Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 / 1615
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2012 in de zaak tussen
[eiser], te Roggel, eiser
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Leudal, verweerder
(gemachtigde: C. Dehing),
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te Leudal
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2010 heeft verweerder een handhavingverzoek van eiser afgewezen.
Bij besluit van 1 maart 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en aangekondigd een nieuw besluit te nemen op het handhavingverzoek.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 21 september 2011 heeft de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard en bepaald dat verweerder binnen vier weken een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen.
Bij besluit van 11 oktober 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 5 augustus 2010 herroepen en beslist dat het handhavingsverzoek wordt afgewezen en bewoning van het pand [adres] te Roggel wordt toegestaan tot uiterlijk 31 december 2014.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 april 2012. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn echtgenote en mr. M. Peeters, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is in persoon verschenen.
Overwegingen
1. Eiser exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] in Roggel. [belanghebbende] (hierna: [belanghebbende]) bewoont de naastgelegen agrarische bedrijfswoning aan de [adres] te Roggel.
2. Eiser heeft verweerder op 7 juli 2010 verzocht op drie punten handhavend tegen [belanghebbende] op te treden. Allereerst betoogt eiser dat [belanghebbende] zijn woning in strijd met het bestemmingsplan als burgerwoning gebruikt. Verder stelt eiser dat [belanghebbende] heeft gebouwd in strijd met de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan en tot slot stelt hij dat [belanghebbende] asbest heeft verwijderd zonder de benodigde sloopvergunning.
3. Verweerder heeft het verzoek om handhaving bij het thans bestreden besluit afgewezen. Hij stelt zich kort samengevat op het standpunt dat weliswaar sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik, maar dat het onevenredig zou zijn hiertegen handhavend op te treden, omdat een wetswijziging over plattelandswoningen in voorbereiding is. Verweerder heeft daarom besloten tot uiterlijk 31 december 2014, of zoveel korter dan mogelijk, het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning toe te staan. Ter zitting heeft verweerder dit nader uitgelegd en verklaard dat vanwege het wetsvoorstel en een brief van de minister van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer gemeentelijk beleid is geformuleerd. Dit beleid heeft verweerder neergelegd in een besluit van 20 september 2011 en houdt in dat niet wordt opgetreden tegen burgerbewoning van plattelandswoningen in afwachting van de aanpassingen van wet- en regelgeving hierover. Verweerder heeft verder geconstateerd dat [belanghebbende] inderdaad enigszins in afwijking van de bouwvoorschriften heeft gebouwd. Volgens verweerder gaat het hierbij echter om zodanige marginale afwijkingen dat optreden daartegen onevenredig zou zijn, gelet op de daarmee te dienen belangen. Tot slot wijst verweerder erop dat [belanghebbende] een sloopvergunning moet aanvragen als hij in de toekomst nog iets wil slopen.
4. Eiser is het met het bestreden besluit oneens en vindt dat verweerder zijn handhavingsverzoek had moeten toewijzen. Kort samengevat stelt eiser zich op het standpunt dat er geen concreet zicht op legalisatie is en geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn op grond waarvan van handhaving kan worden afgezien. Dit betekent dat verweerder verplicht is handhavend tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van [belanghebbende] op te treden. De afwijkingen van de bouwvoorschriften zijn volgens eiser niet marginaal, maar fors. Verweerder stelt dat de afstand van de woning tot het hart van de weg 35,5 meter bedraagt. Het zou dan om een afwijking van 0,5 meter gaan. Volgens eiser berekent verweerder die afstand echter ten onrechte vanuit het hart van de weg. De afstand van de tweede bedrijfswoning tot aan de bedrijfsgebouwen mag ten hoogste 25 meter zijn, maar is in het geval van [belanghebbende] meer dan 30. Eiser stelt dat hij door de nabijheid van een woning in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd en vindt daarom dat hij wel degelijk door de afwijkingen van de bouwvoorschriften wordt benadeeld. Tot slot heeft [belanghebbende] volgens eiser in strijd met artikel 40 van Pro de Woningwet gehandeld door een deel van zijn bedrijfsgebouw zonder vergunning te bouwen.
5. Over de bewoning van de agrarische bedrijfswoning overweegt de rechtbank als volgt.
6. Als vaststaand moet worden aangenomen dat [belanghebbende] als “burger” zijn woning bewoont. [belanghebbende] heeft dit weliswaar ter zitting bestreden, maar verweerder heeft na vrij uitvoerig onderzoek door de commissie bezwaarschriften geconcludeerd dat [belanghebbende] ter plaatse geen agrarisch bedrijf meer voert. Niet is gebleken dat dit onderzoek onjuist of onzorgvuldig is geweest. [belanghebbende] heeft zijn stelling dat hij nog 16 tot 17 hectare maïs verbouwt niet met stukken onderbouwd, zodat de rechtbank die enkele stelling passeert. Bovendien had het op de weg van [belanghebbende] gelegen op dit punt beroep in te stellen indien hij het niet eens was met het bestreden besluit, dat er immers vanuit gaat dat ter plaatse geen agrarisch bedrijf meer gevestigd is. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat [belanghebbende] zijn woning als burger en niet als agrariër bewoont.
