Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
UITSPRAAK
Procedurenr. : 03/791 WET K1
Inzake : Stichting ROM-projecten, gevestigd te Venlo, eiseres,
tegen : de Staatssecretaris van Economische Zaken, namens deze: de Directie Wetgeving en Juridische Zaken te 's-Gravenhage, verweerder.
Datum en aanduiding van het bestreden besluit:
de brief d.d. 26 mei 2003,
kenmerk: WJZ 3011084.
Datum van behandeling ter zitting: 15 december 2003.
I. PROCESVERLOOP
Bij besluit van 11 juli 2002 heeft verweerder de aan eiseres verleende subsidie onder voorbehoud vastgesteld op f 69.788,-- en het teveel betaalde voorschot teruggevorderd. Tegen dit besluit is door eiseres een bezwaarschrift ingediend. Bij besluit van 27 februari 2003 heeft verweerder de subsidie vastgesteld op nihil en het resterende, bij wijze van voorschot verstrekte, bedrag teruggevorderd. Ingevolge het bepaalde in artikel 6:19 jo Pro. 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft verweerder het bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen dit laatste besluit. Het tegen deze besluiten ingediende bezwaarschrift is door verweerder bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit ongegrond verklaard.
Tegen dat laatste besluit is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
De door verweerder ter uitvoering van artikel 8:42 Awb Pro ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 15 december 2003 waar eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. J. Roeleveld, en waar verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. K.M. Bresjer en drs. K. van den Berg.
II. OVERWEGINGEN
Feiten
1) In augustus 1999 heeft eiseres een verzoek tot subsidieverlening in het kader van het communautair MKB-initiatief bij verweerder ingediend voor het opzetten van een kenniskaart, waarbij de geografische en thematische spreiding van technologische kennis op het gebied van medische technologie en biotechnologie in beeld zou worden gebracht. Zij deed dit middels toezending aan verweerder van een zogenoemd Projectaanvraagformulier van het MKB-initiatief en van het projectvoorstel “Kenniskaart, Medische Technologie/Life Sciences”.
Nadat eiseres het projectaanvraagformulier en voorstel begin december 1999 in gewijzigde vorm nogmaals aan verweerder had toegezonden, verleende deze bij beschikking van 29 december 1999 en aanvullende beschikkingen van 25 februari 2000 en 12 december 2000 de subsidie.
In 2000 en in 2001 betaalde verweerder voorschotten van elk f 80.000,--. Eiseres diende in juni 2000 de eerste voortgangsrapportage in, de tweede in december 2000, de derde in juni 2001 en de eindrapportage in september 2001.
Namens verweerder is de aanvraag behandeld door B&A Groep, te wiens kantoor het Programmasecretariaat van het MKB-initiatief is gevestigd.
2) Bij besluit van 29 december 1999 werd (onder meer) als voorwaarde gesteld dat het project diende te zijn gerealiseerd op 31 december 2000 en voorts dat de kosten vóór 1 januari 2000 en ná 31 december 2000 gemaakt, niet voor subsidiëring in aanmerking kwamen.
Bij aanvullend besluit van 25 februari 2000 werd, onder handhaving van het besluit van 29 december 1999 voor het overige, de startdatum van het project verschoven van 1 januari 2000 naar 1 november 1999. Bij aanvullend besluit van 12 december 2000 werd de termijn waarover de gemaakte kosten konden worden gedeclareerd verlengd tot 30 juni 2001.
In het besluit van 29 december 1999 verwees verweerder naar de beschikking van de Europese Commissie van 16 oktober 1995 waarbij het operationeel programma MKB Nederland voor de periode 1994 –1999 werd goedgekeurd.
Voor de voorwaarden, verplichtingen en voorschriften, voor zover deze niet in het besluit van 29 december 1999 zelf waren opgenomen, verwees verweerder naar de bij dit besluit gevoegde bijlagen. Daartoe werd, voor zover kan worden vastgesteld, enkel bijlage 1, aan eiseres toegezonden. Dit betreffen de “Voorwaarden, verplichtingen en voorschriften, verbonden aan de beschikking van de Staatssecretaris van Economische Zaken inzake uitvoering van het EG-programma”.
