Uitspraak
RECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: WET 04/1608-KRD
Uitspraak
in het geding tussen
Free Record Shop Holding B.V., gevestigd te Capelle aan den IJssel, eiseres,
gemachtigde: mr. Th. J. Bousie, advocaat te Amsterdam,
en
De Nederlandsche Bank N.V., verweerster,
gemachtigde: mr. A.J.P. Tillema, advocaat te Amsterdam.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij brief van 11 augustus 2003 heeft eiseres verweerster (hierna ook: DNB) verzocht om schriftelijk te beslissen op het mondelinge verzoek van de directeur van eiseres J.A. Breukhoven, dat hij op 5 augustus 2003 heeft gedaan aan het kantoor van verweerster te Amsterdam tot omwisseling van een bedrag in guldens - verkregen in het kader van de door Free Record Shop gelanceerde actie ‘Guldenwissel’ - in euro’s. In die brief is aangegeven dat het bij die gelegenheid door medewerkers van verweerster niet inwilligen van dit verzoek wellicht op een misverstand berust.
Bij brief van 18 augustus 2003 heeft verweerster eiseres bericht dat geen sprake is geweest van een misverstand en dat het gelet op de geldende regelgeving en eerdere correspondentie duidelijk mag zijn dat het door eiseres ook na 31 december 2002 blijven accepteren van guldens als betaalmiddel niet kan gelden als een omstandigheid dat zij buiten haar macht niet in staat is geweest de verwisseling van guldens in euro’s voor 1 januari 2003 te regelen.
Tegen dit schrijven heeft eiseres bij brief van 4 september 2003 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 april 2004 heeft verweerster het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij faxbericht van 28 mei 2004, aangevuld bij brief van 1 juli 2004, beroep ingesteld.
Verweerster heeft bij brief van 28 september 2004 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 oktober 2004. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts is haar directeur J.A. Breukhoven verschenen. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts is namens verweerster verschenen mr. J.A.B.W. Roelofs en mr. P. van den Berg, beiden werkzaam bij verweerster.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
Verordening (EG) nr. 974/98 van de Raad van de Europese Unie van 3 mei 1998 over de invoering van de euro luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
“Artikel 10
Vanaf 1 januari 2002 brengen de ECB en de centrale banken van de deelnemende lidstaten in euro luidende bankbiljetten in omloop. Onverminderd artikel 15 zijn Pro deze in euro luidende bankbiljetten de enige bankbiljetten die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben.
Artikel 11
Vanaf 1 januari 2002 geven de deelnemende Lid-Staten in euro of in cent luidende muntstukken uit, waarvan de nominale waarden en technische specificaties voldoen aan hetgeen de Raad overeenkomstig artikel 105 a, lid 2, tweede zin, van het Verdrag kan bepalen. Onverminderd artikel 15 zijn Pro deze muntstukken de enige muntstukken die in alle betrokken lidstaten de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hebben. [..]
Artikel 15
1. Bankbiljetten en muntstukken die in een nationale munteenheid als bedoeld in artikel 6, lid 1, luiden, blijven tot uiterlijk zes maanden na het einde van de overgangsperiode binnen hun territoriale grenzen wettig betaalmiddel; de periode kan door nationale wetgeving worden bekort.
2. Elke deelnemende Lid-Staat mag gedurende een periode van maximaal zes maanden na het einde van de overgangsperiode regels vaststellen voor het gebruik van bankbiljetten en munten die luiden in de nationale munteenheid als bedoeld in artikel 6, lid 1, en alle maatregelen nemen die nodig zijn om het uit de omloop nemen daarvan te vergemakkelijken.
artikel 16
Overeenkomstig de wetten en gebruiken van de deelnemende Lid-Staten blijven de uitgevers van bankbiljetten en muntstukken de eerder door hen uitgegeven bankbiljetten en muntstukken aanvaarden, ter omwisseling in euro tegen de omrekeningskoers.”.
