Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nrs.: BESLU 04/2887, BESLU 04/2888, BESLU 04/2889, BESLU 04/2901,
BESLU 04/2968, BESLU 04/3147, BESLU 04/3397, BESLU 05/358
Uitspraak
in het geding tussen
1. [..] (hierna: eiser I);
2. [..] (hierna: eiseres II);
3. [..] (hierna: eiser III);
4. [..] (hierna: eiser IV);
5. [..] (hierna: eiseres V);
6. [..] (hierna: eiser VI);
7. [..] (hierna: eiser VII);
8. [..] (hierna: eiseres VIII),
hierna tezamen ook: eisers
eiser I laat zich vertegenwoordigen door zijn zoon [..];
eiser IV wordt vertegenwoordigd door zijn vader [..] in diens hoedanigheid van bewindvoerder;
eiseres V heeft als gemachtigde: mr. drs. G.G.N. Zijderveld, advocaat te Hellevoetsluis;
eiser VI laat zich vertegenwoordigen door zijn dochter [..];
eiser VII laat zich vertegenwoordigen door zijn vader [..];
eiseres VIII heeft als gemachtigde: mr. K.A.M. Korssen, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer,
en
Argonaut B.V., gevestigd te Utrecht, verweerster.
1. Ontstaan en loop van de procedures
Bij besluit van 5 juni 2004 (hierna: besluit I) is namens verweerster het verzoek van eiser I om een positieve indicatie voor het hoog persoonlijk kilometerbudget (hierna: hoog pkb) afgewezen omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser I bij brieven van 6 juli en 28 september 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser I afzonderlijk bij brieven van 4 november 2004 doen berichten dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit I. Eiser I heeft hierop bij brief van 15 december 2004 het beroep ingetrokken en de rechtbank verzocht om terugstorting van het griffierecht. De griffier heeft eiser I bij brief van 21 december 2004 bericht dat terugstorting niet mogelijk is en dat eiser I wordt verzocht binnen twee weken te laten weten of hij zijn intrekking op grond van dwaling teniet wil doen. Bij brief van 30 december 2004 heeft eiser I laten weten de intrekking teniet te doen en dat de eerdere intrekking berust op dwaling vanwege de berichtgeving door verweerster. Verweerster heeft de rechtbank en eiser I vervolgens bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met Gehandicapten parkeerkaart (GPK)-passagier ingaande 1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wier aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser I is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser I heeft hierin geen aanleiding gevonden om het beroep alsnog in te trekken.
Bij besluit van 24 juni 2004 (hierna: besluit II) is namens verweerster het verzoek van eiseres II om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen, omdat geen sprake is van ergonomische en medische beperkingen die reizen per trein niet mogelijk maken. Tegen dit besluit heeft eiseres II bij brief van
23 juli 2004 bezwaar gemaakt en bij brief van 26 juli 2004 beroep ingesteld. De griffier heeft vervolgens het beroepschrift naar verweerster gezonden ter afdoening als bezwaarschrift. Verweerster heeft vervolgens de brieven retour gezonden en de rechtbank en eiseres II bij brieven van 4 november 2004 afzonderlijk bericht dat geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit II. Eiseres II heeft haar beroep gehandhaafd.
Bij besluit van 26 augustus 2004 (hierna: besluit III) heeft de heroverwegingscommissie van verweerster het bezwaar van eiser III tegen het besluit van 25 mei 2004 tot afwijzing van zijn verzoek om een positieve indicatie voor het hoog pkb, omdat geen sprake is van ergonomische en medische beperkingen die reizen per trein niet mogelijk maken, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser III bij brief van 30 september 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser III bij brieven van 4 november 2004 afzonderlijk bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit III. Naar aanleiding van een aanmaning tot voldoening van het verschuldigde griffierecht heeft eiser III bij brief van 25 november 2004 laten weten dat hij op het verkeerde been is gezet, waardoor hij alles afgeblazen heeft. De griffier heeft eiser III bij brief van 26 januari 2005 bericht dat hij ervan uit gaat dat eisers brief is ingegeven door de nadere berichtgeving van verweerster en dat de rechtbank zich zal uitspreken over haar bevoegdheid indien het griffierecht alsnog binnen vier weken wordt voldaan.
