Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/4420
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] ., uit [vestigingsplaats] (hierna: [eiseres] ), eiseres
(gemachtigde: mr. S. Dassen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kampen(hierna: het college), verweerder (gemachtigde: mr. J. Oosterkamp).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van [eiseres] voor een omgevingsvergunning voor een zonnepark van 11,1 hectare (hierna: ha) in de [polder] bij IJsselmuiden. [eiseres] is het niet eens met deze afwijzing. Aan de hand van de beroepsgronden van [eiseres] beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning terecht heeft afgewezen op de grond dat de gemeenteraad van de gemeente Kampen (hierna: de raad) heeft geweigerd om een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) af te geven. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, zoals dat in het gemeentelijke beleid is ingevuld. De weigering van de vvgb is niet in strijd met het verbod op vooringenomenheid, noch met het rechtszekerheidsbeginsel. De gevolgen van deze weigering zijn ook niet onevenredig met de daarmee te dienen belangen. [eiseres] krijgt dus ongelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. [eiseres] heeft op 6 december 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een zonnepark. Het college heeft deze aanvraag afgewezen met een besluit van 25 november 2024 (hierna: het bestreden besluit).
2.1.
[eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2025 op zitting behandeld. Namens [eiseres] zijn haar gemachtigde en [naam] verschenen. Het college werd vertegenwoordig door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Omvang van het geschil
3. [eiseres] heeft op de zitting de beroepsgrond dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel ingetrokken. Daarom zal de rechtbank daar niet op ingaan.
De niet betwiste feiten
4. De rechtbank stelt vast dat de volgende feiten tussen partijen niet betwist zijn.
4.1.
[eiseres] wil op enkele percelen aan [projectlocatie] (hierna: de projectlocatie) een zonnepark realiseren. De projectlocatie ligt in de [polder] (hierna ook: de polder). De projectlocatie wordt door de [straatnaam 1] gescheiden van het [glastuinbouwgebied] (hierna: het glastuinbouwgebied).
4.2.
In een brief van 26 juni 2019 heeft [eiseres] het college gevraagd of het bereid is mee te werken aan een project voor hernieuwbare energie in de polder en, zo ja, onder welke voorwaarden. In een brief van 5 augustus 2020 heeft het college vooralsnog een positieve grondhouding uitgesproken over het principeverzoek. In de brief is aangegeven dat de principe-uitspraak geldig is tot één jaar na de verzending van de brief en dat een positieve principe-uitspraak geen garantie is voor het verlenen van een omgevingsvergunning.
4.3.
Op 15 september 2020 heeft [eiseres] een principeverzoek ingediend dat ziet op het realiseren van een zonnepark op de percelen, kadastraal bekend als [kadastraal] . Dit zijn de percelen die direct ten westen van het projectgebied liggen. In een brief van 3 november 2020 heeft het college vooralsnog een positieve grondhouding uitgesproken over dit principeverzoek.
4.4.
Op 6 december 2022 heeft [eiseres] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een zonnepark van 11,1 ha op de projectlocatie. De vergunning is aangevraagd voor een periode van 25 jaar. Het beoogde zonnepark bestaat uit zonnepanelen, geplaatst op zogenaamde “tafels”. De onderkant van de onderste rij zonnepanelen komt op ongeveer 0,80 meter boven het maaiveld te liggen en de bovenkant van de bovenste rij op ongeveer 2,10 meter boven het maaiveld. Tussen en onder de tafels wordt kruidenrijk grasland ingezaaid. Aan de randen van het zonnepark komt een bufferzone die zal bestaan uit kruidenrijk grasland en ruigte. Op het zonnepark worden enkele trafostations en een netkoppelstation geplaatst. De aanvraag ziet op de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk”, “het uitvoeren van een werk of werkzaamheden” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
4.5.
Op 14 november 2023 heeft het college de raad voorgesteld om een vvgb te verlenen voor het aangevraagde project. Op 21 maart 2024 heeft de raad een amendement aangenomen dat ziet op het weigeren van het verlenen van een vvgb. Op 10 september 2024 heeft het college de raad voorgesteld om de vvgb te weigeren. Op 24 oktober 2024 heeft de raad de vvgb geweigerd.
4.6.
Met het bestreden besluit heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat de raad heeft geweigerd een vvgb te verlenen.
Overgangsrecht Omgevingswet
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 december 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is het project in strijd met een goede ruimtelijke ordening?
6. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het project geweigerd, omdat de raad heeft geweigerd een vvgb te verlenen. De raad heeft aan de weigering van de vvgb ten grondslag gelegd dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat niet wordt voldaan aan de criteria 1, 3, 4, 7 en 8 van de op 28 april 2020 door de raad vastgestelde “Bouwsteen energie omgevingsvisie (grootschalige opwek van elektriciteit)” (hierna: de bouwsteen). Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de raad verwezen naar de memo “Advies toetsing gemeentelijk beleid voor zon op land ( [polder] , locatie [straatnaam 1] )” van BügelHajema van 1 maart 2024 (hierna: de memo van BügelHajema).
7. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat sprake is van een onzorgvuldige belangenafweging en dat de raad en het college zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Daartoe voert [eiseres] aan dat de raad en het college zich, in navolging van BügelHajema, ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat het zonnepark in strijd is met de criteria 1, 3, 4, 7 en 8 van de bouwsteen.
8. De rechtbank zal hierna aan de hand van de genoemde criteria beoordelen of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hierna wordt eerst de regelgeving en het beleid weergeven, voor zover dat van belang is voor de beoordeling van dit beroep.
8.1.
Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied 2014” (hierna: het bestemmingsplan) heeft het grootste deel van de projectlocatie de bestemming “Agrarisch” en de dubbelbestemming “Waarde – Landschap”. Kleine delen van de projectlocatie hebben de bestemming “Water”, de dubbelbestemming “Waterstaat – Waterkering” en/of de aanduiding “Vrijwaringszone dijk”. Het aanleggen van een zonnepark is in strijd met de bouw- en gebruiksbepalingen van deze bestemmingen.
8.2.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk, (b) het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
8.3.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
8.4.
In dit geval heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3° van de Wabo. Uit artikel 6.5, eerste lid, van het Bor volgt dat het college bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid indien de raad heeft verklaard dat hij geen bedenkingen tegen het project heeft. Uit artikel 6.5, tweede lid, van het Bor, volgt dat de raad de vvgb slechts kan weigeren in het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtmatigheid van het besluit over de vvgb wordt getoetst in het kader van het beroep tegen het besluit van het college inzake de omgevingsvergunning. Als wordt geoordeeld dat het besluit over de vvgb onrechtmatig is, heeft het college zich bij het weigeren van de omgevingsvergunning niet op het besluit van de raad mogen baseren.
8.5.
De raad komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om een vvgb te geven, beslisruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de weigering om een vvgb te verlenen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht en of de raad redelijkerwijs heeft kunnen besluiten om de vvgb te weigeren. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. [1]
8.6.
Anders dan de gemachtigde van [eiseres] ter zitting heeft gesteld, moet het college de omgevingsvergunning weigeren, als de raad heeft geweigerd een vvgb af te geven. In artikel 2.20a van de Wabo is immers bepaald dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een vvgb is vereist, de omgevingsvergunning voor die activiteit wordt geweigerd als de verklaring is geweigerd. [2]
8.7.
De bouwsteen (zie hiervoor onder 6) schept een kader voor initiatieven op het gebied van grootschalige opwek van duurzame energie door zonneparken en windturbines. In paragraaf 4.2 van de bouwsteen komt aan de orde waar en onder welke voorwaarden de exploitatie van een zonnepark toegestaan is. In de bouwsteen is aangegeven dat in het coalitieakkoord sprake is van de toepassing van de zonneladder. Dit houdt in dat zonnepanelen bij voorkeur op daken en niet op gronden worden gesitueerd, waardoor andere bestemmingen worden beperkt, met name landbouw ten behoeve van de voedselproductie. Alleen als de mogelijkheden op daken zijn uitgeput, zijn grondgebonden toepassingen bespreekbaar. Hierbij wordt vervolgens de nuancering aangebracht dat er weliswaar nog een aanzienlijke potentie voor zon op daken is, maar dat de realisatie daarvan niet afdwingbaar is, en dat, ook al zou de potentie voor 100 % benut worden, nog aanvullende opwek van duurzame energie nodig is. Ook staan in deze paragraaf criteria voor grootschalige opwek door middel van zonneparken. Bij elk criterium is aangegeven of dit “zwaarwegend”, “belangrijk” of “mee te wegen” is. Daarbij is vermeld dat dit bij de beoordeling van initiatieven in onderlinge samenhang moet worden gezien.
Criterium 1: Wordt het weidse karakter van de omgeving negatief beïnvloed door het zonnepark?
9. Criterium 1 van de bouwsteen houdt in dat een zonnepark moet voldoen aan specifieke lokale inpassingseisen (afscherming door groen, watergangen et cetera) en geen andere gewenste ruimtelijke ontwikkelingen onmogelijk mag maken. In de bouwsteen is aangegeven dat dit een zwaarwegend criterium is.