In de Staatscourant van 21 december 2001 (Stcrt. 2001, 248) heeft DNB houders van alle door haar uitgegeven bankbiljetten opgeroepen deze vóór 1 januari 2003 aan te bieden bij kantoren van DNB. Daarbij is voorts meegedeeld dat de bankbiljetten, hoewel die slechts tot 28 januari 2002 de hoedanigheid van wettig betaalmiddel behouden, tot uiterlijk 1 januari 2003 bij de banken kunnen worden aangeboden en dat de bankbiljetten vanaf 1 januari 2003 slechts bij kantoren van DNB kunnen worden verwisseld tegen de gebruikelijke voorwaarden. In dit verband is aangegeven dat DNB dan bijvoorbeeld zal nagaan of de aanbieder - die zich zal moeten identificeren - niet de mogelijkheid heeft gehad om de biljetten voor 2003 om te wisselen.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het op artikel 27, derde lid van de Bankwet 1998 gebaseerde Besluit verwisseling en intrekking van bankbiljetten (Stb 2001, 652; hierna: het Besluit) worden bankbiljetten, ten aanzien waarvan DNB met machtiging van de Minister van Financiën houders heeft opgeroepen deze uiterlijk voor 31 december 2002 ter verwisseling aan te bieden, na 31 december 2002 door DNB verwisseld, nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot verwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. In het derde lid van dat artikel is bepaald op welke wijze het bedrag van niet ter verwisseling aangeboden bankbiljetten wordt toegevoegd aan de winst van DNB.
De op artikel 9, derde lid, van de Muntwet 2002 gebaseerde Regels van de Staatssecretaris van Financiën betreffende inwisseling guldenmunten (Stcrt 2001, 247; hierna: de Regeling) luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
“Artikel 1
Met ingang van de dag waarop de Muntwet 1987 wordt ingetrokken, worden de munten met de hoedanigheid van wettig betaalmiddel die zijn uitgegeven op grond van de Muntwet 1948 en de Muntwet 1987, voorzover de bedoelde munten op 27 januari 2002 de hoedanigheid van wettig betaalmiddel hadden, buiten omloop gesteld.
Artikel 2
1. Particulieren kunnen de op grond van artikel 1 buiten Pro omloop gestelde munten inwisselen bij kredietinstellingen die op grond van artikel 52, tweede lid, van de Wet toezicht kredietwezen 1992 zijn geregistreerd en opgenomen in Afdeling I, onderafdelingen 1, 2, 3 en 5 van het register.
2. Vanaf 28 januari 2002 tot 1 april 2002 kunnen de in het eerste lid bedoelde munten kosteloos bij de eigen financiële instelling worden ingewisseld.
3. Vanaf 1 april 2002 tot 1 januari 2003 kunnen de in het eerste lid bedoelde munten, tegen betaling van eventuele verwisselkosten, bij de eigen financiële instelling worden ingewisseld.
Artikel 3
1. Vanaf 1 januari 2003 tot 1 januari 2007 kunnen particulieren en andere naar het oordeel van De Nederlandsche Bank N.V. hiermee gelijk te stellen personen of bedrijven de op grond van artikel 1 buiten Pro omloop gestelde munten uitsluitend ter inwisseling aanbieden bij de kantoren van De Nederlandsche Bank N.V. op de tijden dat die kantoren voor het publiek zijn opengesteld.
2. De inwisseling zal plaatsvinden nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot inwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven.”.
