Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: GEMWT 07/1032 SCHV
Uitspraak in het geding tussen
Martens Havenontvangstinstallatie Vlissingen B.V., gevestigd te Nieuwdorp, eiseres,
gemachtigde mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Op 4 juli 2006 heeft eiseres verweerder verzocht om als havenontvangstinstallatie in de havens van Rotterdam te worden aangewezen.
Bij besluit van 3 augustus 2006 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
Tegen dit besluit heeft de gemachtigde van eiseres bij brief van 13 september 2006 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 12 februari 2007 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de gemachtigde van eiseres bij brief van 22 maart 2007 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 23 augustus 2007 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2007. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en S.A. Hendriks. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.I. Siem, bijgestaan door mr. C. Smals.
2 Overwegingen
Eiseres houdt zich bezig met de inzameling, opslag en verwerking van scheepsafvalstoffen in de havens van Vlissingen en Terneuzen. Zij beschikt over een (landelijke) inzamelvergunning op grond van artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en is in de regio Zeeland door de plaatselijke havenbeheerder aangewezen als havenontvangstinstallatie. In verband met de wens om haar werkgebied uit te breiden naar de havens van Rotterdam heeft eiseres verweerder verzocht om als havenontvangstinstallatie in de havens van Rotterdam te worden aangewezen.
Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen op grond van artikel 7.2, tweede lid, van de Havenverordening Rotterdam 2004 (hierna: Havenverordening). Daartoe heeft verweerder overwogen dat zich geen onnodig oponthoud bij de afgifte van scheepsafvalstoffen heeft voorgedaan en in de nabije toekomst ook niet zal voordoen en dat er voldoende ontvangstvoorzieningen zijn zodat door de havenbeheerder ruimschoots aan de verplichtingen bij of krachtens de Wet voorkoming verontreiniging door schepen (hierna: Wvvs) kan worden voldaan.
In artikel 7.2, eerste lid, van de Havenverordening is bepaald dat mede ter uitvoering van de Wvvs verweerder bedrijven aanwijst voor het in ontvangst nemen van scheepsafval en overige schadelijke stoffen dan wel restanten van schadelijke stoffen, rechtstreeks afkomstig van zeeschepen die Rotterdam aandoen, om te laden, te lossen of te bunkeren, dan wel voor reparatiedoeleinden.
Op grond van artikel 7.2, vierde lid, van de Havenverordening is het een bedrijf, dat niet over een aanwijzing beschikt als bedoeld in het eerste lid, verboden om scheepsafval en overige schadelijke stoffen dan wel restanten van schadelijke stoffen van zeeschepen in ontvangst te nemen.
Artikel 7.2, tweede lid van de Havenverordening luidt als volgt:
“De aanwijzing geschiedt met inachtneming van evenredigheid tussen het verwachte aanbod van de stoffen, bedoeld in het eerste lid, enerzijds en de ontvangstmogelijkheden binnen de gemeente anderzijds.”
In de toelichting bij bovengenoemde artikelleden staat het volgende:
“[..] Op basis van het onderhavige artikel 7.2 wordt een zodanig aantal bedrijven aangewezen als bedrijf met ontvangstvoorzieningen, dat kan worden voldaan aan de wettelijke opdracht, bedoeld in de Wvvs, om zorg te dragen voor voldoende voorzieningen, geschikt voor het in ontvangst nemen van restanten van schadelijke stoffen, afkomstig van zeeschepen, zonder aan deze schepen onnodig oponthoud te veroorzaken. [..]