Bij besluit van 13 mei 2004 (hierna: besluit IV) heeft verweerster het verzoek van eiser IV om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser IV bij brieven van 6 juli en 28 september 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser IV bij brieven van 8 november 2004 afzonderlijk bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit IV. Voorts heeft verweerster de rechtbank en eiser IV bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met GPK-passagier ingaande
1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wiens aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser IV is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser IV heeft het beroep echter gehandhaafd.
Bij besluit van 27 augustus 2004 (hierna: besluit V) heeft de heroverwegingscommissie van verweerster het bezwaar van eiseres V tegen het besluit van 8 juni 2004 tot afwijzing van haar verzoek om een positieve indicatie voor het hoog pkb, omdat geen sprake is van medische beperkingen die reizen per trein niet mogelijk maken, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de gemachtigde van eiseres V bij brief van 7 oktober 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiseres V bij brieven van
8 november 2004 afzonderlijk bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit V. Eiseres V heeft haar beroep echter gehandhaafd.
Bij besluit van 15 oktober 2004 (hierna: besluit VI) heeft verweerster het verzoek van eiser VI om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen, omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser VI bij brief van 26 oktober 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser VI afzonderlijk bij brieven van 8 november 2004 bericht dat er geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen besluit VI. Eiser VI heeft de rechtbank bij ongedateerde brief (binnengekomen op 15 november 2004) bericht dat hem niet meer duidelijk is of een beroepschrift kan worden ingediend. Nadien heeft hij wel het griffierecht voldaan. Verweerster heeft de rechtbank en eiser VI vervolgens bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met GPK-passagier ingaande 1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wier aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser VI is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser VI heeft de rechtbank bij ongedateerde brief (binnengekomen op 2 februari 2005) bericht in te gaan op het advies tot heropening van het dossier. De rechtbank leest in die brief geen intrekking van het beroep, aangezien een dergelijke intrekking slechts aangenomen kan worden, indien deze ondubbelzinnig gedaan is, waarvan in dit geval geen sprake is.
Bij besluit van 14 oktober 2004 (hierna: besluit VII) heeft verweerster het verzoek van eiser VII om een positieve indicatie voor het hoog pkb afgewezen, omdat hij in het bezit is van een Gehandicapten Parkeerkaart. Tegen dit besluit heeft eiser VII bij brief van 17 november 2004 beroep ingesteld. Verweerster heeft de rechtbank en eiser VII bij brieven van 17 januari 2005 afzonderlijk bericht dat personen met GPK-passagier ingaande 1 maart 2005 wel zullen worden toegelaten tot de indicatieprocedure en dat degenen wier aanvraag eerder is afgewezen hun dossier kunnen laten heropenen zonder dat opnieuw een eigen bijdrage van € 25,- hoeft te worden voldaan. Eiser VII is in dit verband door verweerster in overweging gegeven het beroep in te trekken. Eiser VII heeft de rechtbank bij brief van 3 februari 2005 bericht dat hij advies wil of hij het beroepschrift dient in te trekken mede met het oog op terugstorting van het griffierecht. De rechtbank leest in die brief geen intrekking van het beroep, aangezien een dergelijke intrekking slechts aangenomen kan worden, indien deze ondubbelzinnig gedaan is, waarvan in dit geval geen sprake is.
Bij besluit van 20 december 2004 (hierna: besluit VIII) heeft de heroverwegingscommissie van verweerster het bezwaar van eiseres VIII tegen het besluit van 2 september 2004 tot afwijzing van haar verzoek om een positieve indicatie voor het hoog pkb, omdat geen sprake is van ergonomische en medische beperkingen die het reizen per trein onmogelijk maken, ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft de gemachtigde van eiseres VIII bij brief van 27 januari 2005, aangevuld bij brief van 1 maart 2005, beroep ingesteld.
Verweerster heeft geen verweerschriften ingediend.