2.2. Feiten die als vaststaand worden aangenomen
Verweerster heeft eiseres bij brief van 2 november 2001 - ondermeer - het volgende bericht:
“Naar aanleiding van uw e-mail van 25 oktober 2001 met vragen over het accepteren van guldens en buitenlandse valuta na 27 januari 2002 informeren wij u als volgt. De Nederlandsche Bank accepteert tot 31-12-2002 uitsluitend afstortingen door banken van guldenmunten en -biljetten. Indien Free Record Shop voornemens is om tot dat tijdstip guldenmunten en -biljetten als betaling voor geleverde goederen of diensten te accepteren dient zij zich voor de afstorting daarvan dus tot haar eigen bank te wenden. Ná 31-12-2002 kunnen banken guldenmunten en -biljetten niet meer bij DNB afstorten en dientengevolge zullen zij ook geen afstortingen van cliënten meer mogen accepteren. Een ieder die na genoemde datum nog over guldenmunten en -biljetten beschikt dient zich voor de verwisseling daarvan rechtstreeks tot De Nederlandsche Bank te wenden. Guldenbiljetten blijven krachtens de huidige regeling nog tot 1 januari 2032 inwisselbaar, nadat uit onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot verwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. De Nederlandsche bank zal bijvoorbeeld willen nagaan dat de aanbieder door omstandigheden buiten zijn macht, niet in staat is geweest de verwisseling voor 1 januari 2003 te regelen. Guldenmunten zullen krachtens nu in voorbereiding zijnde regelgeving nog tot 1 januari 2007 inwisselbaar zijn, doch alleen voor particulieren en in beperkte hoeveelheden. Het voorgaande impliceert dat een actie zoals overwogen wordt door Free Record Shop tot uiterlijk 31-12-2002 gecontinueerd zou kunnen worden.”.
Eiseres heeft op 20 november 2001 op haar website de actie ‘Guldenwissel’ aangekondigd. Deze actie houdt blijkens die aankondiging in dat Free Record Shop conform de vastgestelde omwisseltermijnen door DNB guldenmunten blijft accepteren tot 2007 en guldenbiljetten tot 2032, zonder bijkomende kosten en tegen de officieel vastgestelde wisselkoers. Deze actie is een vervolg op de actie ‘€urowissel’ die tot 6 januari 2002 loopt, welke inhoudt dat klanten met buitenlands chartaal geld uit de zogeheten eurolanden bij Free Record Shop CD’s kunnen kopen.
Verweerster heeft in een brief van 6 december 2001 eiseres nogmaals gewezen op haar beleid als uiteengezet in haar brief van 2 november 2001. Vlak nadien zijn het Besluit en de Regeling vastgesteld. Voorts heeft DNB de in rubriek 2.1. vermelde oproep gedaan en heeft zij op 12 december 2002 een advertentie in ondermeer de Telegraaf geplaatst inzake de beperkte mogelijkheid tot omwisselen van guldenmunten en guldenbiljetten na 31 december 2002.
Toen de directeur van eiseres zich op 5 augustus 2003 meldde op het kantoor van DNB in Amsterdam gaf hij aan f 350,- in bankbiljetten, die hij volgens de daartoe opgemaakte schriftelijke aanvraag had gevonden in een ‘oud zomerpak/kostuum’, te willen omwisselen, hetgeen na het overleggen van een identificatiebewijs heeft geleid tot uitbetaling aan hem van € 158,82. Vervolgens bood hij ter omwisseling aan de inhoud van een koffer die naar eigen zeggen ruim f 70.000,- bevatte aan guldenmunten en -biljetten. De mondelinge weigering is na schriftelijke aanvraag gevolgd door de brief van 18 augustus 2003.
De hoorzitting naar aanleiding van het tegen de brief van 18 augustus 2003 gemaakte bezwaar is gevolgd door het bestreden besluit waartegen beroep is ingesteld.
Eiseres en Free Record Shop B.V. hebben de Staat der Nederlanden en DNB op 3 februari 2004 gedagvaard in een civiele procedure in verband met de weigering tot omwisseling in kwestie.
2.3. Het bestreden besluit en standpunten van partijen
Verweerster heeft in het bestreden besluit vooraleerst overwogen dat de brief van 18 augustus 2003 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Onder verwijzing naar het Besluit en de Regeling heeft verweerster in het bestreden besluit verder overwogen dat guldenmunten en -biljetten na 31 december 2002 slechts dan bij haar omgewisseld kunnen worden nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot verwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. Voor guldenmunten heeft daarbij ingevolge de Regeling voorts nog te gelden dat die vanaf 1 januari 2003 alleen door particulieren of daarmee gelijk te stellen personen of bedrijven kunnen worden ingewisseld.
In dit verband heeft verweerster overwogen dat zij als vast beleid voert dat redelijkerwijs geen gevolg behoort te worden gegeven aan een aanvraag tot verwisseling indien de aanbieder de ter verwisseling aangeboden guldenmunten en -biljetten willens en wetens na 27 januari 2002 heeft verkregen in het kader van beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten of na die datum heeft geaccepteerd als betaling voor geleverde goederen of diensten.
Naar het oordeel van verweerster dient de in het Besluit en de Regeling opgenomen redelijkheidstoets en het daar op aansluitende beleid van DNB ertoe enerzijds zoveel mogelijk de omwisseling van de gulden naar de euro in 2002 te laten plaatsvinden en anderzijds te kunnen tegemoetkomen aan personen die na 31 december 2002 nog oude guldens vinden in bijvoorbeeld een verhuisdoos of oude kleding. Voorts heeft verweerster overwogen dat de regelgeving en het verwisselingsbeleid van DNB op consistente wijze zijn gepubliceerd en voldoende kenbaar waren voor eiseres terwijl voorts heeft te gelden dat eiseres reeds daaraan voorafgaand is gewaarschuwd door verweerster.
Naar het oordeel van verweerster behoort aldus niet redelijkerwijs gevolg te worden gegeven aan de aanvraag van Free Record Shop in het kader van de actie ‘Guldenwissel’.
Tenslotte heeft verweerster naar aanleiding van de bezwaren overwogen dat het Besluit en de Regeling niet in strijd komen met hogere rechtsregels, dat geen sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen particulieren en bedrijven, dat de afwijzing van de aanvraag niet anderszins in strijd komt met algemene rechtsbeginselen en dat de formele bezwaren van eiseres haar niet kunnen baten nu zij tijdig bezwaar heeft gemaakt en in bezwaar in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze volledig naar voren te brengen.
In beroep is, mede onder verwijzing naar het aanvullend bezwaarschrift, het volgende aangevoerd:
- in de brief van 18 augustus 2003 is verzuimd aan te geven dat het een beschikking betreft waartegen bezwaar open staat en voorts is verzuimd eiseres voorafgaande aan die brief conform artikel 4:7 van Pro de Awb in de gelegenheid te stellen haar zienswijze tijdens een hoorzitting kenbaar te maken;
- de weigering tot inwisseling is in strijd met het vertrouwensbeginsel nu de voorlichtingsbrochure van het Nationaal Forum ‘Aftellen naar de euro’ van oktober 2001 zonder enige beperking voor omwisseling van guldenmunten en -biljetten respectievelijk 1 januari 2007 en 1 januari 2032 heeft vermeld;
- het hanteren van het criterium dat eiseres wegens een bijzondere omstandigheid buiten machte moet zijn geweest de guldens in te wisselen voor 1 januari 2003 volgt niet uit de wettelijke term ‘redelijkerwijs’. Eiseres was overigens niet in staat de guldens voor 1 januari 2003 om te wisselen omdat zij pas nadien over dat geld de beschikking kreeg;
- DNB maakt zich door haar stringente beleid schuldig aan détournement de pouvoir omdat zij het Besluit en de Regeling kennelijk aanwendt om haar winst te maximaliseren, in welk verband voorts van belang is dat de belastingdienst de door eiseres ontvangen guldens wel heeft belast;
- de Minister van Financiën is naar aanleiding van kamervragen er vanuit gegaan dat het daadwerkelijk versterf van guldenbiljetten toch lager uit zal kunnen vallen dan geraamd gelet op de mogelijkheid dat die nog tot 2032 kunnen worden ingewisseld bij DNB (TK 1998-1999, Aanhangsel 587);
- de weigering is in strijd met hogere rechtsregels. Ten eerste wordt in artikel 16 van Pro Verordening (EG) nr. 1103/97 (bedoeld is: nr. 974/98) geen onderscheid gemaakt tussen particulieren en bedrijven, zoals verweerster wel doet. Ten tweede dienen de lidstaten ingevolge de aanbevelingen van de Europese Commissie van 11 oktober 2000 (2000/C303/05) hun onderdanen tot enige tijd na invoering van de euro de mogelijkheid tot inwisseling te blijven bieden, zoals ook in omringende landen waarin soortgelijke acties van Free Record Shop plaatshebben daadwerkelijk gebeurt;
- de motivering van het bestreden besluit bestaande uit een weergave van het vaste beleid van DNB is een andere dan de afwijzingsgrond in het primaire besluit van 18 augustus 2003, zodat eiseres op onredelijke wijze in haar verdediging is geschaad, temeer nu het vaste beleid waarop het bestreden besluit is gebaseerd niet op deugdelijke wijze kenbaar is gemaakt nu de enige indicatie dat DNB een dergelijk beleid voert, is af te leiden uit een advertentie van DNB in de Telegraaf van 20 december 2002. De oproep van 21 december 2001 bevat dit beleid niet. De gevolgtrekking moet dan ook zijn dat DNB het bestreden besluit niet op deze nieuwe beleidsformulering kan baseren;
- voorzover sprake is van een beleidsregel is die voor het eerst vervat in het bestreden besluit zelf. Deze beleidsregel moet in het kader van de toetsing van de heroverweging zelf worden getoetst aan het in de artikelen 3:4, tweede lid, en 4:84 van de Awb besloten liggende evenredigheidsbeginsel. De beleidsregel zelf is onredelijk nu ook met minder vergaande beperkingen hetzelfde doel kan worden bereikt, in welk verband eiseres wijst op ruimere inwisselmogelijkheden in de andere eurolanden. Voorzover de beleidsregel zelf al redelijk is moet daarvan in concreto worden afgeweken nu de actie ‘Guldenwissel’ geheel in overeenstemming is met het tegengaan van het doelbewust achterhouden van guldens door consumenten. Zij beoogt immers de onttrekking van de guldens aan het economisch verkeer door een grote hoeveelheid inzamelpunten te bieden in de vorm van Free Record Shop filialen, terwijl het grote succes van de actie doet vermoeden dat de inwisselmogelijkheden die DNB aandraagt wellicht niet voldoende zijn. Tenslotte wordt eiseres onevenredig benadeeld doordat zij met een substantieel bedrag aan guldens blijft zitten.
In het verweerschrift heeft verweerster een en ander gemotiveerd weersproken.
2.4. Beoordeling
Met betrekking tot haar bevoegdheid - en in het verlengde hiervan de ontvankelijkheid van het bezwaar - overweegt de rechtbank ambtshalve dat de Bankwet 1998 en de Muntwet 2002 geen procedurele bepalingen bevatten ten aanzien van beslissingen van DNB inzake het al dan niet omwisselen van chartaal geld in guldens conform het Besluit en de Regeling. Evenmin is enige bijzondere bepaling met betrekking tot het rechtskarakter van het al dan niet inwilligen van een verzoek om inwisseling van chartaal geld aan te wijzen.
Gelet op de oprichting van De Nederlandsche Bank in 1814 door Koning Willem I (Stb 1814, 40), haar wettelijke omzetting nadien in een naamloze vennootschap, de in de Bankwet 1998 neergelegde wijze van benoeming van het bestuur en de raad van commissarissen van DNB en de daarin neergelegde taakstellingen, is DNB naar het oordeel van de rechtbank een (zelfstandig bestuurs)orgaan samenvallende met een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Zij moet aldus naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Awb.
De op grond van de toepasselijke regelgeving aan DNB als centrale bank toevertrouwde taak tot omwisseling van chartale guldens betreft reeds hierom een publiekrechtelijke. Dientengevolge moet de schriftelijke afwijzing van een verzoek om omwisseling als het onderhavige worden aangemerkt als een afwijzing van een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Dat verweerster met de brief van 18 augustus 2003, gelet op de overwegend informatieve toonzetting en het ontbreken van een bezwaarclausule, aanvankelijk wellicht niet heeft beoogd rechtsgevolgen in het leven te roepen kan daar niet aan afdoen. Verweerster heeft gelet hierop en gelet op de overige ontvankelijkheidseisen terecht een inhoudelijke beslissing op het bezwaar genomen, terwijl voorts heeft te gelden dat de rechtbank als bedoeld in artikel 8:7, tweede lid, van de Awb bevoegd is kennis te nemen van het geschil. Dat eiseres voorts een civiele procedure is gestart inzake de weigering tot verwisseling van chartale guldens die zijn verkregen in het kader van de actie ‘Guldenwissel’ kan hier niet aan afdoen.
Met betrekking tot de grieven van procedurele aard merkt de rechtbank op dat het bestreden besluit ter toetsing voorligt en niet het primaire besluit, dit nog daargelaten dat eiseres door de omissie een bezwaarclausule op te nemen in het besluit van 18 augustus 2003 niet in haar belang is getroffen nu zij tijdig bezwaar heeft gemaakt en verweerster, gelet op artikel 4:12, eerste lid, van de Awb, niet gehouden was eiseres voorafgaande aan dat besluit te horen.
Met betrekking tot de inhoudelijke grieven overweegt de rechtbank het volgende. In geschil is ten eerste of verweerster een juiste uitleg en toepassing heeft gegeven aan de in artikel 3, tweede lid, van zowel het Besluit als de Regeling opgenomen clausule dat de inwisseling zal plaatsvinden nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot inwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. Ten tweede is in geschil of deze in het Besluit en de Regeling opgenomen clausule, indien verweerster die op een juiste wijze heeft uitgelegd en toegepast, alsmede de in de Regeling opgenomen beperking van de mogelijkheid tot omwisseling van munten tot - kortgezegd - particulieren in overeenstemming is met hogere rechtsregels en algemene rechtsbeginselen. Ten derde is in geschil of verweerster, voorzover de vorige vragen bevestigend worden beantwoord, desalniettemin gehouden was om op grond van bijzondere omstandigheden ten gunste van eiseres af te wijken van het wettelijke kader.
Ingevolge het Besluit in samenhang met de oproeping van DNB van 21 december 2001 en de Regeling moet met betrekking tot de chartale invoering van de euro en mogelijkheid tot inwisseling van chartale guldens tegen euro’s naar nationaal recht een drietal perioden worden onderkend, te weten:
- van 1 januari 2002 tot en met 27 januari 2002 bleef de guldenmunt en het guldenbiljet naast de euro een wettig betaalmiddel;
- van 28 januari 2002 tot en met 31 december 2002 konden guldenmunten en guldenbiljetten bij de eigen bank worden ingewisseld (vanaf 1 april 2002 konden door de banken voor wat betreft guldenmunten wisselkosten worden berekend);
- vanaf 1 januari 2003 vindt inwisseling van guldenmunten en guldenbiljetten bij DNB plaats nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot inwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven. Deze mogelijkheid tot inwisseling vervalt voor biljetten op 1 januari 2032 en voor munten op 1 januari 2007.
Voor wat betreft muntgeld heeft in dit verband nog te gelden dat artikel 2, eerste lid, van de Regeling zich uitsluitend richt tot particulieren. De rechtbank kan en zal hier in het midden laten of het tweede en derde lid van artikel 2 van Pro de Regeling een nadere uitwerking bevatten van het eerste lid van die bepaling, nu de inwisselmogelijkheden tot 1 januari 2003 niet het voorwerp van geschil zijn tussen partijen en voorts tussen partijen in confesso is dat, en zo blijkt ook uit de stukken en het verhandelde ter zitting, aan artikel 2 van Pro de Regeling aldus uitvoering is gegeven dat ook bedrijven in het overgangsjaar 2002 onbeperkt hun guldenmunten konden inwisselen bij de banken en de banken vervolgens probleemloos konden afstorten bij DNB. Voor wat betreft muntgeld heeft voorts nog te gelden dat de omwisseling van munten na 1 januari 2003 bij DNB slechts is opengesteld voor particulieren en andere naar het oordeel van De Nederlandsche Bank NV hiermee gelijk te stellen personen of bedrijven.
De toelichting bij de Regeling bevat het volgende:
“Op grond van artikel 3 zal Pro De Nederlandsche Bank NV in principe slechts guldenmunten van particulieren inwisselen; een aanvraag tot inwisseling na 1 januari 2003 door niet-particulieren zal in het algemeen niet worden gehonoreerd. Een uitzondering kan bijvoorbeeld worden gemaakt voor een aanvraag tot inwisseling van door buitenlandse liefdadigheidsinstellingen ingezamelde guldenmunten. De bepaling in het tweede lid heeft ten doel de inwisseling van guldenmunten zoveel mogelijk te laten plaatsvinden voor 1 januari 2003 en tevens om te voorkomen dat guldenmunten doelbewust worden achtergehouden voor betalingen. Een gelijkluidende bepaling is van toepassing op de verwisseling van bankbiljetten.”.
De rechtbank is van oordeel dat verweerster een juiste toepassing heeft gegeven aan het in het Besluit en de Regeling opgenomen criterium redelijkerwijs. Dit wettelijk criterium heeft mede gelet op de toelichting bij de Regeling de strekking de mogelijkheid om guldens in te wisselen na 31 december 2002 sterk aan banden te leggen teneinde te voorkomen dat guldenbiljetten en guldenmunten doelbewust worden achtergehouden voor betalingen.
Indien en voorzover verweerster aangaande de toepassing van deze bepaling een vast beleid, al dan niet neergelegd in beleidsregels als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid van de Awb, volgt, betreft het beleid omtrent de uitleg van een wettelijk voorschrift. Bij de toetsing van een daarop gebaseerde beslissing dient een dergelijk beleid dan ook niet te worden beoordeeld aan de hand van de in de artikelen 3:4, tweede lid, en artikel 4:84 van Pro de Awb neergelegde evenredigheidstoets, maar dient door de rechter vol te worden getoetst of de daarin vervatte uitleg van het betreffende wettelijke begrip juist is.
In dit verband overweegt de rechtbank nog dat de oproep van 21 december 2001 als een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb kan worden aangemerkt waar het de laatste drie zinnen van die publicatie betreft. De daarin opgenomen aankondiging dat DNB zal nagaan of de aanbieder - die zich zal moeten identificeren - niet de mogelijkheid heeft gehad om de biljetten voor 2003 om te wisselen, acht de rechtbank geen onjuiste interpretatie van het vervatte in artikel 3, tweede lid, van het Besluit dat de inwisseling zal plaatsvinden nadat bij onderzoek is gebleken dat aan de aanvraag tot inwisseling redelijkerwijs gevolg behoort te worden gegeven.
Het in het bestreden besluit genoemde vaste beleid dat geen gevolg behoort te worden gegeven aan een aanvraag tot verwisseling indien de aanbieder de ter verwisseling aangeboden guldenmunten en guldenbiljetten willens en wetens na 27 januari 2002 heeft verkregen in het kader van beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten of na die datum heeft geaccepteerd als betaling voor geleverde goederen of diensten, vormen niet daarvan afwijkende beleidsregels die eerst in het bestreden besluit zijn neergelegd zoals eiseres heeft doen aanvoeren. Dit reeds niet nu de bekendmaking van een individuele beschikking op bezwaar waarin beleid is verwoord niet kan worden aangemerkt als een publicatie als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de betreffende formulering niet een gedragslijn betreft die inhoudelijk afwijkt van het eerder geformuleerde beleid. Immers, indien de aanbieder de ter verwisseling aangeboden guldenmunten en guldenbiljetten willens en wetens na 27 januari 2002 heeft verkregen in het kader van beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten of na die datum heeft geaccepteerd als betaling voor geleverde goederen of diensten, kan voorts niet worden gezegd dat hij niet de mogelijkheid heeft gehad om de guldens vóór 2003 om te wisselen.
De rechtbank stelt met betrekking tot de verbindendheid van het Besluit en de Regeling voorop dat zij een basis vinden in respectievelijk de Bankwet 1998 en de Muntwet 2002. Voorts kan niet worden gezegd dat het overgangs- en inwisselingssysteem zoals neergelegd in het Besluit en de (toepassing van de) Regeling in strijd komt met de artikelen 15 en 16 van Verordening (EG) nr. 974/98 die de lidstaten een grote vrijheid geeft omtrent de periode(n) en voorwaarden waaronder oud geld kan worden ingewisseld. In dit verband heeft voorts te gelden dat deze bepalingen de nationale regelgever niet verbieden om onderscheid te maken tussen particulieren (en daarmee gelijk te stellen personen en instellingen) en commerciële instellingen, terwijl voorts niet kan worden gezegd dat het maken van een dergelijk onderscheid niet gerechtvaardigd kan zijn nu het niet onredelijk moet worden geoordeeld aan een professionele partij meer eisen te stellen inzake het tijdig inwisselen van oud geld dan van een willekeurige particulier. Met betrekking tot het Besluit en de toepassing van de Regeling, die tot 1 januari 2003 ook voor bedrijven wel in ruime inwisselmogelijkheden voorzagen, kan zoals uit vorenstaande volgt niet worden gezegd dat zij in strijd komen met artikel 16 van Pro Verordening (EG) nr. 974/98.
Evenmin komen het Besluit en de toepassing van de Regeling in strijd met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb vervatte verbod van willekeur. Dat in andere lidstaten mogelijk ruimere inwisselmogelijkheden zijn gecreëerd, maakt niet dat de besluit- en regelgever niet in redelijkheid tot de onderhavige algemeen verbindende voorschriften heeft kunnen komen.
De stelling van eiseres dat de actie ‘Guldenwissel’ er juist toe strekte om guldens in te zamelen van particulieren die, indien zij zich zelf zouden hebben begeven naar verweerster, niet tegengeworpen kan worden dat zij de guldens niet eerder hebben aangeboden, kan haar niet baten. Ten eerste heeft te gelden dat eiseres, door zoals zij stelt als een soort doorgeefluik te fungeren, het verweerster onmogelijk maakt te onderzoeken of ten aanzien van die particulieren voldaan is aan het criterium redelijkerwijs. Ten tweede, en dit is gelet op de doelstelling van het Besluit en de Regeling van groter belang, werkt eiseres, door na de duale periode onverkort guldens als betaalmiddel te accepteren, het zo snel mogelijk uit de geldomloop raken van guldens tegen, zodat temeer moet worden aangenomen dat niet is voldaan aan het criterium redelijkerwijs.
Ook kan het beroep op het in artikel 3:3 van Pro de Awb besloten liggende verbod van détournement de pouvoir niet slagen. Dat artikel 3, derde lid, van het Besluit met zich brengt dat het versterf van guldenbiljetten wordt toegevoegd aan de winst van DNB is niet voldoende om, ingeval van juiste toepassing artikel 3, tweede lid, van het Besluit door DNB met als gevolg dat de aanvraag wordt afgewezen, reeds strijd met dit verbod aan te kunnen nemen. Dat de belastingdienst, naar eiseres stelt, wel tot de omzet van eiseres rekent de inkomsten uit door haar na 31 december 2002 verkregen guldens kan verweerster niet worden tegengeworpen, terwijl in deze procedure voorts de juistheid van de beslissing van de belastinginspecteur niet ter toetsing staat.
Voorts kan het beroep op het vertrouwensbeginsel eiseres niet baten. DNB heeft in haar berichtgeving nimmer enige onduidelijkheid erover laten bestaan dat eiseres de gelden verkregen uit de actie ‘Guldenwissel’ na 31 december 2002 niet bij DNB zou kunnen inwisselen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen moet het beroep ongegrond worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Kruisdijk als voorzitter en mr. L.A.C. van Nifterick en mr. A.R. Hartmann als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. drs. R. Stijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 3 januari 2005.
De griffier: De voorzitter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerster kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.