In het tweede lid is bepaald dat de aanwijzing van bedrijven met ontvangstvoorzieningen geschiedt met inachtneming van evenredigheid tussen het verwachte aanbod van de stoffen enerzijds en de ontvangstmogelijkheden binnen de gemeente anderzijds. Tevens vloeit uit de Wvvs voort dat hierbij onnodig oponthoud aan zeeschepen moet worden voorkomen. Op basis van deze bepaling kan de aanwijzing worden geweigerd indien die aanwijzing zou leiden tot overcapaciteit. Door overcapaciteit zou immers de continuïteit van eerder aangewezen bedrijven kunnen worden aangetast. Ook moet ondercapaciteit worden voorkomen. Bij het aanwijzen van bedrijven spelen de volgende elementen derhalve een rol:
- het aanbod van schadelijke stoffen (binnen normale fluctuaties);
- de beschikbare ontvangstcapaciteit;
- de te verwachten verblijftijd van het zeeschip in de haven (rekening houdend met de tijd die bij de ontvangstvoorziening nodig is voor de ontvangst en het transport van de afvalstoffen) [..].”
In beroep heeft eiseres - kort gezegd en voorzover thans van belang - aangevoerd dat artikel 7.2 van de Havenverordening onverbindend is en dat de aanwijzing niet mag worden geweigerd op de door verweerder aangevoerde gronden.
De rechtbank overweegt als volgt.
Nederland heeft op 2 juli 1983 het (gewijzigde) Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (Trb. 1975, 147 en Trb. 1978, 187 en 188) geratificeerd. Dit zogenaamde Marpol-Verdrag heeft tot doel verontreiniging van de zee (en van de kusten) tengevolge van het lozen van schadelijke afvalstoffen van schepen te voorkomen. Het Marpol-Verdrag is geïmplementeerd in de Wvvs. De later tot stand gekomen Europese Richtlijn 2000/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 november 2000 betreffende havenontvangstvoorzieningen voor scheepsafval en ladingresiduen (hierna: de Richtlijn) is overwegend geïmplementeerd in de reeds bestaande Wvvs en de krachtens die wet gestelde regels.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn moeten de Lidstaten zorg dragen voor de beschikbaarheid van havenontvangstvoorzieningen die toereikend zijn voor de behoeften van de schepen welke hun havens gewoonlijk aandoen, zonder onnodig oponthoud van de schepen te veroorzaken.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de voorzieningen toereikend zijn, indien zij geschikt zijn voor de ontvangst van de soorten en hoeveelheden scheepsafval en ladingresiduen van de schepen welke die haven gewoonlijk aandoen, rekening houdende met de behoeften van de gebruikers van de haven, de grootte en de geografische ligging van de haven, het soort schepen dat de haven aandoet en de vrijstellingen bedoeld in artikel 9.
Deze bepalingen van de Richtlijn zijn geïmplementeerd door middel van de met ingang van 15 oktober 2004 in werking getreden wijziging van artikel 6 van de Wvvs.
Artikel 6, eerste lid, van de Wvvs luidt thans als volgt:
“1. De beheerder van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen haven draagt zorg voor een toereikende voorziening, geschikt voor het in ontvangst nemen van:
a. scheepsafval en overige schadelijke stoffen dan wel restanten van schadelijke stoffen, afkomstig van schepen die de desbetreffende haven gewoonlijk aandoen;
b. bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen stoffen of uitrusting die deze stoffen bevat en die van schepen worden verwijderd;
c. bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen stoffen, afkomstig van schepen.
Een havenontvangstvoorziening is zodanig dat aan de schepen die er gebruik van maken geen onnodig oponthoud wordt veroorzaakt. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere voorschriften worden gesteld met betrekking tot havenontvangstvoorzieningen”.