De griffier heeft in dit verband zowel de Staat der Nederlanden als Transvision B.V. in de gelegenheid gesteld aan te geven of zij krachtens artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wensen deel te nemen aan deze gedingen. Transvision B.V. heeft de rechtbank vervolgens laten weten niet als partij deel te willen nemen aan de onderhavige gedingen. De directeur Verpleging, Verzorging en Ouderen van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de rechtbank bericht dat de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) wel als partij deel wenst te nemen aan alle aanhangige en toekomstige gedingen met betrekking tot indicaties voor een hoog pkb. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft in dit verband bij brief van 20 januari 2005 een uiteenzetting ingediend.
Met betrekking tot een aantal door verweerster ingediende stukken, namelijk een overeenkomst tussen haar en de Staat, in dezen vertegenwoordigd door de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Staatssecretaris), en al die stukken die deel daarvan uitmaken, heeft verweerster de rechtbank ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb verzocht te bepalen dat slechts zij kennis zal nemen van die stukken. De rechtbank heeft de betreffende stukken overgedragen aan de rechter-commissaris teneinde hierover een beslissing te nemen. Bij beslissing van 15 maart 2005 heeft de rechter-commissaris met betrekking tot de betreffende overeenkomst en de daarbij behorende bijlagen beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd geacht.
Verweerster heeft hierop alle relevante stukken in het geding gebracht, die aan eisers zijn doorgezonden.
De enkelvoudige kamer heeft de zaken verwezen naar een meervoudige kamer. De rechtbank heeft aanleiding gezien de zaken gevoegd te behandelen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2005. Eiser IV, eiseres V, eiser VI, eiser VII en eiseres VIII hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde of vertegenwoordiger. Eiseres II, eiser III, eiser IV, eiseres V, eiser VI en eiseres VIII zijn voorts in persoon verschenen. De Staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ypma. Namens verweerster zijn verschenen mevrouw A. van der Well en de heer Prevo.
2. Overwegingen
2.1 Vooraf
Het beroep van eiser I dient niet reeds niet-ontvankelijk verklaard te worden omdat hij dit heeft ingetrokken. De rechtbank is van oordeel dat de rechtstreekse berichtgeving van verweerster aan eiser I hem wellicht op het verkeerde been heeft gezet. Het beroep op dwaling van eiser I zal zij derhalve honoreren.
Het beroep van eiser III zal niet-ontvankelijk worden verklaard omdat hij het verschuldigde griffierecht niet heeft voldaan.
De rechtbank dient zich vervolgens, voordat zij toekomt aan de inhoudelijke beoordeling de beroepen voor zover die niet anderszins niet-ontvankelijk verklaard moeten worden, ambtshalve te buigen over de vraag of de besluiten I, II en IV tot en met VIII besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb in welk verband voorts de vraag beantwoord dient te worden of de Staat of de Staatssecretaris partij is bij de gedingen. In dit verband zal de rechtbank tevens de vraag moeten beantwoorden of die besluiten afkomstig zijn van een bestuursorgaan.
2.2 De bevoegdheid van de rechtbank
Verweerster en de Staatssecretaris, wiens gemachtigde ter zitting mede namens verweerster het woord heeft gevoerd, hebben aangevoerd dat het Valys-vervoer en de indicatiestelling langs privaatrechtelijke weg geschieden en dat geen sprake is van enige publiekrechtelijke bevoegdheid.
De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
In het kader van de tweede evaluatie van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister) onder meer voorgesteld om, supplementair aan de zorgplicht van de gemeentebesturen voor vervoer van gehandicapten in de directe woonomgeving uit hoofde van de Wvg, een tijdelijke voorziening voor bovenregionaal vervoer voor gehandicapten op te zetten (TK 1997-1998, 25 847, nr. 1). De Minister heeft daarbij voor ogen gehad een en ander privaatrechtelijk te regelen. De Staat heeft vervolgens met goedkeuring van de Tweede Kamer een contract afgesloten met vervoersbedrijf ConeXXion, dat per 1 juli 1999 het landelijk systeem van bovenregionaal (keten)vervoer voor gehandicapten, genaamd TraXX, is gaan uitvoeren. Gehandicapten konden daarvan, voor zover er geen toegankelijk openbaar vervoer aanwezig was, gebruik maken voor taxiritten vanaf vijf (en later zes) tariefzones van het openbaar vervoer zonder maximering van het aantal kilometers. De contractuele relatie van de Staat met ConeXXion is op
1 april 2004 geëindigd.
