Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Voorzieningenrechter
Reg.nrs.: VWOB 06/320-KRD en WOB 06/333-KRD
Uitspraak
naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in verband met het geding tussen
NRC Handelsblad, gevestigd te Rotterdam, verzoekster,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
gemachtigde mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 21 december 2005 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 4 oktober 2005 van verweerder met betrekking tot een verzoek om openbaarmaking van documenten als bedoeld in de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: WOB) ongegrond verklaard. Het bestreden besluit is door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid namens verweerder ondertekend, conform de daartoe door verweerder verstrekte machtiging.
Bij brief van 20 januari 2006 is de voorzieningenrechter door of vanwege verzoekster verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat verweerder wordt opgedragen zo spoedig mogelijk een afschrift te verstrekken van de rittenadministratie van de chauffeur c.q. van de dienstauto van verweerder over de periode juli 2002 tot heden.
Op diezelfde datum is een inhoudelijk identiek stuk per faxbericht ingediend met daarop de vermelding 'beroepschrift'.
Verweerder heeft bij brief van 7 februari 2006 stukken ingediend. Met betrekking tot de stukken waarvan openbaarmaking is geweigerd heeft verweerder aangegeven dat daarvan ingevolge artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) uitsluitend door de voorzieningenrechter kennis genomen kan worden.
Verzoekster heeft desgevraagd toestemming verleend voor het door (de voorzieningenrechter van) de rechtbank mede op grondslag van die stukken doen van uitspraak, zowel in de voorziening als in de hoofdzaak.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2006. Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door J.H.J.P.M. Dohmen en J.J. Oranje, redacteuren bij het NRC Handelsblad. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts zijn namens verweerder verschenen mr. E.M.B. Kuijpers en mr. J.A. Hofman, werkzaam bij verweerder.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de voorzieningenrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de voorzieningenrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de voorzieningenrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien het verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de voorzieningenrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de WOB wordt verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de WOB kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het vijfde lid van dat artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de WOB verstrekt het bestuursorgaan de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de WOB blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: (e.) de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; (g.) het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
De artikelen 4, 6 en 7, eerste lid, van het Besluit van 7 juni 2002, houdende bepalingen met betrekking tot voorzieningen voor ministers en staatssecretarissen (Stb. 2002, 369; hierna: Voorzieningenbesluit) luiden - voorzover hier van belang - als volgt:
Artikel 4
Ten behoeve van ministers en staatssecretarissen en hun gezinsleden worden passende beveiligingsmaatregelen getroffen.
Artikel 6
In het geval van binnenlandse en buitenlandse dienstreizen worden de noodzakelijke faciliteiten ter beschikking gesteld ten behoeve van vervoer en verblijf voor ministers en staatssecretarissen en voor degenen die hen vergezellen.
Artikel 7
1. Ministers en staatssecretarissen hebben voor de duur van de vervulling van hun ambt een dienstauto met chauffeur ter beschikking.
De nota van toelichting bij het Voorzieningenbesluit luidt - voorzover hier van belang - als volgt:
Artikel 4
Een belangrijke voorziening ten behoeve van een bewindspersoon betreft zijn beveiliging. Dit omvat de beveiliging op het ministerie, thuis, in de eventuele verblijfsvoorziening en onderweg. Daarbij maakt de beveiliging op het ministerie onderdeel uit van de bedrijfsvoering. De uitgaven ten behoeve van beveiliging thuis, in de verblijfsvoorziening en onderweg gelden als bestuurskosten die ten laste van de begroting van het ministerie komen. De kosten van de beveiliging van de dienstauto worden ook hiertoe gerekend; deze kosten worden niet meegerekend in de kilometerprijs, bedoeld in artikel 7.
Artikel 7
Om redenen van bereikbaarheid en veiligheid worden bewindspersonen geacht zich zowel zakelijk als privé zoveel mogelijk per dienstauto met chauffeur te doen verplaatsen, behalve bij vakantiereizen naar het buitenland. Dit betekent dat de dienstauto voor de bewindspersoon een belangrijke voorziening is waarin hij ook een deel van zijn werktijd doorbrengt.
2.2. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit is met betrekking tot de rittenadministratie vooropgesteld dat het gebruik van de dienstauto is gereguleerd in artikel 7 van het Voorzieningenbesluit en dat in de zogenoemde rittenadministratie door de chauffeurs van de dienstauto informatie wordt geregistreerd ten aanzien van:
- kenteken en naam chauffeur;
- jaartal, maand en weeknummer waarin de rit heeft plaatsgevonden;
- nummer van de rit en datum;
- omschrijving van de rit (vertrekpunt en aankomstpunt. Onder omstandigheden wordt tevens informatie opgenomen over (bijzonderheden bij) de gevolgde route);
- duur van de rit (begintijd en eindtijd);
- eindstand kilometerteller;
- naam vervoerde passagier(s).