Bij de wijziging van de Wvvs in verband met de implementatie van de Richtlijn is in de Memorie van Toelichting (TK 2003-2004, 29 400, nr. 3, pagina 31) het volgende opgemerkt:
“In de algemene maatregelen van bestuur waarin ter uitvoering van het Verdrag nader is geregeld dat havenbeheerders zorg dienen te dragen voor voldoende voorzieningen is thans bepaald dat die havenbeheerders personen dienen aan te wijzen die daadwerkelijk over bedoelde voorzieningen dienen te beschikken. Aan een dergelijke aanwijzing kunnen nadere voorschriften worden verbonden. Tevens is in die algemene maatregelen van bestuur bepaald dat het verboden is aan niet aangewezen personen om de desbetreffende afvalstoffen in te zamelen. Dit laatste zal komen te vervallen daar dergelijke bepalingen overlappen met de op grond van de Wet milieubeheer verplichte vergunning voor bedrijven die scheepsafval in ontvangst te nemen. Het is personen die een dergelijke vergunning ontberen niet toegestaan afval van schepen in ontvangst te nemen. De bevoegdheid om nadere voorschriften te geven zal wel blijven bestaan. Indien een havenbeheerder daar geen behoefte aan heeft, is er dus geen noodzaak meer een aanwijzingsbesluit te nemen. Havenbeheerders die het voorbedoelde verbod wensen te continueren, kunnen dat in hun Havenverordening regelen.”
Op grond van artikel 10.48, eerste lid, van de Wm moeten bedrijven voor het inzamelen van scheepsafval over een vergunning beschikken. Bij het verlenen van deze vergunning dient op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wm in samenhang met artikel 8.8 en 10.14, eerste lid, van de Wm rekening te worden gehouden met het geldende landelijke afvalbeheersplan (LAP).
In paragraaf 4.1.1. van het sectorplan 12 van het LAP, scheepsafvalstoffen, is opgenomen dat uitbreiding van het aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan en dat in de planperiode nader wordt onderzocht onder welke omstandigheden de beperking van het aantal inzamelvergunninghouders kan worden losgelaten, of onder welke omstandigheden het vergunningvereiste kan worden opgeheven.
Artikel 10.5, tweede lid, van de Wm luidt als volgt.
“ 1. Bij de vaststelling van het afvalbeheersplan houdt Onze Minister er rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen vereist dat:
a. het beheer van afvalstoffen op effectieve en efficiënte wijze geschiedt;
b. een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen mogelijk is.
2. Ten aanzien van een inrichting die behoort tot een categorie of een categorie van gevallen die is aangewezen krachtens artikel 8.35, alsmede ten aanzien van een beslissing omtrent een vergunning als bedoeld in artikel 10.48, houdt Onze Minister er rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen voorts vereist dat:
a. de continuïteit van het beheer van afvalstoffen wordt gewaarborgd;
b. de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het aanbod van afvalstoffen.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) heeft in zijn uitspraak van 17 januari 2007 (LJN: AZ6378) onder punt 2.7.2 overwogen dat artikel 10.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wm met zich brengt dat bij de vaststelling van beleid voor het nemen van beslissingen over een vergunning als bedoeld in artikel 10.48 van de Wm rekening moet worden gehouden met het vereiste dat de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen moet zijn afgestemd op het aanbod van afvalstoffen. Voorts overweegt de ABRS dat het uitgangspunt van sectorplan 12 van het LAP is te bewerkstelligen dat voldoende inzamelcapaciteit beschikbaar is, doch de bestrijding van eventuele overcapaciteit als gevolg van de te verlenen vergunningen aan het marktmechanisme over te laten. Deze wijze van invulling van het doelmatig beheer van afvalstoffen ten aanzien van het aspect overcapaciteit heeft de ABRS niet in strijd met het recht geoordeeld. Bovendien wijst de ABRS er op dat de toets bedoeld in artikel 10.5, tweede lid, van de Wm niet tot een bepaalde regio beperkt kan blijven, zodat vaststelling van landelijk beleid terzake dan ook niet in strijd met het recht wordt geacht.