9.1.
[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het project niet in strijd is met criterium 1 van de bouwsteen, omdat het weidse karakter van de polder niet negatief wordt beïnvloed door het zonnepark. Volgens [eiseres] is het integreren van het zonnepark in de omgeving door middel van rietkragen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat natuurlijke groei past in een open landschap en er nu ook al riet groeit in de polder. Daarbij is van belang dat het riet op sommige plekken 2 à 2,5 meter hoog is en het zonnepark daar niet (significant) bovenuit zal steken. Verder wijst [eiseres] erop dat het landschap in de polder ook nu al wordt onderbroken door agrarische en industriële activiteiten die een veel grotere inbreuk op het “open weidse” landschap vormen. [eiseres] is van mening dat het zonnepark geen significant nadelig ruimtelijk of landschappelijk effect zal hebben.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het project in strijd is met criterium 1 van de bouwsteen. Zij zal dit hierna uitleggen.
9.2.1.
De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de polder zich kenmerkt door weidsheid en openheid en dat met het bestemmingsplan is beoogd om deze landschappelijke kenmerken te beschermen. Uit de in het dossier aanwezige foto’s en openbare informatie van Google Maps blijkt dat (het grootste deel van) de polder weids en open is en dat de stelling van [eiseres] dat de polder wordt doorkruist door industriële activiteiten en bouwwerken niet juist is. De door [eiseres] gestelde omstandigheden dat er hoogspanningskabels door de polder lopen en dat er vanuit de omliggende plaatsen door het glastuinbouwgebied, bedrijventerreinen en een wal geen (open) zicht op de polder is, doen er niet aan af dat sprake is van een weids en open landschap. Het oogmerk om deze kenmerken te beschermen volgt onder meer uit artikel 34.1, aanhef en onder a, van de planregels en de paragraven 2.1 en 2.4.1 van de toelichting op het bestemmingsplan.
9.2.2.
De rechtbank is het met de raad eens dat het project niet voldoet aan de specifieke lokale inpassingseisen, omdat een zonnepark met een oppervlakte van 11,1 ha een grote inbreuk maakt op de weidsheid en openheid van het landschap, ongeacht of dit zonnepark al dan niet wordt omzoomd met rietkragen. De openheid en weidsheid worden niet alleen bepaald door de mate waarin onbelemmerd uitzicht over het landschap bestaat, maar ook door de grootschalige, onbebouwde eenvormigheid van het gebied als zodanig. Het zonnepark is een omvangrijk en (mede daardoor) zichtdominant complex dat vanaf de [straatnaam 1] de polder in steekt en (onder meer) vanaf die weg goed zichtbaar is. Hierbij is mede van belang dat het college heeft toegelicht dat de landschappelijke kenmerken van de polder juist ter plaatse van de [straatnaam 1] nog zozeer oorspronkelijk aanwezig zijn dat daaraan een zwaarwegend belang moet worden toegekend. De door [eiseres] gestelde omstandigheid dat vanaf de [straatnaam 1] over de zonnepanelen heen wordt gekeken, doet daar niet aan af.
Criterium 3: Ligt het zonnepark langs bestaande hoofdinfrastructuur en bij grootschalige bedrijvigheid?
10. Criterium 3 van de bouwsteen houdt in dat een zonnepark bij voorkeur langs hoofdinfra is gesitueerd. In de bouwsteen is aangegeven dat dit een belangrijk criterium is.
10.1.
[eiseres] stelt zich op het standpunt dat het project niet in strijd is met criterium 3 van de bouwsteen, omdat het zonnepark langs bestaande hoofdinfrastructuur ( [straatnaam 1] ) ligt. [eiseres] wijst erop dat de bouwsteen geen duidelijke definitie van het begrip hoofdinfrastructuur bevat. Volgens [eiseres] is [straatnaam 1] geen erftoegangsweg en behoort deze weg tot de hoofdinfrastructuur van het gebied, nu deze weg samen met de [straatnaam 2] de ontsluiting vormt van het kassengebied in de [glastuinbouwgebied] en deze weg is ingericht met een dubbele rijbaan met een vrijliggend fietspad. Deze wegen zijn volgens [eiseres] onmisbaar voor de bedrijvigheid in de [glastuinbouwgebied] en hebben volgens haar ruimtelijk gezien dezelfde kenmerken als andere hoofdinfrastructuur, zoals provinciale wegen. [eiseres] is van mening dat de uitleg van het begrip erftoegangsweg in de databank van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: het CROW) in dit kader niet van belang is. Verder voert [eiseres] aan dat in het voortraject veelvuldig contact heeft plaatsgevonden met de wethouder en gemeenteambtenaren en dat dit aspect daarbij nooit is aangekaart als mogelijke grond voor het weigeren van de vergunning. Volgens [eiseres] is, mede gelet op de omstandigheid dat het zonnepark is gelegen tegen een bestaand gebied met grootschalige bedrijvigheid (tuinbouwkassen) en op de eisen voor netwerkaansluiting en toegankelijkheid, nergens binnen de gemeente een geschikter gebied beschikbaar voor het realiseren van een zonnepark.