7. Vast staat verder dat dit gebruik als burgerwoning in strijd is met de agrarische bestemming van de bedrijfswoning. De bestemming van het perceel in het bestemmingsplan “Buitengebied” is immers “Agrarisch bouwblok A(b)”. Op grond van artikel 12 van Pro de planvoorschriften zijn hier agrarische bedrijven toegestaan met bijbehorende voorzieningen.
8. Vervolgens komt de vraag aan de orde of verweerder heeft mogen afzien van handhavend optreden tegen [belanghebbende] in verband met dit strijdige gebruik van zijn woning.
9. Over handhavend optreden in geval van strijd met het bestemmingsplan zegt vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Niet in geschil is dat concreet zicht op legalisatie in dit geval niet bestaat.
10. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (ABRvS 11 augustus 2004, LJN: AQ6637). In dit verband is het feit dat een overtreding van geringe aard en ernst is, op zichzelf onvoldoende om van handhaving af te mogen zien (ABRvS 21 juli 2010, LJN: BN1943). Het feit dat een overtreding van geringe aard en ernst is, kan wel een rol spelen bij de door het bestuursorgaan te maken belangenafweging, evenals de eventuele belangen van derden die worden geschaad door het achterwege blijven van handhavend optreden (zie onder meer ABRvS 5 april 2006, LJN: AV8642). Voorts vormt de enkele omstandigheid dat een overtreding door het bestuursorgaan ongemoeid is gelaten, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden behoort af te zien (zie onder meer ABRvS 12 augustus 2009, LJN: BJ5081).
11. De rechtbank begrijpt het standpunt van verweerder aldus, dat hij handhavend optreden in dit geval onevenredig vindt in verhouding met de daarmee te dienen doelen, omdat hij naar aanleiding van het wetsvoorstel plattelandswoningen en een brief daarover van de minister op 20 september 2011 beleid heeft geformuleerd dat inhoudt dat hij vooralsnog in dit soort gevallen niet handhavend zal optreden.
12. Vooropgesteld zij dat op grond van vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de eerder genoemde uitspraak van 12 augustus 2009) slechts in uitzonderlijke gevallen wordt aangenomen dat een bestuursorgaan, gelet op de betrokken belangen, van handhavend optreden mag afzien. Immers, het algemene belang bij handhavend optreden dient altijd het uitgangspunt te zijn. De rechtbank verwerpt in dit verband ten eerste het betoog van verweerder dat hij gelet op zijn besluit van 20 september 2011 mocht afzien van handhavend optreden richting [belanghebbende]. Als hier al sprake zou zijn van beleid of beleidsregels kunnen deze naar het oordeel van de rechtbank niet zo ver strekken dat hierin wordt neergelegd dat van handhavend optreden wordt afgezien of dat hieraan geen prioriteit wordt toegekend. Dit is immers in strijd met de algemene plicht tot handhaving van wettelijke regels. De verwijzing van verweerder ter zitting naar een uitspraak van de Afdeling van 5 november 2012 (LJN: BT6683) gaat naar het oordeel van de rechtbank niet op. In deze uitspraak overwoog de Afdeling dat in gevallen waarin het bestuursorgaan over handhavend optreden een redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld beleid inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, hij zich in beginsel aan dit beleid dient te houden. In dit geval betreft het besluit van verweerder van 20 september 2011 (als het al beleid zou zijn) geen “redelijk te achten beleid”. Dit “beleid” houdt immers in feite in dat wordt afgezien van handhavend optreden. Dit is iets anders dan beleid dat regelt op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid handhavend op te treden, bijvoorbeeld door in sommige gevallen eerst een waarschuwing te geven.
