Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2775
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Varkenshandel [eiseres] V.O.F., uit [vestigingsplaats], eiseres (hierna: [eiseres]),
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder (hierna: de minister).
1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de minister van 26 oktober 2023 (hierna: het dwangsombesluit) waarin de minister het primaire besluit van 15 augustus 2023, inhoudende dat geen dwangsom wordt toegekend vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaarschrift van [eiseres] tegen een besluit van 21 juli 2022 (hierna: het boetebesluit), waarin aan haar meerdere boetes wegens overtredingen van de Meststoffenwet (hierna: de Msw) zijn opgelegd.
1.1.
[eiseres] is het niet eens dat aan haar geen dwangsom is toegekend. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt het dwangsombesluit aan de hand van de hiertegen ingebrachte beroepsgronden.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht geen dwangsom heeft toegekend aan [eiseres]. Daarom is het beroep tegen het dwangsombesluit van 26 oktober 2023 ongegrond.
1.3.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dat oordeel heeft.
Procesverloop
2. [eiseres] heeft op 15 november 2023 bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) beroep ingesteld. Dit beroep is gericht tegen twee afzonderlijke besluiten.
- Dit beroep is ten eerste gericht tegen het (met een besluit gelijk te stellen) niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaarschrift tegen het boetebesluit van 21 juli 2022. Het CBb heeft aan dit beroep het zaaknummer AWB 23/1937 toegekend. Hangende beroep heeft de minister op 31 januari 2024 alsnog beslist op het bezwaar van [eiseres]. Het CBb heeft dit beroep (en het alsnog genomen besluit op bezwaar) op 27 mei 2024 doorgezonden naar deze rechtbank omdat niet het CBb, maar de rechtbank bevoegd is dit beroep te behandelen. De rechtbank heeft aan dit beroep het zaaknummer ZWO 24/2685 toegekend.
- Dit beroep is ten tweede gericht tegen het dwangsombesluit van 26 oktober 2023. Het CBb heeft aan dit beroep het zaaknummer AWB 23/1938 toegekend. De minister heeft op 19 februari 2024 een verweerschrift bij het CBb ingediend. Het CBb heeft dit beroep eveneens op 27 mei 2024 doorgezonden naar deze rechtbank vanwege voornoemd bevoegdheidsaspect. De rechtbank heeft aan dit beroep het zaaknummer ZWO 24/2775 toegekend.
2.1.
Op 28 juni 2024 heeft de minister een verweerschrift betreffende het dwangsombesluit ingediend bij de rechtbank
2.2.
De rechtbank was voornemens de twee beroepen tegelijkertijd op zitting te behandelen. Op verzoek van de minister heeft de rechtbank de behandeling van het beroep met zaaknummer 24/2685 uitgesteld. Het beroep met zaaknummer ZWO 24/2775 is op 24 oktober 2025 op zitting behandeld. [eiseres] heeft zich niet laten vertegenwoordigen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mrs. M.B. de Haan en H. Spriensma- Heringa.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het boetebesluit en het dwangsombesluit
3. Het bedrijf van [eiseres] omvat vijf locaties waar varkens worden gehouden. Op vier locaties vindt mestbewerking plaats. Dat betreft de locaties [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in [vestigingsplaats]. Op de vijfde locatie ([locatie 5]) vindt geen mestscheiding plaats.
3.1.
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) hebben op 28 mei 2018 op het bedrijf van [eiseres] een controle uitgevoerd. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 7 januari 2022.
3.2.
Met het boetebesluit van 21 juli 2022 heeft de minister aan [eiseres] twee bestuurlijke boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 385.350,- voor overtredingen van de Msw in 2017.
3.3.
Tegen dit boetebesluit heeft [eiseres] bezwaar gemaakt, dat op 25 augustus 2022 door de minister is ontvangen. Op 31 juli 2023 heeft [eiseres] de minister in gebreke gesteld omdat nog geen besluit is genomen op het bezwaarschrift tegen het besluit van 21 juli 2022. Hierbij is vermeld dat aanspraak wordt gemaakt op dwangsommen indien niet binnen twee weken alsnog wordt beslist op haar bezwaar.
3.4.
Met het primaire besluit van 15 augustus 2023 heeft de minister aan [eiseres] meegedeeld dat de termijn om te beslissen op haar bezwaar tegen het boetebesluit van 21 juli 2022 ruim is overschreden, maar dat geen dwangsom wordt toegekend. Dit omdat [eiseres] hem onredelijk laat in gebreke heeft gesteld.
3.5.
[eiseres] heeft op 16 augustus 2023 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 augustus 2023.
3.6.