10.2.
De rechtbank is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het project niet voldoet aan criterium 3, omdat het zonnepark niet is gerealiseerd langs hoofdinfra. De bouwsteen bevat geen eigen definitie van het begrip hoofdinfra. Daarom heeft de raad voor de uitleg van dit begrip kunnen aansluiten bij de door het kennisinstituut CROW gehanteerde definities voor erftoegangswegen, gebiedsontsluitingswegen en stroomwegen. De rechtbank is het met de raad eens dat de [straatnaam 1] op basis van deze definities moet worden aangemerkt als een erftoegangsweg. Het gaat namelijk om een (landbouw)weg waar een maximumsnelheid van 60 kilometer per uur (hierna: km/uur) geldt en iedereen op dezelfde rijbaan rijdt of fietsers op een fietsvoorziening. De [straatnaam 1] is geen gebiedsontsluitingsweg, omdat het geen hoofdweg is waar een maximumsnelheid van 80 km/uur geldt en deze weg ook geen verbinding vormt met een stroomweg en geen naastgelegen gebieden ontsluit. De [straatnaam 1] is ook geen stroomweg, aangezien het geen autoweg of autosnelweg is waar een maximumsnelheid van 100 km/uur tot 120/130 km/uur geldt. De rechtbank is het met de raad eens dat een erftoegangsweg, zoals de [straatnaam 1] , niet behoort tot de hoofdinfrastructuur.
Criterium 4: Wordt het zonnepark gerealiseerd op of nabij een bedrijven- of industrieterrein?
11. Criterium 4 van de bouwsteen houdt in dat een zonnepark bij voorkeur is gesitueerd op een bestaand of te ontwikkelen bedrijven/-industrieterrein of in de directe nabijheid daarvan. In de bouwsteen is aangegeven dat dit een belangrijk criterium is.
11.1.
[eiseres] is van mening dat het project niet in strijd is met criterium 4, omdat het zonnepark wordt gerealiseerd op of nabij een bedrijven- of industrieterrein. [eiseres] voert aan dat het glastuinbouwgebied, gelet op het feitelijke gebruik daarvan, op basis van normaal spraakgebruik moet worden gekwalificeerd als of gelijkgesteld met een bedrijven- of industrieterrein. Er is sprake van een terrein waar verschillende bedrijfsgebouwen staan.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het project niet voldoet aan criterium 4, omdat het zonnepark niet wordt gerealiseerd op of nabij een bedrijven- of industrieterrein. De rechtbank is het niet met [eiseres] eens dat het glastuinbouwgebied moet worden gekwalificeerd als of gelijkgesteld met een bedrijven- of industrieterrein. Een glastuinbouwgebied is in ruimtelijke zin niet gelijk te stellen aan zo’n terrein. Daarbij is van belang dat de mate van stedelijke verdichting (verharding en bebouwing) en stedelijke functionaliteit in een glastuinbouwgebied kleiner is dan op een bedrijven- of industrieterrein en dat ook het grondgebruik in sterke mate verschilt. In het glastuinbouwgebied is niet alleen sprake van glastuinbouw, maar bijvoorbeeld ook van tuinbouw in de volle grond. Het ruimtelijke onderscheid tussen een glastuinbouwgebied en een bedrijventerrein wordt bevestigd door de omstandigheid dat het bestemmingsplan naast de bestemming “Bedrijventerrein” ook een afzonderlijke bestemming “Agrarisch-Glastuinbouw” kent.
Criterium 7: Is sprake van meervoudig ruimtegebruik?
12. Criterium 7 van de bouwsteen houdt in dat sprake blijft van meervoudig ruimtegebruik (waterbuffering, veeteelt, biodiversiteit). In de bouwsteen is aangegeven dat dit een belangrijk criterium is.
12.1.
