Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/1361
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Walas Europe B.V., uit Heerlen (hierna: Walas), eiseres
(gemachtigde: mr. M.T.M. Vroklage),
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede(hierna: het college), verweerder (gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
Stichting Karmedia, uit Rotterdam (hierna: Karmedia) (gemachtigde: mr. D. van Tilborg).
Stichting Karmedia, uit Rotterdam (hierna: Karmedia) (gemachtigde: mr. D. van Tilborg).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek van Karmedia tot het openbaar maken van informatie. Het college heeft al meerdere besluiten (op bezwaar) genomen over dit verzoek en heeft daarbij veel documenten (gedeeltelijk) openbaar gemaakt en de openbaarmaking van veel andere documenten (gedeeltelijk) geweigerd.
1.1.
In een uitspraak van 18 november 2024 in de beroepsprocedures met zaaknummers ZWO 21/2390 en ZWO 23/915 (hierna: de uitspraak van 18 november 2024) heeft deze rechtbank het beroep van Karmedia tegen twee eerdere besluiten op bezwaar en het beroep van Walas tegen één van die eerdere besluiten gegrond verklaard en deze besluiten gedeeltelijk vernietigd.
1.2.
Met een nieuw besluit op bezwaar van 26 maart 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Karmedia. Met dit besluit heeft het college een aantal extra documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Ten aanzien van andere (delen van) documenten is het college gebleven bij zijn weigering om deze openbaar te maken. Walas en Karmedia zijn het niet eens met dit besluit. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van Walas of het bestreden besluit in stand kan blijven. Op het beroep van Karmedia tegen het bestreden besluit doet de rechtbank afzonderlijk uitspraak.
1.3.
De rechtbank oordeelt dat het college Walas ten onrechte niet de gelegenheid heeft gegeven om een zienswijze in te dienen over de (gedeeltelijke) openbaarmaking van de extra documenten en dat het college deze openbaarmaking ten onrechte niet heeft opgeschort. Verder oordeelt de rechtbank dat de overige beroepsgronden van Walas niet kunnen leiden tot het vernietigen van het bestreden besluit. Een deel van deze gronden heeft Walas in strijd met een goede procesorde voor het eerst op de zitting aangevoerd. Een ander deel van deze gronden ziet op de schending van rechtsregels die niet strekken ter bescherming van de belangen van Walas. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Voor de weergave van het procesverloop tot en met de uitspraak van 18 november 2024 verwijst de rechtbank naar die uitspraak. Met het bestreden besluit heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van Karmedia. Daarbij heeft het college een aantal documenten alsnog geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Ten aanzien van de overige documenten is het college gebleven bij de weigering om deze openbaar te maken.
2.1.
Walas heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en haar gronden aangevuld op 17 juni en 6 augustus 2025. Het college heeft op dit beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
Het college heeft de ongelakte versies van de documenten waarvan de openbaarmaking geheel of gedeeltelijk is geweigerd aan de rechtbank toegestuurd met een verzoek tot geheimhouding. De rechtbank heeft kennisgenomen van deze documenten met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 2 april 2026 op zitting behandeld. Namens Walas waren haar gemachtigde en [naam 1] aanwezig. Namens het college zijn [naam 2] en de gemachtigde van het college verschenen. Namens Karmedia waren [naam 3] en de gemachtigde van Karmedia aanwezig. De rechtbank heeft het beroep van Walas gelijktijdig behandeld met het beroep van Karmedia tegen het bestreden besluit met zaaknummer ZWO 25/1360, maar zij doet op beide beroepen afzonderlijk uitspraak.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
3.1.