De hoorzitting met betrekking tot het bezwaar tegen het besluit van 15 augustus 2023 heeft op 12 oktober 2023 plaatsgevonden. Met het dwangsombesluit van 26 oktober 2023 heeft de minister dit bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard en is de minister bij het besluit van 15 augustus 2023 gebleven.
3.7.
Op 15 november 2023 heeft [eiseres] bij het CBb beroep ingesteld tegen zowel het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaarschrift tegen het boetebesluit van 21 juli 2022 als tegen het dwangsombesluit van 26 oktober 2023.
3.8.
Het CBb heeft op 27 mei 2024 de beroepen doorgezonden naar deze rechtbank en deze zijn op 29 mei 2024 door de rechtbank ontvangen.
Omvang van het voorliggende beroep
4. [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het dwangsombesluit van 26 oktober 2023. Dit betreft een afzonderlijk/zelfstandig beroep en de rechtbank heeft daarom een afzonderlijk zaaknummer (ZWO 24/2775) aan dit beroep toegekend.
4.1.
Deze uitspraak heeft uitsluitend betrekking op het beroep tegen het dwangsombesluit. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Inhoud van het dwangsombesluit
5. Met het dwangsombesluit heeft de minister zijn primaire standpunt gehandhaafd, inhoudende dat op grond van artikel 4:17, zesde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen dwangsom wordt toegekend omdat [eiseres] hem onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. De minister heeft zich hierbij op de volgende standpunten gesteld.
- Het standpunt van [eiseres] dat de minister het primaire besluit van 15 augustus 2023 gelijktijdig met het boetebesluit van 31 januari 2024 had moeten nemen en dat, door dit niet te doen, sprake is van onrechtmatige splitsing van besluitvorming, onderschrijft de minister niet. Hierbij heeft de minister verwezen naar de term ‘bij beschikking’ in artikel 4:18 van Pro de Awb en de toelichting bij dit artikel in Kamerstukken II 2004/5, 29 934, nr. 6, p.15. Daarnaast heeft de minister verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:409. De Afdeling heeft hierin geoordeeld dat de reactie op een ingebrekestelling als een besluit moet worden aangemerkt.
- Met betrekking tot het standpunt van [eiseres] dat de ingebrekestelling niet onredelijk laat is ingediend heeft de minister aangegeven dat op het moment van de ingebrekestelling (31 juli 2023) de beslistermijn al ruim 41 weken was overschreden. Verder volgt uit de rechtspraak dat het van belang is of en hoe er na het indienen van het bezwaarschrift van gedachten is gewisseld tussen de indiener en het bestuursorgaan. Tussen het indienen van het bezwaar op 24 augustus 2022 en de ingebrekestelling van 31 juli 2023 is enkel gecorrespondeerd over het betalen van de boete. De bijlagen die [eiseres] bij haar bezwaarschrift van 16 augustus 2023 heeft gevoegd betreffen aanmaningen van 9 maart 2023 en een mailwisseling (van 27 juli 2023 tot 2 augustus 2023) over de openstaande boetes. Er is in de periode tussen 24 augustus 2022 en 31 juli 2023 niet expliciet gevraagd naar de stand van zaken in de bezwaarprocedure en ook is niet geïnformeerd naar de dossierstukken, die nog niet door de minister aan (de gemachtigde van) [eiseres] waren toegezonden. Het feit dat de controlejaren van de boetes verder in het verleden ligt, doet hier niets aan af, aldus de minister.
Onrechtmatige splitsing van besluitvorming?
6. [eiseres] heeft in haar e-mail van 2 januari 2024, gericht aan het CBb, haar bezwaargrond - dat de minister onrechtmatig heeft gehandeld door een afzonderlijk dwangsombesluit te nemen - herhaald. Volgens [eiseres] heeft de wetgever geen afzonderlijke procedure over dwangsommen beoogd. De in dit kader door de minister genoemde uitspraak van de Afdeling raakt volgens [eiseres] “kant noch wal”.
6.1.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
6.1.1.
In artikel 4:18 van Pro de Awb staat dat het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vaststelt binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
In de toelichting op dit artikel (Kamerstukken II 2004/5, 29 934, nr. 6) staat het volgende.
“Het bestuursorgaan moet de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom eigener beweging bij beschikking vaststellen (eerste lid). Wanneer het bestuursorgaan alsnog een beschikking heeft genomen op de aanvraag of op het bezwaar, zal het de hoogte van de dwangsom in veel gevallen tegelijk met die beschikking kunnen vaststellen en bekend maken. Is dit niet mogelijk, dan zal het dit in elk geval moeten doen binnen twee weken na de dag waarop de alsnog genomen beschikking aan de aanvrager is verzonden. (…)”
Uit de redactie van artikel 4:18 van Pro de Awb en de toelichting op dit wetsartikel volgt dat het vaststellen van de hoogte van de dwangsom in een beschikking moet worden neergelegd en dat dit in de regel wordt gedaan in de beschikking op de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt noch uit de wettekst noch uit de toelichting hierop dat dit laatste in alle situaties een harde eis is. Dat om proceseconomische redenen een ingesteld rechtsmiddel tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom (zoals neergelegd in artikel 4:19, eerste lid, van de Awb) betekent niet dat deze twee beschikkingen moeten worden neergelegd in één besluit.