Per 1 april 2004 is door de Staatssecretaris een nieuw vervoerssysteem ten behoeve van bovenregionaal vervoer voor gehandicapten genaamd Valys in het leven geroepen (TK 2003-2004, 29 200 XVI, nr. 184). Hiertoe heeft hij namens de Staat overeenkomsten afgesloten met het vervoersbedrijf Transvision B.V. en met verweerster.
De overeenkomst tussen de Staat en Transvision B.V. voorziet er in dat de laatste Valys-passen afgeeft waarmee de gehandicapten een (laag) persoonlijk kilometer budget (pkb) verkrijgen die hen in 2004 recht geeft om op jaarbasis in totaal 450 kilometer met de taxi kunnen reizen tegen een tarief van
€ 0,16 per kilometer. De gehandicapte komt – zoals is vastgelegd in de overeenkomst tussen de Staat en Transvision B.V. - tegen betaling van een bedrag van € 6,80 in aanmerking voor de Valys-pas indien hij beschikt over: a een bewijs, waarin staat vermeld dat hij in aanmerking komt voor een vervoersvoorziening, een rolstoel of een scootmobiel in het kader van de Wvg;
b gehandicaptenparkeerkaart; of c OV-begeleiderskaart. Blijkens de Algemene voorwaarden Transvision B.V. bedragen de kosten van vervoer met de taxi voor de pashouder na verbruik van het pkb € 1,25 per kilometer (hetgeen onder de kostprijs ligt). Zoals ter zitting van de zijde van de Staatssecretaris is bevestigd betaalt de Staat het verschil tussen de eigen bijdrage van de pashouder en de daadwerkelijke vervoerskosten aan Transvision B.V..
Uit berichtgeving van de Staatssecretaris (TK 2003-2004, 29 200 XVI, nr. 1984) blijkt dat in de overeenkomst met Transvision B.V. is neergelegd dat deze verplicht is alle personen met een hoog pkb vervolgens ook te vervoeren.
De overeenkomst tussen de Staat en verweerster voorziet er in dat de laatste op aanvraag indicaties afgeeft aan gehandicapten die in het geheel niet per trein kunnen reizen, voor een hoog pkb teneinde voor het tarief van € 0,16 het dubbele aantal kilometers te kunnen reizen als met een laag pkb. De overeenkomst tussen de Staat en verweerster voorziet erin dat door de Valys-pashouder tegen betaling van € 25,- een indicatie voor een hoog pkb kan worden gegeven. In het bij de overeenkomst behorende protocol is onder meer vermeld dat het hoog pkb alleen is bestemd voor degenen die wegens ergonomische belemmeringen dan wel chronische medische beperkingen niet met de trein kunnen reizen en die zelf geen alternatief voor taxivervoer hebben. De pashouder die beschikt over een gehandicaptenparkeerkaart komt daarom niet voor een hoog pkb in aanmerking. Indien de aanvrager het niet eens is met een afwijzend besluit, kan hij bezwaar maken bij de heroverwegingscommissie van verweerster, welke commissie beziet of er bij een belanghebbende sprake is van lichamelijke beperkingen. De Staatssecretaris en verweerster menen dat tegen een indicatie en een eventuele heroverwegingsbeslissing geen beroep open staat bij de bestuursrechter, maar dat de burgerlijke rechter bevoegd is. In deze overeenkomst is voorts opgenomen dat verweerster te allen tijde is gehouden gevolg te geven aan (duidelijk geformuleerde) aanwijzingen van de Staatssecretaris over de uitvoering van de overeenkomst, terwijl de Staat de eventuele meerkosten daarvan dient te vergoeden. Tenslotte is in de overeenkomst neergelegd dat verweerster per in behandeling genomen indicatieaanvraag een vergoeding ontvangt van de Staat.