Karmedia heeft het verzoek tot openbaarmaking van informatie ingediend vóór 1 mei 2022, het college heeft vóór die datum (op 7 april 2021) op het verzoek beslist en het college heeft ook vóór die datum (op 25 november 2021) voor het eerst op het bezwaar van Karmedia beslist. Hieruit volgt dat op de besluiten van 7 april 2021 en 25 november 2021 de Wob van toepassing was. Nadien heeft het college op 29 maart 2023, 5 januari 2024 en 26 maart 2025 nieuwe besluiten op bezwaar genomen. Nu deze besluiten zijn genomen na 1 mei 2022, is daarop de Woo van toepassing. Omdat het in deze procedure gaat om het bestreden besluit van 26 maart 2025 zal de rechtbank hierna spreken over het Woo-verzoek.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Voor een uitgebreide weergave van de feiten en omstandigheden die zijn voorafgegaan aan de uitspraak van 18 november 2024 verwijst de rechtbank naar de rechtsoverwegingen (hierna: r.o.) 1.1 tot en met 9 van die uitspraak. Hieronder staan alleen de ontwikkelingen van na die datum.
4.1.
Met het bestreden besluit heeft het college een nieuw besluit genomen op het bezwaar van Karmedia. Met dit besluit heeft het college het tweede en derde besluit op bezwaar deels herzien. Deze herziening ziet op de volgende punten:
Het college stelt vast dat in het tweede besluit op bezwaar de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo niet correct is toegepast op 100 documenten waarvan de openbaarmaking volledig is geweigerd. Hiervan maakt het college nu 5 documenten volledig openbaar en 83 documenten gedeeltelijk openbaar. Ten aanzien van de overige 12 documenten handhaaft het college de weigering om deze openbaar te maken.
Het college stelt vast dat in het tweede besluit op bezwaar de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste lid, onder c, en tweede lid, onder f, van de Woo niet correct zijn toegepast. Van de documenten waarop deze gronden zijn toegepast, maakt het college nu 25 documenten gedeeltelijk openbaar. Ten aanzien van de overige 4 documenten handhaaft het college de weigering om deze openbaar te maken.
Het college stelt vast dat in het tweede besluit op bezwaar de uitzonderinggrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo niet correct is toegepast bij document 40995. Het college heeft dit document nu gelakt conform document 45576.
Het college stelt vast dat in het derde besluit op bezwaar de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo niet correct is toegepast op 42 documenten. Voor zover deze documenten huur- en Btw-bedragen bevatten, zijn deze alsnog openbaar gemaakt. De weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder f, van de Woo is niet langer toegepast voor deze documenten.
Het college heeft de weigering om document 41922 openbaar te maken gebaseerd op artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo.
Het college heeft document 91112 alsnog volledig openbaar gemaakt.
Het college stelt vast dat de openbaarmaking van 22 documenten ten onrechte volledig is geweigerd op grond van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo. Het college heeft één van deze documenten alsnog volledig en de overige 21 documenten alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Omvang van het geschil en goede procesorde
5. Walas heeft op de zitting de beroepsgrond dat het college de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo inconsequent en onjuist heeft toegepast voor wat betreft de naam van één van haar bestuurders ingetrokken. Daarom zal de rechtbank daar in deze uitspraak niet op ingaan.
6. Walas heeft op de zitting aangevoerd dat het college inconsequent heeft gehandeld door in facturen die ouder zijn dan vijf jaar, bedragen over Walas openbaar te maken en in andere facturen die ook ouder zijn dan vijf jaar, bedragen weg te lakken. Daarnaast heeft Walas zich op de zitting op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte persoonsgegevens (namen, adressen en geboortedata) van een aantal van haar voormalige huurders openbaar heeft gemaakt.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat het in strijd met een goede procesorde is dat Walas deze nieuwe beroepsgronden voor het eerst op de zitting heeft aangevoerd. De rechtbank ziet geen redenen waarom Walas deze gronden niet eerder had kunnen aanvoeren. Door het zeer late moment van het naar voren brengen van deze gronden hebben de andere partijen daar niet goed op kunnen reageren. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgronden buiten beschouwing laten.
Had het college Walas om een zienswijze moeten vragen en de openbaarmaking van de documenten moeten opschorten?
7. Walas stelt zich op het standpunt dat het college haar in strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb niet eerst in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze in te dienen, voordat het met het bestreden besluit besloot tot openbaarmaking van 179 documenten. Daarnaast is Walas van mening dat het college de openbaarmaking van deze documenten met toepassing van artikel 4.4 van de Woo had moeten opschorten in plaats van deze met het bestreden besluit direct te verstrekken aan Karmedia.
