Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROTTERDAM
Meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Reg.nr.: MEDED 99/1836-SIMO
Uitspraak
in het geding tussen
A B.V., h.o.d.n. B, gevestigd te C, eiseres,
en
de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, verweerder,
met als derde-partij
PTT Post B.V., gevestigd te Den Haag (hierna: PTT Post),
gemachtigden mr. H.J. de Ru en mr. E.R. van Staden, advocaten te Amsterdam.
1. Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 11 november 1998, toegezonden aan PTT Post op 11 november 1998 en aan eiseres op 18 november 1998, heeft verweerder het verzoek van - onder anderen - eiseres om ten aanzien van PTT Post toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mededingingswet (hierna: Mw) afgewezen.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij faxbericht van 22 december 1998 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 juli 1999, toegezonden aan eiseres op 9 juli 1999, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit (hierna: het bestreden besluit) heeft eiseres bij faxbericht van 19 augustus 1999, aangevuld bij faxberichten van 13 oktober 1999 en 5 juni 2001, beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 31 december 1999 een verweerschrift ingediend.
Daartoe door de rechtbank in de gelegenheid gesteld heeft PTT Post als partij aan het geding deelgenomen.
De rechtbank heeft de zaak ter behandeling gevoegd met de zaak betreffende het beroep van X, wonende te Y (reg.nr. MEDED 99/1783-SIMO).
Verweerder heeft de rechtbank bij het inzenden van de op de zaak betrekking hebbende stukken en het verweerschrift ten aanzien van (gedeelten van) een aantal stukken op grond van artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend zij daarvan kennis zal mogen nemen (beperking kennisneming). De rechtbank heeft een rechter-commissaris benoemd en deze opgedragen terzake een beslissing te nemen. Bij beslissing van 5 juni 2001 heeft de rechter-commissaris beperking van de kennisneming gedeeltelijk gerechtvaardigd geacht. Verweerder heeft de stukken ten aanzien waarvan de rechter-commissaris beperking van de kennisneming niet gerechtvaardigd heeft geacht alsnog ingezonden. Eiseres en PTT Post hebben toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid van de Awb, verleend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2001. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur D. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. drs. B.M.J. van der Meulen en mr. L. Cats, beiden werkzaam bij de Nederlandse mededingingsautoriteit. PTT Post heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde mr. H.J. de Ru en diens kantoorgenoot mr. ing. L.J. Wildeboer.
Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de behandeling van de gevoegde zaken gesplitst.
2. Overwegingen
Op grond van artikel 24, eerste lid, van de Mw is het ondernemingen verboden misbruik te maken van een economische machtspositie.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Eiseres heeft bij brief van 9 juni 1998 een klacht ingediend bij verweerder ter zake van de introductie door PTT Post van een jaarlijkse vergoeding van f 250,-- voor het gebruik van een postbus. Naast eiseres hebben ongeveer twintig andere houders van een postbus een klacht ingediend. De klagers hebben verweerder verzocht te bezien of PTT Post handelt in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Mw.
Bij het besluit van 11 november 1998 heeft verweerder, beslissende op de ingediende klachten, vastgesteld dat geen sprake is van overtreding van het verbod van artikel 24, eerste lid, van de Mw.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
De rechtbank stelt vast - en verweerder heeft zich ter zitting in gelijke zin uitgelaten - dat een klacht als de onderhavige in het (handhavings)stelsel van de Mw moet worden aangemerkt als een verzoek om ten aanzien van degene op wiens handelen (of nalaten) de klacht betrekking heeft, toepassing te geven aan artikel 56 van Pro de Mw op de grond dat diegene handelt of heeft gehandeld in strijd met artikel 24, eerste lid, van de Mw.
De rechtbank wijst er vervolgens op dat indien een dergelijk verzoek is gedaan door een belanghebbende, een afwijzende beslissing daarop ingevolge artikel 1:3, tweede lid, van de Awb een besluit is. Indien het verzoek is gedaan door een niet-belanghebbende, wordt de afwijzende beslissing ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijkgesteld. Hieruit volgt - onder meer - dat de ontvankelijkheid van het bezwaar tegen een dergelijke afwijzende beslissing in geen geval kan afstuiten op het besluit-begrip.
De rechtbank ziet zich, ambtshalve, gesteld voor de vraag of verweerder eiseres terecht als belanghebbende heeft aangemerkt bij het besluit van 11 november 1998.
Om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende dient volgens vaste jurisprudentie sprake te zijn van een objectief bepaalbaar, eigen (persoonlijk, individualiseerbaar) en voldoende actueel belang, dat bovendien rechtstreeks bij het desbetreffende besluit is betrokken. Het vereiste van een persoonlijk belang is daarbij in de rechtspraak van zowel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als het College van Beroep voor het bedrijfsleven aldus ingevuld, dat het bij het besluit betrokken belang zodanig moet zijn dat de betrokkene zich daarmee in rechtens relevante mate onderscheidt van (al dan niet tot een - grote - groep behorende) andere betrokkenen. Die rechtspraak vindt ook steun in de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb (vgl. PG Awb I, blz. 148), waarbij de rechtbank er overigens niet aan voorbijziet dat in de desbetreffende passages niet steeds een voldoende scherp onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende elementen van het belanghebbende-begrip.