Na schriftelijke vragen van kamerleden en kamerdebatten heeft de Staatssecretaris in een brief van
22 december 2004 (TK 2004-2005, 25 847 en 29 800 XVI, nr. 31) het functioneren van het Valys-systeem geëvalueerd. Dit heeft geresulteerd in het optrekken van het laag pkb en het hoog pkb per 1 maart 2005 tot een kilometeraantal van respectievelijk 750 en 2250. Daarnaast heeft de Staatssecretaris onder meer geconcludeerd dat ten aanzien van mensen met een gehandicaptenparkeerkaart voor passagiers niet te verdedigen is dat zij per definitie beschikken over een volwaardig vervoersalternatief en zij heeft daarom aan de Tweede Kamer kenbaar gemaakt dat per 1 maart 2005 die weigeringsgrond voor een hoog pkb zal vervallen.
Anders dan in de zogeheten publieke taakjurisprudentie, zoals onder meer neergelegd in uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 november 1995 (AB 1996/136) en
19 mei 2004 (JB 2004/256), is in het onderhavige geval geen sprake van het ter beschikking stellen van financiële middelen door een bestuursorgaan, in casu de Staatssecretaris, aan een privaatrechtelijke rechtspersoon waarbij de eerste overwegende invloed heeft op de criteria die de laatste hanteert bij de verdeling van die gelden.
In het onderhavige geval heeft de Staatssecretaris immers een bovenregionaal vervoerssysteem in het leven geroepen waarbij de Staat aan Transvision B.V., die de Valyspassen afgeeft, de daadwerkelijke kosten van het vervoer vergoedt voorzover die uitstijgen boven de bij de pashouders in rekening gebrachte kosten. De Staatssecretaris heeft daarbij door middel van een tussen de Staat en Transvision B.V. neergelegde overeenkomst laten vastleggen wie in aanmerking komen voor een Valyspas. Voorts heeft de Staatssecretaris Verweerster ingeschakeld (als indicatiebureau) voor het opwaarderen van de Valyspas van pashouders die in het geheel niet per trein kunnen reizen met het dubbele aantal kilometers. Daarbij zijn in het protocol bij die overeenkomst de criteria vastgelegd voor het afgeven van een dergelijke indicatie.
Naar het oordeel van de rechtbank schuilt het publiekrechtelijke element van het Valys-vervoerssysteem hierin dat de Staat, vertegenwoordigd door de Staatssecretaris, een deel van de uiteindelijke vervoerskosten van de gehandicapte die gebruik maakt van Valys vergoedt. Met het bij overeenkomst geven van opdrachten aan respectievelijk Transvision B.V. en verweerster heeft de Staatssecretaris zich met betrekking tot de te vergoeden vervoerskosten op voorhand geconformeerd aan de concrete beslissingen die Transvision B.V. en verweerster nemen. Zij bepalen immers respectievelijk door het al dan niet afgeven van een Valys-pas c.q. het al dan niet afgeven van een indicatie voor een hoog pkb in welke mate de aanvrager indirect aanspraak zal kunnen maken op een overheidsbijdrage in diens bovenregionaal vervoer. Hun oordeel doet rechtstreeks een publiekrechtelijk rechtsgevolg ontstaan in de vorm van een overheidsbijdrage in de bovenregionale vervoerskosten van een individuele burger. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming is daarom hier op haar plaats.
Nu de Valys-pashouder voor de vraag of hij tegen een tarief van € 0.16 per kilometer het dubbele aantal kilometers zal kunnen reizen dan het aantal kilometers waarop die pas zelf recht geeft geheel aangewezen is op een schriftelijke positieve indicatie door verweerster, moet naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de bovengeschetste bekostigingssystematiek, waarbij de Staatssecretaris zich conformeert aan de oordelen van Transvision B.V. (laag pkb) en verweerster (hoog pkb) bij de toekenning van de overheidsbijdrage in bovenregionale vervoerskosten, op de (mede) door de Staatssecretaris vastgestelde toekenningscriteria, alsmede vanuit een oogpunt van rechtsbescherming, worden aangenomen dat met de beslissing van verweerster tot het afgeven of weigeren van een positieve indicatie een publiekrechtelijke bevoegdheid is gemoeid, zodat verweerster in deze als bestuursorgaan moet worden aangemerkt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb en de aangevochten indicatiebesluiten als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de besluiten I, II en IV tot en met VIII zijn aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
De uitdrukkelijke wens van de Staatssecretaris en verweerster om de rechtsbescherming onder te brengen bij de burgerlijke rechter is niet neergelegd in enig algemeen verbindend voorschrift, zodat geen sprake kan zijn van afwijking van het in de Awb neergelegde stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid.