Verweerder heeft met betrekking tot het verzoek om openbaarmaking van dit 'ondeelbare groeidocument' geoordeeld dat de veiligheid van de Staat zich verzet tegen openbaarmaking (artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de WOB). Het openbaar maken van zijn rittenadministratie is vanuit een oogpunt van zijn beveiliging en die van eventuele betrokken personen, gebouwen en goederen zeer ongewenst, omdat daaruit patronen van zijn vervoer kunnen worden afgeleid, aldus verweerder. Voorts verzet de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich volgens verweerder tegen openbaarmaking (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de WOB). In dit verband is overwogen dat verweerder ook voor privé-vervoer zoveel mogelijk gebruik dient te maken van een dienstauto met chauffeur. Voorts moet het belang van de persoonlijke levenssfeer van personen die privé zijn bezocht als ook van personen die hem vergezellen tijdens privé- of zakelijk gebruik van de dienstauto prevaleren boven het algemene belang van openbaarmaking. Verder is beslist dat openbaarmaking wordt geweigerd vanwege onevenredige benadeling van hemzelf en bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden vanwege de veiligheidsrisico's (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de WOB).
Ten slotte is overwogen dat een beperkte vorm van openbaarmaking als bedoeld in artikel 7 van de WOB geen soelaas kan bieden. De toepassing van artikel 10 van de WOB staat immers in de weg aan iedere openbaarmaking van gegevens op de rittenkaart.
2.3. Standpunten van verzoekster
In het verzoek om een voorlopige voorziening is vooropgesteld dat het oorspronkelijke WOB-verzoek zag op vier bestuurlijke aangelegenheden van verweerder. Thans is nog slechts in geschil of de rittenadministratie van verweerder over de periode juli 2002 tot heden openbaar moet worden gemaakt.
In het verzoek is aangevoerd dat verzoekster slechts wil beschikken over de logistieke gegevens rond de reizen van verweerder per dienstauto. De gegevens betreffende de personen die hebben meegereisd of die op de plaats van bestemming zijn bezocht kunnen derhalve worden weggelakt. Het privacy-argument wordt daarmee ondervangen.
Nu het gaat om informatie inzake in het verleden gemaakte ritten kan daarmee de veiligheid van de Staat niet in geding zijn. Informatie omtrent in het verleden gemaakte ritten - los van de evidente vervoersbewegingen zoals die van en naar het departement, de Tweede Kamer en Brussel - zegt immers niets over de huidige vervoersbeweging van verweerder. Het veiligheidsargument kan niet bestaande grondrechten, zoals openbaarheid van bestuur en controle op het openbaar bestuur, opzij zetten, dit temeer niet nu het veiligheidsaspect onvoldoende is onderbouwd.
Met betrekking tot de spoedeisendheid is aangevoerd dat de besluitvorming onevenredig veel tijd in beslag heeft genomen en dat verzoekster er uit journalistiek oogpunt - de actualiteit van het onderwerp - belang bij heeft zo spoedig mogelijk alsnog te kunnen beschikken over de gevraagde stukken.
2.4. Beoordeling
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het ervoor moet worden gehouden dat verzoekster niet alleen een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening heeft willen doen, maar tevens beroep in de hoofdzaak heeft willen instellen nu zij, nadat zij een verzoek om een voorlopige voorziening had ingediend, tevens een soortgelijk geschrift heeft ingediend met vermelding 'beroepschrift' in de aanhef. Een en ander brengt wel met zich dat het beroep zich net als het verzoek beperkt tot de gehandhaafde weigering de rittenadministratie openbaar te maken.
Blijkens het beroepschrift is in geschil de weigering de rittenadministratie voorzover die betrekking heeft op de periode juli 2002 'tot op heden' bekend te maken. Nu zowel in het kader van de hoofdzaak als het daarmee connexe verzoek om een voorlopige voorziening slechts sprake kan zijn van beoordeling van de handhaving van het primaire besluit van 4 oktober 2005 tot afwijzing van het verzoek van 13 september 2005, althans voorzover dit ziet op het verzoek om openbaarmaking van de rittenadministratie over de periode juli 2002 tot heden, moet dit 'heden' beperkt worden geacht tot de datum van het verzoek, derhalve 13 september 2005.
Voorzover er onduidelijkheid mocht zijn gerezen omtrent de identiteit van verzoekster, omdat eerdere geschriften - waaronder het verzoekschrift - zijn ingediend door haar redacteuren, is die onduidelijkheid voldoende weggenomen nu verzoekster de voorzieningenrechter bij (geantedateerde) brief van 18 januari 2006 (binnengekomen bij de voorzieningenrechter op 25 januari 2006) heeft bericht dat de WOB-procedure namens verzoekster wordt gevoerd. Ook het bezwaarschrift is - gelet op het gebruikte briefpapier van verzoekster - blijkbaar namens verzoekster ingediend.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit geval de feiten en omstandigheden geen nader onderzoek vergen, zodat in zoverre geen beletsel bestaat voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat er geen andere beletselen zijn om kort te sluiten nu verzoekster - mede in het licht van de korte beslistermijn die ingevolge artikel 6 van de WOB van toepassing is - niet op voorhand het ontbreken van spoedeisendheid kan worden tegengeworpen.
Met betrekking tot de toepassing van artikel 8:29 van de Awb overweegt de voorzieningenrechter dat de aard van het geschil met zich brengt dat de beperking van de kennisneming van de rittenadministratie bij voorbaat gerechtvaardigd moet worden geacht. Na met toestemming van verzoekster kennis genomen te hebben van dat stuk overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
De overgelegde rittenadministratie ziet op de periode vanaf 3 november 2002, zoals verweerder bij griffiersbrief van 15 februari 2006 is meegedeeld. Desgevraagd heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting opgemerkt dat er voordien ten aanzien van verweerder geen rittenadministratie is bijgehouden. Van de zijde van verweerder kon desgevraagd niet worden aangegeven of dit voor het hele kabinet gold en is meegedeeld dat er pas vanaf 2005 duidelijke afspraken zijn gemaakt omtrent het bijhouden van een rittenadministratie. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter brengt het ontbreken van een rittenadministratie over de periode juli tot 3 november 2002 met zich dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven nu verweerder bij dat besluit op grond van artikel 10 van de WOB de weigering de verzochte rittenadministratie openbaar te maken heeft gehandhaafd. Verweerder kon - gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder a, van de WOB - eerst aan die weigeringsgrond voor de gehele periode in geding toekomen indien hij ook over rittenadministratie over de periode voorafgaand aan 3 november 2002 beschikte.
Het bestreden besluit komt derhalve reeds hierom voor vernietiging in aanmerking. Het beroep is derhalve gegrond. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hij overweegt daartoe het volgende.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit een deel de rittenadministratie een patroon zou kunnen worden afgeleid, hetgeen een veiligheidsrisico met zich brengt daar dat patroon in de toekomst kan, dan wel door omstandigheden moet worden voortgezet. In het geval dat dit patroon bij het publiek bekend wordt, zullen extra eisen aan de beveiliging van verweerder moeten worden gesteld. In zoverre moet geoordeeld worden dat de veiligheid van de Staat door openbaring van deze gegevens kan worden geschaad. Daar waar geen patroon valt te ontdekken, met name bij de privé reizen naar het buitenland, vermag de voorzieningenrechter niet in te zien dat het bekend worden van deze vervoersbewegingen achteraf, af zou doen aan de beveiligingsmogelijkheden van verweerder. Verweerder heeft dit ook niet onderbouwd. Voorts vermag de voorzieningenrechter niet in te zien dat ten aanzien van die vervoersbewegingen uit de rittenadministratie, waarin dus niet een patroon valt te ontdekken, niet onder toepassing van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c of d, van de WOB informatie kan worden verstrekt.
Overigens merkt de voorzieningenrechter op dat dergelijke buitenlandse privé reizen, voor zover het niet een vakantiereis betreft, op grond van het Voorzieningenbesluit met de dienstauto en chauffeur moeten worden gemaakt. In zoverre kan er dus ook geen sprake zijn van handelen in strijd met het Voorzieningenbesluit. Wel vloeit uit het gebruik van de dienstauto voort dat ook met betrekking tot de rittenadministratie op dit punt sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid.
In die gevallen dat het veiligheidsrisico als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de WOB zich niet voordoet heeft voorts te gelden dat ook geen sprake kan zijn van onevenredige benadeling vanwege veiligheidsrisico's zoals verweerder stelt. Voorts kan de te maken afweging tussen het belang van openbaarmaking versus de te eerbiedigen levenssfeer van derden verweerder hier niet baten nu verweerder eenvoudigweg de namen van de meereizende personen (en die van de chauffeur) kan weglakken, zoals door verzoekster is voorgesteld. Voorzover bij de omschrijving van de rit concrete adressen zijn vermeld kunnen ook die worden weggelakt. Volstaan kan worden met de vermelding van plaatsnamen, zonodig door het verstrekken van een aldus aangepast uittreksel van de rittenadministratie. Dat de aldus te verstrekken informatie (deels) ziet op privé ritten van verweerder maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter evenmin de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van verweerder dermate pregnant dat daarvoor het belang van openbaarheid dient te wijken. De voorzieningenrechter acht die inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van verweerder daarvoor te gering.
Verweerder dient zich aldus opnieuw met inachtneming van deze uitspraak over het bezwaar tegen het niet verstrekken van de rittenadministratie (of een uittreksel daarvan) te buigen. De voorzieningenrechter ziet daarbij aanleiding om analoog aan artikel 6, eerste lid, van de WOB een beslistermijn van twee weken te stellen.
Nu uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaak ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit,
draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen,
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af,
bepaalt dat verweerder aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht dient te voldoen inzake zowel de hoofdzaak als de voorziening, te weten bij elkaar een bedrag van € 552,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Kruisdijk als voorzieningenrechter.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2006.
De griffier: De voorzieningenrechter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval verzoekster wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak, voorzover betrekking hebbende op de hoofdzaak, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.