Dit volgt eveneens uit de door de minister aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:409. In die uitspraak lag een reactie van een bestuursorgaan op een ingebrekestelling in rechte voor. Deze reactie (in die zaak: de ingebrekestelling is prematuur) was niet opgenomen in het besluit op de aanvraag maar was in een afzonderlijk document neergelegd. De Afdeling oordeelde dat de reactie op deze - in een afzonderlijk document neergelegde - ingebrekestelling een appellabel besluit is.
6.1.2.
Uit vorenstaande volgt dat het nemen van twee afzonderlijke besluiten (in dit geval de beslissing op het bezwaarschrift tegen het boetebesluit en de beslissing dat geen dwangsom wordt toegekend) mogelijk is en dat deze twee afzonderlijke besluiten afzonderlijk van elkaar kunnen worden bestreden.
Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
Onredelijk laat in gebreke gesteld?
7. [eiseres] heeft in haar e-mail van 2 januari 2024, gericht aan het CBb, verder aangevoerd dat de minister zelf telkens onredelijk laat reageert door wettelijke beslistermijnen te overschrijden. Zo ziet het feitencomplex op 2017/2018 en de boetes zijn pas in 2022 opgelegd. Ook zijn de gedingstukken door de minister in een erg laat stadium naar haar gemachtigde toegezonden en het boetebesluit is veel te laat genomen.
7.1.
In het verweerschrift aan het CBb heeft de minister voor de invulling van de term ‘onredelijk laat’ verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2362
(rb leest 2363)en de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 december 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:13777. In het verweerschrift aan de rechtbank verwijst de minister voorts naar de uitspraak van het CBb van 12 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:157.
(rb leest 2363)en de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 december 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:13777. In het verweerschrift aan de rechtbank verwijst de minister voorts naar de uitspraak van het CBb van 12 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:157.
7.2.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
7.2.1.
In artikel 4:17, zesde lid, onder a, van de Awb staat dat geen dwangsom verschuldigd is indien het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld.
Voor de nadere invulling van de term ‘onredelijk laat’ wordt in de rechtspraak aangesloten bij de toelichting op dit artikel. De Afdeling heeft in de door de minister aangehaalde uitspraak van 7 oktober 2020 in overweging 6.1 de volgende passages aangehaald:
“In de memorie van toelichting op het voorstel van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen staat het volgende:
"De eerste uitzonderingen op de dwangsomregeling is dat geen dwangsom verschuldigd is als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. In de term «onredelijk» zit weliswaar ruimte voor interpretatie, maar men mag toch aannemen dat, omdat de burger daar doorgaans belang bij heeft, zo snel mogelijk nadat de beslistermijn is verlopen, wellicht hooguit enkele weken, het bestuursorgaan in gebreke zal stellen." (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 6, blz. 5).
En verder (blz. 13):
"Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan."
7.2.2.
De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de verstreken termijn tussen het einde van de beslistermijn en de ingebrekestelling van ruim 41 weken, en gelet op de hoeveelheid en de aard van de correspondentie in die periode, [eiseres] de minister onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. De rechtbank laat bij dit oordeel meewegen dat niet is gebleken dat de weinige contacten tussen (de gemachtigde van) [eiseres] en de minister erop waren gericht om de minister te wijzen op het verstrijken van de beslistermijn met betrekking tot het bezwaar tegen de opgelegde boetes. Ook laat de rechtbank meewegen dat [eiseres] weliswaar stelt dat de minister de gedingstukken erg laat naar haar heeft toegezonden, maar dat dit niet heeft geresulteerd in een spoedig rappelleren door [eiseres].
Dat de minister ook niet erg voortvarend is geweest met het nemen van het boetebesluit is niet relevant bij de beoordeling van de vraag of [eiseres] de minister al dan niet onredelijk laat in gebreke heeft gesteld. De term ‘onredelijk laat’ in artikel 4:17, zesde lid, onder a, van de Awb heeft immers niets van doen met de termijn waarbinnen een beslissing moet worden genomen over het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete.
Deze beroepsgrond slaagt evenmin. De minister heeft [eiseres] terecht geen dwangsom toegekend.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep, gericht tegen het dwangsombesluit van 26 oktober 2023, is ongegrond. Dat betekent dat dit besluit in stand blijft. [eiseres] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.