De rechtbank is derhalve bevoegd kennis te nemen van de geschillen.
2.3 Beslissing inzake de partijstelling
Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
De Staat is partij in het contract met verweerster. Waar het deze civielrechtelijke contractsrelatie betreft is de rechtbank in navolging van de rechtbank Roermond van 28 februari 2005 (LJN: AS8307) van oordeel dat de Staat geen rechtstreeks belang bij de bestreden besluiten heeft als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar een afgeleid contractueel belang. De rechtbank zal de Staat dan ook niet als partij toelaten in de gedingen.
De rechtbank ziet aanleiding te onderzoeken of de Staatssecretaris als partij in dit geding kan worden aangemerkt. Waar het de Staatssecretaris betreft, niet in de hoedanigheid van vertegenwoordiger van de Staat, maar als bestuursorgaan, in welk verband de bestuursrechtelijke relatie tussen verweerster en de Staatssecretaris van belang is, is de Staatssecretaris evenmin belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb, zodat hij evenmin in de gelegenheid kan worden gesteld deel te nemen aan het geding. Nu met het bovengeschetste Valys-systeem een publiekrechtelijke bevoegdheid van verweerster tot het afgeven van indicatiebeslissingen is ontstaan, betreffen de aangevochten besluiten niet aan de Staatssecretaris toevertrouwde belangen. Dit zou eerst anders zijn indien de Staatssecretaris bevoegd zou zijn gebleven zelf de besluiten in geding te nemen. In een dergelijk geval zou de Staatssecretaris van rechtswege aan het geding deelnemen als het verwerende bestuursorgaan.
2.4 De niet-ontvankelijkheid van de beroepen tegen de besluiten I, II, IV, VI en VII
Voorzover rechtstreeks beroep is ingesteld tegen een namens verweerster door haar Indicatiebureau genomen besluit, hetgeen in de beroepen van eisers I, II, IV, VI en VII het geval is, moeten de beroepen niet-ontvankelijk worden verklaard, nu ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb eerst bezwaar bij verweerster dient te worden gemaakt. Dat eisers is bericht dat geen bezwaar bij de heroverwegingscommissie kon worden gemaakt indien de aanvraag was afgewezen wegens het bezit van een Gehandicaptenparkeerkaart maakt dit niet anders. Die berichtgeving geeft wel aanleiding tot een veroordeling van verweerster in eventueel met het instellen van beroep gemaakte kosten door eisers I, II, IV, VI en VII en tot het aanwijzen van verweerster als de rechtspersoon die het griffierecht dient te vergoeden. Verweerster zal de beroepschriften alsnog als bezwaarschrift in behandeling dienen te nemen. De rechtbank zal hier de feitelijke doorzending als bedoeld in artikel 6:15 van Pro de Awb achterwege laten nu verweerster reeds over afschriften van de beroepschriften beschikt.
2.5 De inhoudelijke beoordeling van de beroepen tegen de besluiten V en VIII
De besluiten V en VIII zijn genomen naar aanleiding van gemaakte bezwaren tegen een primair besluit van verweersters Indicatiebureau. De rechtbank ziet dan ook aanleiding die besluiten aan te merken als een beslissing op bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van Pro de Awb. Uit de stukken blijkt voorts dat telkens binnen zes weken bezwaar is gemaakt, zodat de rechtbank inhoudelijke dient te toetsen of de heroverweging die daarbij heeft plaatsgevonden in rechte stand kan houden.
In haar brief van 19 februari 2004 bericht de Staatssecretaris de Tweede Kamer (TK 1003-2004, 29 200 XVI, nr. 184) als volgt:
“Voor een hoog pkb geldt een bijzondere voorwaarde: deze mensen kunnen om medische/ergonomische niet met de trein reizen en hebben als gehandicapte géén vervoersalternatief. Het recht daarop moet apart vastgesteld worden. De huidige indicatiestelling voor het bovenregionaal vervoer vraagt niet expliciet of een reiziger in aanmerking komt voor een hoog of standaard pkb. De andere vervoersvoorzieningen (zoals Wvg-vervoersvoorziening en Gehandicaptenparkeerkaart) kennen andere indicatiecriteria die géén van alle afdoende ingaan op specifieke vragen voor het hoge pkb.”.