Artikel 3 van Pro deze voorwaarden bepaalt: “De stuurgroep heeft bij haar besluitvorming omtrent de toekenning van subsidie in het kader van het EG-programma MKB-initiatief Nederland rekening gehouden met de betreffende EG-voorschriften. Deze beschikking is op basis van het oordeel van de stuurgroep afgegeven. De definitieve vaststelling van de MKB-initiatief-bijdrage vindt plaats onder voorbehoud van goedkeuring door de Europese Commissie”.
Voor het overige bevatten de voorwaarden geen verwijzing naar Europeesrechtelijke voorschriften en zij behelzen evenmin een termijnstelling als waarop verweerder zich beroept.
Europeesrechtelijk kader
3) Onderhavige subsidieverlening is geschied ingevolge de EEG-verordeningen nr. 2081/93 tot wijziging van de Verordening (EEG) nr. 2052/88, nr. 2082/93 tot wijziging van de Verordening (EEG) nr. 4253/88 tot vaststelling van de toepassingsbepalingen van Verordening (EEG) 2052/88 en nr. 2082/93 tot wijziging van de Verordening (EEG) nr. 4254/882 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor Verordening (EEG) nr. 2052/88.
Voorts is van toepassing het Communautair initiatief MKB (mededeling 94/C/180/3) van 1 juli 1994 houdende de vaststelling van de richtsnoeren voor operationele programma’s of globale subsidies betreffende de aanpassing van middelgrote en kleinere bedrijven aan de interne markt.
Daarnaast is van toepassing het door de Nederlandse overheid opgestelde operationele programma MKB-Initiatief Nederland zoals dat bij de reeds genoemde beschikking van 16 oktober 1995 is goedgekeurd voor de periode 30 november 1994 tot en met 31 december 1999. Bovendien is relevant de beschikking van 23 april 1997 (97/320/EG) van de Europese Commissie waarbij deze een aantal in de geldende verordeningen gebezigde begrippen nader heeft gedefinieerd. De bijlage bij deze laatste beschikking, genaamd “Notities betreffende de uitgaven die in aanmerking komen voor financiering in het kader van de Structuurfondsen” (hierna:Notities), werd per 1 mei 1997 in de goedkeuringsbeschikking opgenomen.
Artikel 6 van Pro de goedkeuringsbeschikking bepaalt: “De communautaire bijstand heeft betrekking op de uitgaven in verband met de onder dit programma vallende werkzaamheden waarvoor uiterlijk op 31 december 1999 in de Lid-Staat juridisch verbindende maatregelen zijn genomen en de benodigde financiële middelen zijn vastgelegd. De uiterste datum waarop de uitgaven voor deze acties moeten zijn gedaan om in aanmerking te kunnen worden genomen, wordt vastgesteld op 31 december 2001”.
De Notities luiden voor zover te dezen relevant: “Onder ”juridisch verbindende maatregelen” en “vastlegging van de nodige financiële middelen” wordt verstaan de door de eindbegunstigden genomen besluiten om de in aanmerking komende werkzaamheden uit te voeren alsmede de toewijzing van de desbetreffende overheidsgelden.
Met de verplichting op het niveau van de lidstaat wordt de verplichting bedoeld die wordt aangegaan door de eindbegunstigde. Deze verplichting moet juridisch bindend zijn en begeleid zijn door de financiële vastlegging, dat wil zegen vastlegging van de nodige publieke financiële middelen”.
Beoordeling
4) In het beroep staat ter beoordeling de vraag of verweerder terecht de subsidie op nihil heeft vastgesteld. Gelet op het namens eiseres in beroep gestelde dient thans enkel te worden beoordeeld of verweerder zich terecht op het commiteringsmoment als bedoeld in artikel 6 van Pro de hiervoor genoemde goedkeuringsbeschikking, heeft beroepen.
5) Eiseres voert aan dat verweerder zich ten onrechte beroept op het argument dat zij niet zou hebben voldaan aan het commiteringscriterium, dat zij de verplichtingen vóór 31 december 1991 moest zijn aangegaan.
Aan haar is die verplichting nooit kenbaar gemaakt. Die verplichting, zo die al bestaat, richt zich bovendien enkel tot de Nederlandse overheid en regardeert niet de rechtsverhouding tussen eiseres en verweerder.