8. De rechtbank is van oordeel dat het college Walas ten onrechte niet de gelegenheid heeft gegeven om een zienswijze in te dienen en de openbaarmaking van de documenten ten onrechte niet heeft opgeschort. Zij zal dit hierna toelichten.
8.1.
Met het bestreden besluit heeft het college een nieuw besluit genomen op het bezwaar van Karmedia. Met dit besluit heeft het college een groot aantal extra documenten geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het college heeft Walas niet in de gelegenheid gesteld om voorafgaand aan dit besluit haar zienswijze naar voren te brengen over de voorgenomen openbaarmaking. Ook heeft het college de openbaarmaking van (de meeste van) deze documenten niet opgeschort.
8.2.
Op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
8.3.
Op grond van artikel 4.4, derde lid, van de Woo wordt de termijn voor het geven van een beschikking op een Woo-verzoek opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Awb, tot en met de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Op grond van het vijfde lid wordt, indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken.
8.4.
De rechtbank is – anders dan het college – van oordeel dat Walas belang heeft bij een beoordeling van deze beroepsgrond. Het belang van Walas ziet op het voorkomen van de openbaarmaking van documenten waarin informatie staat die is gerelateerd aan haar bedrijf. Artikel 4:8, eerste lid, van de Awb en artikel 4.4, derde lid, van de Woo zijn bedoeld om Walas in staat te stellen voor dat belang op te komen voordat de documenten openbaar worden gemaakt. Dat de documenten nu al (gedeeltelijk) openbaar zijn gemaakt, betekent niet dat Walas geen belang meer heeft bij een beoordeling van deze beroepsgrond. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat Walas het college aansprakelijk heeft gesteld voor de schade die zij lijdt als gevolg van het bestreden besluit en de feitelijke verstrekking van de (gedeeltelijk) openbaar gemaakte documenten.
8.5.
De rechtbank is het met Walas eens dat het college, gelet op de voorgeschiedenis, redelijkerwijs had moeten verwachten dat zij bedenkingen zou hebben tegen de voorgenomen openbaarmaking van (delen van) de extra documenten. Dat deze extra documenten vergelijkbaar zijn met 225 eerder openbaar gemaakte documenten – zoals het college stelt – is geen reden om aan te nemen dat Walas geen bedenkingen zou hebben tegen de openbaarmaking daarvan. Als deze 225 documenten inderdaad vergelijkbaar zijn met de nu openbaar gemaakte documenten, had de omstandigheid dat Walas beroep heeft ingesteld tegen de openbaarmaking van deze 225 documenten voor het college juist een aanwijzing moeten zijn dat Walas wel bedenkingen zou kunnen hebben tegen het openbaar maken van de extra documenten. Dat Walas geen hoger beroep heeft ingesteld tegen het oordeel dat de rechtbank over deze documenten doet hier niet aan af. Uit de omstandigheid dat Walas zich heeft neergelegd bij het oordeel van de rechtbank over deze documenten kan niet zonder meer worden afgeleid dat zij zich ook neerlegt bij de (gedeeltelijke) openbaarmaking van extra documenten. Daarom slaagt deze beroepsgrond.
Heeft het college de uitzonderingsgronden van de Woo inconsequent en onjuist toegepast?
9. Walas stelt zich op het standpunt dat het college een aantal uitzonderingsgronden van de Woo inconsequent en onjuist heeft toegepast. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat het college in strijd met de uitspraak van 18 november 2024 prijsopgaven heeft weggelakt op grond van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo. Volgens Walas heeft het college daarbij inconsequent gehandeld door sommige prijsopgaven en/of huurprijzen (ouder dan vijf jaar) wel weg te lakken en andere niet. Walas wijst bijvoorbeeld op document 40218. In de tweede plaats voert Walas aan dat het college meermaals met toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo bankrekeningnummers, grootboeknummers en bedrijfsnamen heeft weggelakt in de met het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk openbaar gemaakt documenten. Walas wijst bijvoorbeeld op de documenten 40345 en 40562. Volgens Walas heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het deze uitzonderingsgrond op deze gegevens heeft toegepast.
10. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgronden niet kunnen leiden tot het vernietigen van het bestreden besluit. Zij zal dit hierna uitleggen.
10.1.
Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De wetgever heeft hiermee de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de eiser. [1]
10.2.
De rechtbank stelt voorop dat het in deze procedure gaat om een verzoek van Karmedia tot het openbaar maken van informatie op grond van (inmiddels) de Woo. Walas is als derde bij deze procedure betrokken, omdat een groot deel van de informatie waar het Woo-verzoek op ziet betrekking heeft op haar bedrijf. De positie van Walas als derde-belanghebbende bij het Woo-verzoek verschilt van de positie van de indiener van het Woo-verzoek. Het belang waarvoor Walas in deze procedure bescherming zoekt is niet gelegen in de openbaarmaking van (meer) informatie maar juist in het voorkomen dat (meer) informatie openbaar wordt gemaakt. [2] De beroepsgronden van Walas komen er echter – kort gezegd – op neer dat het college teveel informatie heeft weggelakt en dus te weinig informatie openbaar heeft gemaakt. Dit is een aspect dat het door de Woo beschermde belang van Walas niet raakt. Daarom kunnen deze beroepsgronden niet leiden tot het vernietigen van het bestreden besluit.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond omdat het college Walas ten onrechte niet de gelegenheid heeft gegeven om een zienswijze naar voren te brengen over de openbaarmaking van de extra documenten. Dit is in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb. Hieruit volgt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid. Daarnaast heeft het college de openbaarmaking van de documenten ten onrechte niet opgeschort. Dit is in strijd met artikel 4.4, derde lid, van de Woo. Om deze redenen vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
12. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit omdat Walas haar standpunt over de (gedeeltelijke openbaarmaking) van de documenten in beroep alsnog naar voren heeft kunnen brengen, de overige beroepsgronden van Walas geen aanleiding geven voor het oordeel dat de (gedeeltelijke) openbaarmaking van documenten in het bestreden besluit onrechtmatig is en Walas haar belangen bij het niet openbaar maken van deze documenten niet nader heeft geconcretiseerd.
13. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan Walas vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen.
13.1.
Walas heeft de rechtbank verzocht om het college te veroordelen tot een volledige vergoeding van de daadwerkelijk door haar gemaakte proceskosten. De rechtbank ziet hiervoor geen aanleiding. Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb), gelezen in combinatie met artikel 1, onderdeel a, van het Bpb, wordt het bedrag van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief. Op grond van het derde lid kan in bijzondere omstandigheden van het eerste lid worden afgeweken. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om af te wijken van het forfaitaire systeem van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb en het Bpb. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college het bestreden besluit heeft genomen terwijl op dat moment al duidelijk was dat dit besluit in een daartegen ingestelde procedure geen stand zou houden. Voor zover het college fouten heeft gemaakt in de herbeoordeling in het bestreden besluit, vindt de rechtbank het aannemelijk dat het daarbij gaat om onzorgvuldigheden als gevolg van de grote hoeveelheid documenten die moesten worden beoordeeld. Daaruit kan niet worden afgeleid dat het college het bestreden besluit tegen beter weten in heeft genomen. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat Walas door vergaand onzorgvuldig handelen van het college is gedwongen tot het inroepen van rechtshulp waarmee een uitzonderlijke tijdsbesteding was gemoeid en dat zij als gevolg daarvan door toedoen van het college uitzonderlijk hoge kosten heeft moeten maken.
13.2.
De rechtbank berekent de vergoeding van de proceskosten met toepassing van het Bpb. Walas heeft verzocht om vergoeding van kosten voor rechtsbijstand en reiskosten. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt Walas een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding voor rechtsbijstand bedraagt daarom € 1.868. De reiskosten van Assen naar Zwolle en terug worden vergoed op basis van de kosten voor deze reis met openbaar vervoer, tweede klasse, te weten € 37,40.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 26 maart 2025;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385 aan Walas moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868 aan proceskosten aan Walas.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. E.C. Rozeboom en mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
de voorzitter is verhinderd om
deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.