Dit onderscheidend criterium voor de vraag of een Valyspashouder in aanmerking komt voor een hoog pkb moet worden bezien tegen de achtergrond van daaraan voorafgaande correspondentie van de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer. De Staatssecretaris stelt in zijn brief van 23 april 2003 (TK 2002-2003, 25 847 XVI, nr. 29) een tweesporenbeleid voor inzake bovenregionaal gehandicaptenvervoer. Hij schrijft daarin onder meer:
“[..]
Ten behoeve van het eerste spoor zal met het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de dienstverleners in het openbaar vervoer worden bezien op welke wijze de verbetering van de assistentieverlening bij het openbaar vervoer kan worden gerealiseerd.
Het tweede spoor biedt een individuele voorziening aan die gehandicapten, die gezien hun beperking(en) bij treinreizen in het geheel niet met de trein kunnen èn geen vervoers-alternatief hebben. Hierbij wordt gedacht aan een gemaximeerd jaarlijks kwantum aan gesubsidieerde taxikilometers per rechthebbende. Mensen met beperkingen die onder omstandigheden wel de trein kunnen gebruiken krijgen een lager budget waarmee zij in staat zijn bij de inzet van de taxi kritische keuzes te maken, bijvoorbeeld bij omslachtige treintrajecten. Zij beschikken over een Wvg-indicatie, gehandicaptenparkeerkaart of NS-begeleiderskaart. Gedacht wordt aan niet-forfaitaire budgetten van taxikilometers die gehandicapten in staat stellen tegen OV gerelateerd tarief met de taxi te reizen. De hoogte van deze kwantums is afhankelijk van de offerte die uiteindelijk tot een overeenkomst leidt.
Dit tweede spoor is echter alleen haalbaar als langs het eerste spoor voor het overgrote deel van de gehandicapten een voorliggende voorziening wordt geboden. [..]”.
In het protocol dat deel uitmaakt van de overeenkomst tussen de Staat en verweerster is neergelegd dat een aanvrager - die beschikt over een Valys-pas en die een eigen bijdrage van € 25,- aan verweerster heeft voldaan - in aanmerking komt voor een hoog pkb indien:
- hij beschikt over een WVG-vervoersvoorziening, een WVG-rolstoel, scootmobiel of OV-begeleiderskaart; en
- hij niet in het bezit is van een gehandicaptenparkeerkaart (deze voorwaarde is inmiddels vervallen voor de passagierskaart); en
- hij gebruik moet maken van een WVG-rolstoel of scootmobiel waarvan gewicht en/of maatvoering in combinatie met de aanvrager (de zogenoemde ‘mens-machinecombinatie’) zodanig is dat deze de grenzen van mogelijkheid tot hulpverlening door de NS overschrijden en/of door persoonsgebonden medische beperkingen van chronische aard vanuit strikt medische optiek niet in staat is met de trein te reizen.
Gelet op hetgeen de rechtbank in rubriek 2.2. heeft overwogen met betrekking tot haar bevoegdheid doet zich thans de vraag voor aan welke rechtsregels de rechtbank de besluiten V en VIII dient te toetsen en hoe diepgaand die toetsing dient te zijn. Het toetsingscriterium voor het verlenen van een hoog pkb is niet in enige wettelijke regeling neergelegd. Hetgeen de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer heeft bericht omtrent het laag en hoog pkb berust derhalve niet op enige algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank ziet, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van
2 juni 2004 (AB 2004/397), aanleiding de brief van de Staatssecretaris van 19 februari 2004 aan de Tweede Kamer aan te merken als beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Het protocol vormt het een nadere uitwerking van de beleidsregel van de Staatssecretaris.