Het is bovendien in strijd met de eisen van zorgvuldige voorbereiding, besluitvorming en bestuurlijke redelijkheid en billijkheid en gewekte verwachtingen om drie jaar na het verlenen van de subsidie een dergelijke voorwaarde te stellen.
6) Verweerder stelt zich op het standpunt dat, nu eiseres niet heeft voldaan aan genoemde verplichting, dit grond vormt voor intrekking. Eiseres is immers nadrukkelijk gewezen op toepassing van de EG-voorschriften. Zij verwijst daartoe naar het hiervoor aangehaalde artikel 3 in Pro de bijlage bij de beschikking van 29 december 1999. Zij kan zich derhalve niet beroepen op onbekendheid met de voorschriften. De nihilstelling voldoet derhalve aan artikel 4:46, tweede lid, sub b, van de Awb.
7) De rechtbank overweegt als volgt. Uit artikel 4:23, eerste lid, van de Awb vloeit voort dat subsidies in beginsel slechts mogen worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Subsidiëring op grond van een EG-verordening voldoet aan het vereiste van een wettelijke grondslag (MvT , Kamerstukken II 23 700, nr. 3, p. 41) terwijl op grond van artikel 4:23, tweede 2 lid, aanhef en onder b, van de Awb voldoende wettelijke basis aanwezig wordt geacht indien de subsidie rechtstreeks berust op een EU- subsidieprogramma. Nu onderhavige subsidieverlening berust op de genoemde EEG-verordeningen en een EU-subsidie programma, staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de subsidieverlening in casu de vereiste wettelijke grondslag heeft.
Aan afdeling 4.2.4. van de Awb ligt ten grondslag, dat behalve enkele verplichtingen die rechtstreeks uit de Awb voortvloeien - deze vormen in casu geen voorwerp van geschil-, de verplichtingen van de subsidieontvanger hetzij zijn neergelegd in het wettelijk voorschrift waarop de subsidieverlening berust, hetzij in voorschriften verbonden aan de beschikking tot subsdieverlening (MvT, TK 1993-1994, 23 700,
p. 62/63).
8) Nu in casu communautair recht de wettelijke basis van de subsidieverlening vormt, dient zich voorts de vraag aan of de daarin neergelegde verplichting eiseres kan binden. Dit is enkel zo, indien aan de betreffende bepalingen directe werking toekomt.
9) De rechtbank overweegt hieromtrent, dat de bedoelde goedkeurings-beschikking zich blijkens de considerans en artikel 9 tot Pro de Nederlandse overheid richt en haar, krachtens artikel 249 EG Pro-verdrag, derhalve bindt aan de inhoud daarvan. In hoeverre deze beschikking rechtstreekse werking heeft, dient te worden beoordeeld aan de hand van de aard, opzet en bewoordingen van de beschikking. Anders gezegd is de vraag: vloeit uit de strekking en inhoud daarvan voort of deze directe werking in de verhouding tussen de Nederlandse overheid en, in casu, eiseres, heeft (EGHvJ Zaak 9/70, Jur XVI (1970, p. 840, Grad-arrest)? Deze zogenoemde verticale werking houdt in dat de beschikking niet enkel jegens de overheid kan worden ingeroepen maar ook door de overheid.
De goedkeuringsbeschikking behelst in artikel 6 een Pro nadere omschrijving van de activiteiten die onder het programma vallen en de daarmee samenhangende verplichting, welke laatste nog nader wordt gepreciseerd in de Notities. Aldus kan subsidieverlening enkel geschieden voor de in die beschikking omschreven werkzaamheden en met inachtneming van (in ieder geval) de daarin genoemde verplichting. Deze geldt derhalve niet alleen voor de subsidiegever, maar ook voor de subsidieontvanger. Overigens hebben ook de Notities, de status van beschikking in de zin artikel 249 EG Pro-verdrag.
Gelet hierop komt aan artikel 6 van Pro de goedkeuringsbeschikking en de Notities naar het oordeel van de rechtbank verticale werking toe.
Te allen overvloede zij overwogen dat in elk geval ook door de verwijzing in de bij de verleningsbeschikking behorende voorwaarden naar de betreffende EG-voorschriften sprake van een opgelegde verplichting. In de bedoelde voorwaarden is bovendien uitdrukkelijk vermeld dat de definitieve vaststelling van de MKB-initiatief-bijdrage plaats vindt onder voorbehoud van goedkeuring door de Europese Commissie.