13. In de tweede plaats is aan de orde de vraag of het wetsvoorstel over plattelandswoningen dat ten tijde van het bestreden besluit in voorbereiding was, maakt dat het onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen om handhavend op te treden. Het wetsvoorstel en de brief van de minister waarnaar verweerder heeft gewezen, hebben betrekking op (voormalige) agrarische bedrijfswoningen die (tevens) door derden mogen worden bewoond. Het wetsvoorstel ziet op de situatie waarin burgerbewoning van een voormalige agrarische bedrijfswoning zou leiden tot beperkingen voor de bedrijfsvoering van een nabijgelegen agrarisch bedrijf. Het wetsvoorstel bepaalt dat deze woningen niet worden beschermd tegen milieugevolgen van het agrarische bedrijf. Dit voorkomt dat agrarische functies en niet-agrarische functies elkaar in de weg zitten bij de toepassing van relevante milieuwet- en -regelgeving. Ten tijde van het bestreden besluit was niet uitgesloten dat het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel op termijn zicht op legalisatie kon bieden van de bewoning van het pand door [belanghebbende]. Maar ten tijde van het bestreden besluit bestond hierover nog geen enkele zekerheid en los daarvan zal de burgerbewoning van de woning van [belanghebbende] ook na inwerkingtreding van de nieuwe wettelijke regeling voor plattelandswoningen nog steeds in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan.
14. Vorenstaande argumenten van verweerder maken dan ook niet dat het belang van [belanghebbende] zwaarder zou mogen wegen dan het algemene belang van handhaving en de belangen van eiser bij handhavend optreden tegen de overtreding door [belanghebbende]. De omstandigheid dat [belanghebbende] al jarenlang in de woning heeft kunnen wonen zonder dat daartegen handhavend werd opgetreden, het feit dat binnen verweerders gemeente verschillende agrarische bedrijfswoningen door burgers worden bewoond, zijn evenmin omstandigheden die grond kunnen bieden voor het standpunt dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan kan worden afgezien. Daarbij neemt de rechtbank nog in aanmerking dat [belanghebbende], toen hij in 1991 een bouwvergunning voor de woning kreeg, een verklaring heeft ondertekend dat de te bouwen woning in beginsel aan de agrarische bedrijfsvoering op het adres [adres] verbonden zou blijven. Naar gesteld zou de woning al in 1995 zijn losgekoppeld van het bedrijf, zonder dat [belanghebbende] dit ooit aan verweerder heeft gemeld.
15. Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het standpunt van verweerder dat in dit geval van handhavend optreden jegens [belanghebbende] kan worden afgezien, onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd en het bestreden besluit op dit punt onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en genomen.
16. Over het afwijken van het bestemmingsplan en de bouwvoorschriften bij de bouw van de woning overweegt de rechtbank het volgende.
17. Ter zitting is gebleken dat vast staat dat de woning is gebouwd op een wijze die afwijkt van de bouwvergunning en de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan. Het gaat hier om de afstand van de voorgevel van de woning tot de weg en de afstand tussen de woning en het bedrijfsgebouw. Verder staat vast dat de lengte van het bedrijfsgebouw van [belanghebbende] langer is dan hetgeen is vergund.
18. Zoals de rechtbank hiervoor reeds heeft overwogen zal verweerder, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving bij overtreding van een wettelijk voorschrift, in de regel van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Uit de rechtspraak volgt dat een bestuursorgaan er bij afweging van de belangen niet voor mag kiezen om af te zien van handhavend optreden uitsluitend omdat het een overtreding van geringe omvang betreft. Dit levert op zichzelf beschouwd geen bijzondere omstandigheid op. Daar komt bij dat in de bouwvergunning, zo blijkt uit de stukken, bewust voor een maximale afstand van 25 meter tussen de tweede woning en het bedrijfsgebouw is gekozen om te voorkomen dat deze woning zou worden afgesplitst van het agrarische bedrijf. De woning is echter op 30,5 meter afstand gebouwd. Naar het oordeel van de rechtbank kan een dergelijke afwijking, gelet op die bewust gekozen afstand van 25 meter, niet marginaal worden genoemd. De stelling van [belanghebbende] dat hij er niets aan kan doen, omdat de aannemer het destijds zo heeft gebouwd, passeert de rechtbank. Het is ten eerste ongeloofwaardig dat [belanghebbende] hiervan geen weet zou hebben gehad en bovendien, al zou dit zo zijn, is niet de aannemer maar [belanghebbende] zelf hiervoor verantwoordelijk jegens verweerder. Een en ander komt dan ook voor risico van [belanghebbende]. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat niet gebleken is dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de belangen die daartegen pleiten, dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Ook op dit onderdeel is het bestreden besluit onvoldoende deugdelijk gemotiveerd en is het onvoldoende zorgvuldig voorbereid en genomen.
19. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Verweerder dient binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
20. De rechtbank veroordeelt verweerder in de eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1). Voorts dient verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 874,- te betalen aan eiser;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,- aan eiser te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Nollen, voorzitter, mr. P.J. Voncken en
mr. B.J. Zippelius, leden, in aanwezigheid van mr. S.A.J. Monnens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2012.
w.g. mr. S.A.J. Monnens,
griffier w.g. mr. C.M. Nollen,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 26 juli 2012.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.