Het onderscheidend criterium waaraan getoetst dient te worden is of de Valys-pashouder om medische/ergonomische redenen niet met de trein kan reizen (en als gehandicapte géén vervoersalternatief heeft). Bij de vaststelling van dit criterium heeft de Staatssecretaris weliswaar voor ogen gestaan dat de assistentieverlening van de NS (bij het in- en uitstappen van de treinen) zou verbeteren, maar daarmee is niet gegeven dat de in het protocol neergelegde geobjectiveerde onmogelijkheid tot assistentieverlening door de NS een juiste uitleg behelst van het door de Staatssecretaris vastgestelde criterium. Het door de Staatssecretaris vastgestelde criterium laat immers onverlet dat bij gebreke van feitelijke dienstverlening aan het spoor in redelijkheid niet gesteld kan worden dat de Valys-pashouder om medische/ergonomische redenen wel met de trein kan reizen. Om medische/ergonomische redenen is de gehandicapte immers aangewezen op dienstverlening van de NS bij het in- en uitstappen van de trein. Indien die dienstverlening feitelijk ontbreekt of onvoldoende is kan de gehandicapte geen gebruik maken van het openbaar vervoer.
Nu het protocol aldus een te beperkte uitleg geeft aan de beleidsregel kunnen de besluiten V en VIII in zoverre niet op dit protocol worden gebaseerd. De in de rapportages van verweersters heroverwegingscommissie opgenomen overweging dat de hulp bij het in en uit de trein komen valt onder verantwoordelijkheid van Valys en de NS, en dit derhalve buiten het bestek van de indicatie valt, kan de rechtbank derhalve niet onderschrijven. Voor zover de bezwaren betrekking hebben op de beperkingen bij het instappen, hetgeen bij eiseres VIII het geval is kunnen die besluiten wegens strijdigheid met de beleidsregel dan ook geen stand houden. De rechtbank komt tot een zelfde oordeel waar het de overweging inzake het bezwaar van eiseres VIII betreft dat de (on)mogelijkheid tot toiletbezoek op de stations buiten de beoordeling valt.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de besluiten V en VIII onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Niet alleen heeft verweersters heroverwegingscommissie in geen van de gevallen onderzocht of toepassing gegeven zou moeten worden aan de inherente afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 4:84 van Pro de Awb, maar tevens is het onderzoek naar de medische/ergonomische beperkingen in geen van de gevallen volledig geweest. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende.
Eiseres VIII heeft in beroep onweersproken aangevoerd dat zij ook met assistentie van de NS niet op verantwoorde wijze met haar scootmobiel in- en uit de trein kan rijden. Besluit VIII, waarin deze beoordeling achterwege is gebleven, is dan ook onzorgvuldig tot stand gekomen. Eiseres V heeft in bezwaar aangevoerd last te hebben van incontinentie. Aan dit bezwaar, evenals de verder door haar aangevoerde klachten, is geheel voorbijgegaan in de heroverweging, zodat ook die onzorgvuldig is.
De rechtbank ziet gelet op het vorenstaande aanleiding om deze twee besluiten te vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 4:84 van de Awb. De beroepen van eisers IV en VIII zijn derhalve gegrond. Verweerster zal in deze zaken nieuwe beslissingen op bezwaar dienen te nemen en daarbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht dienen te nemen.
2.6 Slotoverwegingen
De rechtbank ziet aanleiding verweerster aan te wijzen als de rechtspersoon die het verschuldigde griffierecht dient te vergoeden aan eisers I, II, IV, V, VI, VII en VIII.
De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerster te veroordelen in de kosten die eiseres V en VIII in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten in beide zaken op € 644,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van kosten waarop een veroordeling in de proceskosten van eisers I, II, IV, VI en VII betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep van eisers I, II, III, IV, VI en VII niet-ontvankelijk,
verklaart het beroep van eisers V en VIII gegrond,
vernietigt de besluiten V en VIII en bepaalt dat verweerster met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaren neemt,
bepaalt dat verweerster aan eisers I, II, IV, V, VI, VII en VIII het door hen betaalde griffierecht van elk
€ 136,- vergoedt,
veroordeelt verweerster in de proceskosten van eisers V en VIII tot een bedrag van ieder € 644,- en wijst verweerster aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eisers V en VIII moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C. Naves als voorzitter en mr. E.F.C. Francken en mr. J.A.F. Peters als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. W.B. Vos als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2005.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Belanghebbenden - onder wie in elk geval eisers worden begrepen - en verweerster kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.