10) Vast staat dat eiseres zich niet aan het in artikel 6 van Pro de goedkeurings-beschikking omschreven commiteringsmoment heeft gehouden. Daarmee en met de verbindendheid en rechtstreekse werking van de hiervoor uiteengezette regeling, staat vast dat eiseres niet heeft voldaan aan een van de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Door schending van deze verplichting is krachtens artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bij verweerder in beginsel de bevoegdheid ontstaan de subsidie lager vast te stellen .
Bij zijn besluit van 11 juli 20002 heeft verweerder van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Bij zijn besluit van 27 februari 2003 heeft hij ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb de vaststelling ingetrokken op dezelfde grond.
Voorts heeft verweerder bij beide besluiten op grond van artikel 4:57 van Pro de Awb de verstrekte voorschotten teruggevorderd.
De rechtbank zal, gezien het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb, in het bijzonder moeten bezien of de nadelige gevolgen van verweerders besluit tot gebruikmaking van die bevoegdheid, voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
11) De rechtbank overweegt in dit verband dat niet blijkt dat is voldaan aan de eisen die artikel 3:4 van Pro de Awb stelt aan (het resultaat van) de belangenafweging die verweerder dient te plegen bij het toepassen van een discretionaire bevoegdheid als onderhavige.
Zo blijkt in het bijzonder niet dat de met verweerders besluiten tot nihilstelling c.q. intrekking en volledige terugvordering te dienen doelen niet onevenredig zijn in verhouding tot met die besluiten te dienen doelen. Met name blijkt niet dat verweerder bij zijn afweging in voldoende mate rekening heeft gehouden met de ernst van eiseresses tekortkoming en de mate waarin deze aan haar kan worden verweten (MvT, TK 1993-1994, 23 700, p.73/74).
Verweerder is immers geheel voorbij gegaan aan het feit dat ten tijde van de subsidieverlening en ook nadien door hem nimmer met zoveel woorden op bedoelde verplichting - en nog minder op de mogelijk daaraan verbonden sanctie - is gewezen, terwijl hij eiseres op andere verplichtingen wel uitdrukkelijk wees. Dit weegt naar het oordeel van de rechtbank zwaar, nu de subsidie bij besluit van 29 december 1999 werd verleend en de uiterste commiteringsdatum twee dagen later was. Ook is niet gebleken dat verweerder eiseres nadien op die verplichting heeft gewezen, terwijl er correspondentie tussen partijen is gevoerd over de kwesties van de startdatum van het project en de datum van de indiening van de declaraties. Van vermelding van bedoelde verplichting blijkt pas in het besluit van 11 juli 2002, dat wil zeggen ca. 10 maanden na indiening door eiseres van haar eindrapportage in september 2001 en dus geruime tijd nadat het project was afgerond.
Daarbij acht de rechtbank voorts van belang dat ook bij verweerder geen duidelijkheid bestond omtrent -in elk geval de zwaarte van de- verplichting, reden waarom hij blijkbaar navraag bij de Europese Commissie deed.
De rechtbank acht het daarom onredelijk het risico van de niet-naleving enkel bij eiseres te leggen, te meer nu deze, in het vertrouwen dat aan haar subsidie werd verleend, gedurende een zo lange periode aan het project werkte, waardoor de financiële gevolgen van beëindiging des te zwaarder zullen wegen.
12) Op grond van het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in het resultaat van de afweging van de betrokken belangen dat moet worden geoordeeld dat verweerder in redelijkheid niet tot zijn besluit van 26 mei 2003 is kunnen komen.
De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden twee punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
III. BESLISSING
De rechtbank Roermond;
gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van het gestelde in deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiseres begroot op € 644,- (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door deze gestorte griffierecht ad € 232,-- volledig vergoedt.
Aldus gedaan door mrs. Th.M. Schelfhout, A.J.M. Huisman-Kreijn en M.M.Th. Coenegracht (voorzitter) in tegenwoordigheid van J.J.M. Roeters als griffier en in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2004.
Voor eensluidend afschrift:
de wnd. griffier:
verzonden op: 10 februari 2004
AC-H
Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak.van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.