Verweerder heeft in bezwaar eiseres als belanghebbende aangemerkt. Verweerder heeft daarbij aangegeven van oordeel te zijn dat eiseres - in tegenstelling overigens tot de andere indieners van een bezwaarschrift tegen het besluit van 11 november 1998 - een zodanig eigen, persoonlijk en individualiseerbaar belang heeft dat zij zich daarmee van (de) andere houders van een postbus onderscheidt. Verweerder heeft dit belang gelegen geacht in het feit dat eiseres, als financieringsmaatschappij, ter bescherming van zeer vertrouwelijke in haar computerapparatuur aanwezige gegevens uit veiligheidsoverwegingen is aangewezen op het gebruik van een postbus.
In beroep heeft verweerder zich terzake aan het oordeel van de rechtbank gerefereerd.
De rechtbank stelt vast dat eiseres, als houdster van een postbus en als zodanig contractspartij van PTT Post, terzake een objectief bepaalbaar en voldoende actueel belang heeft. Ook staat vast dat eiseres terzake enig eigen belang heeft. De rechtbank is echter, anders dan verweerder in bezwaar, van oordeel dat daarbij geen sprake is van een belang dat zich in rechtens relevante mate onderscheidt van dat van de andere - ongeveer 280.000 - houders van een postbus in Nederland. Veiligheids- en privacyoverwegingen van een houder van een postbus onderscheiden deze in algemene zin geenszins van een willekeurige andere houder van een postbus. Bovendien is onvoldoende aannemelijk geworden dat ten aanzien van eiseres sprake is van zodanig specifieke of bijzondere, in haar bedrijfsvoering gelegen omstandigheden, dat zij zich op die grond zou onderscheiden van een willekeurige andere houder van een postbus.
De rechtbank heeft zich beraden op de vraag of er om redenen van “strategische” aard aanleiding is voor de toepassing van de Mw terzake een ruimer belanghebbende-begrip te hanteren, in die zin dat elke consument-contractspartij die ten aanzien van een bepaalde onderneming een verzoek om toepassing van artikel 56 van Pro de Mw doet, als belanghebbende zou moeten worden aangemerkt. De rechtbank heeft die vraag om de volgende redenen ontkennend beantwoord.
De totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bevat onder meer de volgende passage (vgl. PG Awb I, blz. 148):
“Een zekere beperking ten opzichte van de ruimst mogelijke opvatting van belanghebbende is noodzakelijk om de uitvoering van de administratieve wetgeving en de in dat kader plaatsvindende procedures efficiënt en slagvaardig te doen verlopen. Met dat laatste zijn dikwijls aanwijsbare belangen van individuen of bedrijven gemoeid.”.
De rechtbank acht deze argumentatie ook voor de toepassing van de Mw terzake relevant. Voor afwijking van het algemene bestuursrecht is dan ook geen reden. Deze benadering voorkomt bovendien dat verweerder genoodzaakt is met betrekking tot elk - willekeurig - verzoek zonder meer toepassing te geven aan hoofdstuk 3 en titel 4.1 van de Awb.
De hiervoor onderschreven uitleg van het belanghebbende-begrip is voorts in lijn met de beschikkingenpraktijk van de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij de toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van Verordening Nr. 17 van de Raad van de Europese Economische Gemeenschap van 6 februari 1962, waarin is neergelegd dat de klager een redelijk belang dient te hebben bij het indienen van een klacht. Die uitleg komt bovendien overeen met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (onder - thans - artikel 234, vierde alinea, EG), inhoudende dat door een ander dan degene op wiens handelen of nalaten een besluit betrekking heeft (doorgaans aangeduid als de geadresseerde van het besluit), beroep kan worden ingesteld indien die ander daardoor rechtstreeks en individueel wordt geraakt, hetgeen het geval is indien het besluit de rechtspositie van de klager beïnvloedt vanuit een zekere bijzondere hoedanigheid of vanuit een feitelijke situatie die hem ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hem op soortgelijke wijze individualiseert als de geadresseerde van het besluit.
Tenslotte acht de rechtbank van belang dat klachten van niet-belanghebbenden verweerder aanleiding kunnen geven - en in de praktijk ook veelvuldig blijken te geven - tot het ambtshalve instellen van een onderzoek naar de gedraging(en) waarop de klacht betrekking heeft.
Verweerder heeft gelet op het voorgaande eiseres ten onrechte als belanghebbende aangemerkt en derhalve haar bezwaar in strijd met 7:1, eerste lid, van de Awb, in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, ten onrechte ontvankelijk geacht.
Het beroep dient om die reden gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Aan een beoordeling van de - materiële - gronden van het beroep komt de rechtbank niet toe.
Van kosten waarop een veroordeling in de proceskosten betrekking kan hebben, is de rechtbank niet gebleken.
De rechtbank merkt tenslotte voor de goede orde nog het volgende op. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie de aanvrager. Om problemen met betrekking tot de aanvang van de beroepstermijn te voorkomen, dient deze bepaling in een geval waarin sprake is van meer belanghebbenden (bijvoorbeeld degene op wiens handelen of nalaten de aanvraag om toepassing van artikel 56 van Pro de Mw betrekking heeft, en de aanvrager) zo te worden toegepast dat het besluit aan alle belanghebbenden op dezelfde dag wordt toegezonden.
Gelet op het voorgaande wordt als volgt beslist.
3. Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen in dit geval inhoudt dat het bezwaar van eiseres alsnog niet-ontvankelijk wordt verklaard,
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van f 450,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. E.I. van den Bos-Boomsma en mr. H.S.G. Verhoeff als leden.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. P. Hirschhorn als griffier, uitgesproken in het openbaar op 9 augustus 2001.
Een belanghebbende - waaronder in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.