Uit de hiervoor aangehaalde Memorie van Toelichting op de wijziging van de Wvvs blijkt dat overlap met het vergunningvereiste van de Wm door de wetgever ongewenst werd geacht. De wetgever heeft bij de wijziging van de Wvvs uitdrukkelijk de keuze gemaakt om beantwoording van de vraag welke personen scheepsafvalstoffen mogen inzamelen, over te laten aan de regeling neergelegd in de Wm. Alleen bedrijven die beschikken over een op de Wm gebaseerde vergunning zijn gerechtigd tot het inzamelen van scheepsafval. In de op de Wvvs gebaseerde lagere regelgeving is in 2004 het verbod op het inzamelen van afvalstoffen door niet aangewezen personen ook daadwerkelijk komen te vervallen, zoals bijvoorbeeld artikel 12 van het Besluit olieverontreiniging door schepen, waarin in het vierde lid een dergelijk verbod was opgenomen. De havenbeheerder kan echter wel gebruik blijven maken van het instrument van de aanwijzing, mits geregeld in de Havenverordening, teneinde nadere voorschriften te kunnen geven aan bedrijven die scheepsafvalstoffen inzamelen in de haven.
Voorts overweegt de rechtbank dat bij de vergunningverlening in het kader van de Wm reeds een doelmatigheidstoets heeft plaatsgevonden. Uit de overwegingen van de ABRS in de hiervoor aangehaalde uitspraak volgt dat bij deze doelmatigheidstoets een toets op overcapaciteit uitdrukkelijk en welbewust achterwege is gelaten, hetgeen door de ABRS is geaccordeerd. Een toets op overcapaciteit op regionaal niveau zou dit landelijke beleid doorkruisen. Bovendien blijkt uit deze uitspraak dat de toets niet beperkt kan blijven tot de regio. Nu de wetgever het primaat in deze bij de Wm heeft gelegd, verdraagt zich hiermee niet dat verweerder op regionaal niveau wederom een doelmatigheidstoets uitvoert bij een verzoek tot aanwijzing als havenontvangstinstallatie.
Anders dan de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft betoogd is de doelmatigheidstoets geen noodzakelijke voorwaarde voor verweerder om te kunnen voldoen aan de op hem als havenbeheerder rustende plicht te zorgen voor een toereikende voorziening voor het in ontvangst nemen van scheepsafvalstoffen. Sterker nog, gelet op het systeem van en de onderlinge afstemming tussen de Wvvs en de Wm moet dit juist als door de wetgever ongewenst worden aangemerkt. Daarbij wijst de rechtbank er op dat artikel 6 van de Wvvs de havenbeheerder voldoende andere instrumenten biedt ter uitvoering van de in het eerste lid opgelegde verplichting, zoals de bevoegdheid om voorschriften te geven. Verweerder blijft daarbij zoals gezegd ook bevoegd het instrument van aanwijzing te hanteren.
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat de rechtbank van oordeel is dat het bepaalde in artikel 7.2, tweede lid, van de Havenverordening in strijd is met de bedoeling van de Wm en de Wvvs. Deze bepaling is daarom onverbindend wegens strijd met hogere regelgeving. Dit geldt niet voor het in artikel 7.2, vierde lid, van de Havenverordening neergelegde verbod om zonder aanwijzing scheepsafval in te zamelen in de Rotterdamse havens. De rechtbank concludeert dan ook dat het bepaalde in het tweede lid van genoemd artikel niet ten grondslag kan worden gelegd aan verweerders besluit tot afwijzing van het verzoek van eiseres tot aanwijzing als havenontvangstinstallatie in de havens van Rotterdam. Het bestreden besluit kan derhalve geen standhouden wegens een ontoereikende motivering en dient te worden vernietigd. Het beroep is gegrond. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten ma¬ken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 644,- aan kosten van door een derde be¬roeps¬ma¬tig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van het afschrift van deze uit¬spraak een nieuwe be¬slis¬sing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak,
bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan eiseres het betaalde griffierecht van € 285,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 644,- en wijst de gemeente Rotterdam aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiseres moet vergoeden.
Aldus gedaan door mr. M. Schoneveld, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en
mr. J.E. Hoitink, leden, en door de voorzitter en M.B. van Zantvoort, griffier, ondertekend.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2007.
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.