag met kap en een goothoogte van maximaal 4.00 meter. Dat de goothoogte aan de zijgevel van de onderhavige woning deels (minder dan 50%) door een constructie wordt doorbroken, maakt de beoordeling niet anders. Hoewel vrijstelling is verleend onder verwijzing naar de voorschriften voor vrijstaande woningen gelegen in het kwetsbaar gebied, is daarbij eveneens verwezen naar de omliggende bebouwing die deels een goothoogte heeft van meer dan vier meter.
Voorts constateert de rechtbank dat de dakhelling van 45 graden leidt tot een nokhoogte van circa 8.00 meter. Gesteld noch gebleken is dat deze nokhoogte het verlenen van de vrijstelling in de weg staat, mede gelet op de omliggende bebouwing. Nog los van de omstandigheid dat er in dit geval sprake is van een vrijstellingsbesluit, voldoet ook de inpandige garage aan de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Het ondergronds bouwen wordt immers ingevolge artikel 5a van het bestemmingsplan tot een hoogte van 3.00 meter toegestaan. Ten slotte blijft ook de oppervlakte van de woning ruim onder het maximum, dat voor vergelijkbare percelen in het dorpsgebied van Oostvoorne geldt.
Niet valt dan ook in te zien dat verweerder vanwege de maatvoering van het bouwwerk in redelijkheid geen vrijstelling had mogen verlenen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder voldoende onderzoek heeft gedaan naar de bestaande en de in aanmerking te nemen belangen en daarbij blijk heeft gegeven van een zorgvuldige afweging.
Gelet op al het vorenstaande komt de rechtbank tot de slotsom dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten ten behoeve van het betrokken bouwplan gebruik te maken van zijn vrijstellingsbevoegdheid en de bouwvergunning heeft kunnen verlenen. De beroepen van eisers dienen dan ook ongegrond verklaard te worden.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. E.R. Houweling, voorzitter, en mr. M. Schoneveld en
mr. J.D.M. Nouwen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Vermaat, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 4 juni 2009.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: