Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: BC 05/3355-KRD
Uitspraak
in het geding tussen
de Stichting Garantie- en Waarborgfonds Nederland, voorheen gevestigd te Zutphen, thans gevestigd te Lochem, verzoekster,
gemachtigde: mr. M.B. Koetser, advocaat te Amsterdam
en
De Nederlandsche Bank N.V., verweerster,
gemachtigde: mr. A.J. Boorsma, advocaat te Den Haag.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 30 juni 2005 heeft verweerster het bezwaar van eiseres tegen verweersters brief van 28 januari 2005 niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij brief van 8 augustus 2005 beroep ingesteld.
Verweersters heeft bij brief van 10 november 2005 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2005. Eiseres heeft zich aldaar laten vertegenwoordigen door ing. R.C.J. Gubler, directeur van eiseres. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn verschenen mr. B.P.A.H. Schoenmaker en mr. B.C.G. Jennen, werkzaam bij verweerster.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:3, tweede en derde lid, van de Awb wordt verstaan onder:
2. beschikking: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan;
3. aanvraag: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep de schriftelijke weigering een besluit te nemen met een besluit gelijkgesteld.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden - voorzover hier van belang - de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Ingevolge het derde lid van dat artikel wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op het bezwaar.
Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, tweede volzin, van de Awb is artikel 7:15, tweede tot en met vierde lid, van de Awb van overeenkomstige toepassing bij een proceskostenveroordeling in beroep.
Ingevolge de artikelen 1 en 2 van de op 30 oktober 2004 in werking getreden Fusiewet De Nederlandsche Bank N.V. en de Stichting Pensioen- & Verzekeringskamer (hierna: Fusiewet) is de Pensioen- & Verzekeringskamer (hierna: PVK) opgegaan in verweerster en oefent verweerster alle taken en bevoegdheden uit die bij of krachtens enige wet aan de PVK zijn toegekend.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, eerste volzin, van de Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993 (hierna: Wtv 1993) beslist de PVK voor de toepassing van deze wet of een handeling of een samenstel van handelingen al dan niet uitoefening van het schadeverzekeringsbedrijf, het levensverzekeringsbedrijf of een andersoortig bedrijf vormt en of een handeling of een samenstel van handelingen al dan niet uitoefening van het verzekeringsbedrijf vanuit een vestiging in Nederland vormt.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel beslist de PVK ambtshalve dan wel op aanvraag van:
a. hetzij degene die de handeling of het samenstel van handelingen verricht of voornemens is te verrichten onderscheidenlijk de verzekeraar die de overeenkomst van verzekering sluit of voornemens is te sluiten;
b. hetzij een representatieve organisatie van verzekeraars als bedoeld in artikel 187, tweede lid.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Wtv 1993 is het verboden het directe verzekeringsbedrijf uit te oefenen zonder een vergunning van de PVK of dit bedrijf uit te oefenen in een branche waarvoor de PVK geen vergunning heeft verleend.
Ingevolge artikel 54, eerste en tweede lid, van de Wtv 1993:
1. kan de PVK, indien zij zulks noodzakelijk acht in het belang van degenen die als verzekeringnemers, verzekerden of gerechtigden op uitkeringen betrokken zijn of zullen worden bij overeenkomsten van verzekering, gesloten of te sluiten door een verzekeraar, die verzekeraar een aanwijzing geven;
2. volgt de verzekeraar een aanwijzing binnen de door de PVK gestelde termijn op.
Ingevolge artikel 188b, eerste lid, van de Wtv 1993 kan de PVK een last onder dwangsom opleggen ter zake van overtreding van voorschriften gesteld, bij of krachtens ondermeer artikel 24, eerst lid, van de Wtv 1993.
Ingevolge artikel 188c kan de PVK een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van voorschriften gesteld, bij of krachtens onder meer artikel 24, eerst lid, van de Wtv 1993.
2.2. Feiten die als vaststaand worden aangenomen
Bij besluit van 8 december 2003 heeft de PVK ingevolge artikel 18 van Pro de Wtv 1993 vastgesteld dat eiseres het schadeverzekeringsbedrijf uitoefent zonder vergunning als bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de Wtv 1993 en haar krachtens artikel 54, eerste lid, van de Wtv 1993 de aanwijzing gegeven geen nieuwe verzekeringsovereenkomsten af te sluiten. Het bezwaar tegen de vaststelling en aanwijzing heeft de PVK bij besluit van 2 april 2004 ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft vervolgens bij uitspraak van 28 december 2004 (LJN: AR8855) het beroep gegrond verklaard voor wat betreft de handhaving van de aanwijzing wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft in dit verband laten meewegen dat verweerster eerst nadat eiseres uit eigen beweging informatie aan verweerster had verstrekt omtrent andere mogelijke waarborgfondsen die opereren in de bouwsector een onderzoek is gestart naar de branche waarin eiseres werkzaam was, terwijl het er vooralsnog niet naar uitzag dat verweerster - op korte termijn - dienaangaande enige voor bezwaar vatbare beslissing zou gaan nemen.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het College) heeft bij uitspraak van 1 september 2005 (AWB 05/96 en 05/97) aangaande de door partijen ingestelde hogere beroepen met betrekking tot de vaststelling en de aanwijzing beslist dat het besluit van 2 april 2004 in rechte stand kan houden en heeft de uitspraak van de rechtbank voorzover deze ziet op de aanwijzing vernietigd. Het College heeft in dit verband onder meer overwogen:
“Naar het oordeel van het College kan, gezien het doel van de strekking van de Wet, daarbij de hiervoor omschreven belangen in aanmerking genomen, niet met vrucht worden gesteld dat, indien in een geval als het onderhavige een beroep wordt gedaan op vergelijkbare situaties waarin niet is opgetreden, het treffen van handhavende maatregelen slechts in redelijkheid mogelijk zou zijn op basis van een afweging, waarbij tevens de bevindingen van een nog te starten onderzoek naar de beweerdelijk gelijke gevallen in aanmerking worden genomen.”.
Hangende het beroep tegen de vaststelling, aanwijzing en ook publicatie heeft de gemachtigde van eiseres de PVK bij brief van 25 juni 2004 verzocht om toepassing te geven aan de artikelen 18 en 54 van de Wtv 1993 ten aanzien van in die brief genoemde brancheorganisaties die vergelijkbare activiteiten verrichten als eiseres heeft verricht.
Bij brief van 27 augustus 2004 heeft de PVK de gemachtigde van eiseres bericht dat een vaststelling als bedoeld in artikel 18 van Pro de Wtv 1993 uitsluitend ambtshalve danwel op verzoek van een representatieve organisatie van verzekeraars als bedoeld in artikel 187, tweede lid, van de Wtv 1993 kan plaatsvinden, zodat het verzoek van eiseres niet kan worden beschouwd als een formele aanvraag voor een dergelijke beslissing. De PVK heeft ten aanzien van artikel 54 van Pro de Wtv 1993 eveneens overwogen dat die bepaling niet de mogelijkheid biedt om op verzoek van derden een aanwijzing te geven. De PVK heeft in die brief ten slotte aangegeven dat zij wel een onderzoek zal instellen naar de bedoelde instellingen, maar dat zij eiseres in verband met de geheimhoudingsplicht niet op de hoogte zal brengen van de voortgang en uitkomsten van het onderzoek.
Bij brief van 24 november 2004 heeft de gemachtigde van eiseres verweerster, als rechtsopvolgster van de PVK, verzocht haar eerdere verzoek om handhaving op te vatten als een verzoek om ten aanzien van de betrokken instellingen toepassing te geven aan artikel 188b danwel aan artikel 188c van de Wtv 1993. Daarbij is aangegeven dat verweerster het eerdere verzoek ambtshalve als een verzoek om lastoplegging of boeteoplegging diende op te vatten nu zij van oordeel was dat eiseres niet om toepassing van de artikelen 18 en 54 van de Wtv 1993 kon verzoeken. Voorts is opgemerkt dat de geheimhoudingsplicht alleen aan de orde is indien verweerster inderdaad tot handhaving overgaat.
Bij brief van 28 januari 2005 heeft verweerster eiseres bericht dat de artikelen 188b en 188c van de Wtv 1993 niet de mogelijkheid bieden om op verzoek van derden handhavend op te treden en dat zij ambtshalve een onderzoek heeft ingesteld naar de instellingen die in de brief van eiseres van 25 juni 2004 zijn genoemd.
De gemachtigde van eiseres heeft tegen die brief bezwaar gemaakt en verweerster gevraagd om in te stemmen met sprongberoep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. Voorts heeft hij daarbij aangekondigd het bezwaar in te trekken indien verweerster daarmee niet akkoord gaat en dat hij dan vervolgens een handhavingsverzoek aan de Minister van Financiën zal richten.
Verweerster heeft bij brief van 24 maart 2005 aangegeven van oordeel te zijn dat geen besluit voorligt, zodat geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 7:1a van de Awb en dat de Minister van Financiën terzake de onderhavige handhaving niet bevoegd is.
Na enige correspondentie en een hoorzitting nadien, heeft verweerster het bestreden besluit afgegeven.
2.3. Standpunten van partijen
Verweerster heeft in het bestreden besluit overwogen dat zij met de brief van 28 januari 2005 niet schriftelijk heeft geweigerd een beslissing op de aanvraag van 24 november 2004 te nemen. Die brief bevat slechts informatie over de feitelijke gang van zaken van het onderzoek naar de door eiseres genoemde instellingen zonder dat een standpunt is ingenomen omtrent het al dan niet opleggen van een last onder dwangsom of een boete. Het onderzoek naar die instellingen is immers nog niet afgerond. Eerst zodra uit onderzoek blijkt dat verweerster bevoegd is handhavend op te treden zal zij ook een inhoudelijk standpunt innemen of eiseres belanghebbende is bij haar aanvraag tot handhaving. Verweerster heeft het bezwaar gelet hierop niet-ontvankelijk verklaard.
In beroep heeft eiseres gemotiveerd het standpunt ingenomen dat de brief van 28 januari 2005 wel degelijk is te kwalificeren als een schriftelijke weigering op de aanvraag van eiseres te beslissen. Voorts is in beroep verzocht verweerster te veroordelen in de kosten die zijn gemoeid met het maken van bezwaar en het instellen van beroep.
Ter zitting heeft verweerster aangevoerd dat eiseres geen actueel belang heeft bij haar beroep.
2.4. Beoordeling
De rechtbank stelt bij de beoordeling van het beroep voorop dat - ongeacht het antwoord op de vraag of er een primair besluit voorligt dan wel een weigering om op een aanvraag te beslissen - met het bestreden besluit wel een besluit als bedoeld in artikel 7:1, tweede lid, van de Awb voorligt, zodat de rechtbank gelet op artikel 8:1, eerste lid, van de Awb in verbinding met artikel 188, eerste lid, van de Wtv 1993 reeds hierom bevoegd is. Verweerster, die blijkens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (van 26 oktober 2005 (LJN: AU4987) een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, diende zich immers te buigen over de vraag of zij een primair besluit had afgegeven, of een daarmee voor het maken van bezwaar of beroep gelijk te stellen weigering, die betrekking heeft op een haar ingevolge de Fusiewet toekomende bevoegdheden uit hoofde van de Wtv 1993.
Een voorwaarde om de brief van 28 januari 2005 als een reactie op een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb te kunnen kwalificeren is dat eiseres belanghebbende is. De rechtbank stelt in dit verband voorop dat eiseres ten tijde van het verzoek dat heeft geleid tot verweersters brief van 28 januari 2005 in ieder geval rechtstreeks belang had bij het nemen van het verzochte besluit om bestuurlijke handhaving voorzover gericht op het staken van het werkzaam zijn als schadeverzekeringsbedrijf door bedrijven die werkzaam zijn in dezelfde branche als eiseres. Zij overweegt in dit verband dat eiseres voorafgaande aan die aanvraag weliswaar een aanwijzing had gekregen geen nieuwe verzekeringsovereenkomsten af te sluiten, maar die aanwijzing is eerst met de uitspraak van het College van 1 september 2005 onherroepelijk geworden. Eiseres was derhalve ten tijde van de aanvraag als concurrent van de bedrijven die werkzaam zijn in dezelfde branche als eiseres, belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb.
De rechtbank kan en zal hier in het midden laten of artikel 18, tweede lid, van de Wtv 1993 al dan niet in de weg stond aan de mogelijkheid voor eiseres om enig handhavingsbesluit uit te lokken terzake van overtreding van artikel 24, eerste lid, van de Wtv 1993.
De rechtbank is namelijk van oordeel dat ten tijde van de beoordeling van het beroep het procesbelang van eiseres is komen te vervallen. Zij overweegt in dit verband dat met de uitspraak van het College van 1 september 2005 onherroepelijk is komen vast te staan dat eiseres ten gevolge van het besluit van de PVK van 8 december 2003 niet gerechtigd was het schadeverzekeringsbedrijf uit te oefenen. Weliswaar is ter zitting desgevraagd gebleken dat er thans nog niet onherroepelijk is beslist omtrent een aanvraag van de Onderlinge Waarborgmaatschappij Garantborg B.A. (hierna: Garantborg) om vrijstelling als bedoeld in het Besluit vrijgestelde onderlinge waarborgmaatschappijen 1994, met welke vrijstelling eiseres beoogt haar werkzaamheden onder meer bestaande uit dienstverlening en certificering te continueren c.q. hervatten door het verzekeringsdeel van haar activiteiten uit te besteden aan Garantborg, maar daaruit volgt niet bij voorbaat dat eiseres een actueel rechtstreeks belang heeft bij een beoordeling van mogelijke besluitvorming van verweerster terzake handhavingsmaatregelen gericht tegen branchegenoten, nu op deze aanvraag van Garantborg (nog) niet is beslist en zij derhalve niet als concurrent en daarmee evenmin als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Dat in beroep is verzocht niet alleen om veroordeling van verweerster in de door eiseres gemaakte proceskosten, maar tevens in de kosten die zijn gemoeid met het maken van bezwaar kan hier, anders dan in de uitspraak tussen partijen van gelijke datum (registratienummer BC 05/1450-KRD), niet aan afdoen. De rechtbank overweegt in dit verband dat eiseres hangende het bezwaar tegen verweersters brief van 28 januari 2005 niet op enig moment verweerster heeft verzocht om toepassing te geven aan artikel 7:15 van Pro de Awb, zodat de rechtbank geen toepassing kan geven aan artikel 8:75, eerste lid, tweede volzin, van de Awb.
Uit het vorenstaande volgt dat het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Kruisdijk als voorzitter en mr. J.M. Hamaker en mr. L.J.J. Rogier als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2006.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Belanghebbenden - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerster kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.