De rechtbank is het met [eiseres] eens dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bij de uitvoering van het project geen sprake is van meervoudig ruimtegebruik. In (criterium 7 van) de bouwsteen worden geen eisen gesteld aan het deel van het terrein van een zonnepark waarop sprake moet zijn van andere vormen van ruimtegebruik dan het winnen van zonne-energie. De gemachtigde van het college heeft ter zitting ook niet kunnen of willen uitleggen wanneer een zonnepark wel voldoet aan het criterium voor meervoudig ruimtegebruik. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het voor de hand dat het terrein van een zonnepark voor het overgrote deel is bedekt met zonnepanelen. Uit het bij de aanvraag gevoegde Landschapsplan blijkt dat in dit geval op een deel van het zonnepark ter grootte van 3,1 ha geen zonnepanelen zullen staan en dat daar een plantenrijk grasmengsel zal worden ingezaaid. Ook als ervan wordt uitgegaan dat het plantenrijk grasmengsel dat wordt gezaaid onder de zonnepanelen niet aanslaat, wordt op ongeveer 28% van het terrein een bijdrage geleverd aan de biodiversiteit. Daarnaast wordt in het kader van het project drukdrainage aangebracht onder het gehele terrein van het zonnepark. [eiseres] heeft gesteld dat deze drainage geen meerwaarde heeft voor het zonnepark, dat dit alleen dient om veenverbranding tegen te gaan en dat dit ook ten goede komt van de biodiversiteit. Het college heeft dit niet bestreden. Verder heeft [eiseres] gesteld dat het project een bijdrage zal leveren aan de berging van water bij zware regenbuien. Ook dit is door het college niet bestreden. De door het college aangevoerde omstandigheid dat het systeem voor drukdrainage en de waterbuffering zich uitstrekken over een veel groter gebied dan het zonnepark, maken niet dat deze drainage en buffering niet kunnen worden toegerekend aan het zonnepark en daarom niet meetellen voor de meervoudigheid van het ruimtegebruik.
Criterium 8: Is sprake van cable pooling?
13. Criterium 8 van de bouwsteen houdt in dat een zonnepark gebruik maakt van een MS of HS-station waar ook één of meerdere windturbines op zijn aangesloten. In de bouwsteen is aangegeven dat dit een mee te wegen criterium is.
13.1.
De rechtbank constateert dat geen sprake zal zijn van cable pooling, aangezien de netaansluiting en elektriciteitskabel voor het zonnepark niet ook zullen worden gebruikt door een andere soort installatie voor het opwekken van duurzame energie, zoals een windpark. Dit wordt door [eiseres] ook niet betoogd. Hieruit volgt dat niet wordt voldaan aan criterium 8. Het ontbreken van cable pooling is op zichzelf geen reden om de aanvraag voor de omgevingsvergunning van een zonnepark af te wijzen, maar is wel een omstandigheid die op grond van de bouwsteen wordt meegewogen in het kader van de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De door [eiseres] gestelde omstandigheid dat cable pooling in dit geval niet kan worden gerealiseerd, omdat er geen partij is die daaraan wil meewerken, maakt niet dat de raad het ontbreken van cable pooling niet mocht meewegen. Anders dan [eiseres] is de rechtbank van oordeel dat het geen taak van de gemeente is om in het kader van de aanvraag voor een omgevingsvergunning draagvlak te creëren voor cable pooling.
Tussenconclusie
14. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het project in strijd is met de criteria 1, 3, 4 en 8 van de bouwsteen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad zich op basis van de omstandigheden dat het zonnepark een inbreuk maakt op de weidsheid en openheid van het landschap, dat het zonnepark niet wordt gerealiseerd langs bestaande hoofdinfrastructuur noch op of nabij een bedrijven- of industrieterrein en dat geen sprake is van cable pooling op het standpunt kunnen stellen dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De omstandigheid dat, anders dan de raad heeft aangenomen, wel wordt voldaan aan criterium 7, doet hier niet aan af. Daarbij is van belang dat criterium 1 zwaarwegend is en dat de criteria 3 en 4 belangrijk zijn. Daarnaast geldt dat de raad rekening heeft kunnen houden met de omstandigheid dat (hoewel wel sprake is van meervoudig ruimtegebruik) het belang van het gebruik van het zonnepark voor andere doelen dan het opwekken van zonne-energie relatief beperkt is. Gelet op het voorgaande, slaagt deze beroepsgrond niet.
Is het bestreden besluit in strijd met het verbod op vooringenomenheid en het rechtzekerheidsbeginsel?
15. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat de raad om politieke redenen niet meer wenste mee te werken aan het realiseren van een grondgebonden project voor het opwekken van zonne-energie en daarom een doelredenatie heeft toegepast. Volgens [eiseres] heeft de raad gezocht naar argumenten om het zonnepark, waaraan door de wethouder en gemeenteambtenaren veel medewerking is verleend en waarvoor het college tweemaal een positieve principeverklaring heeft afgegeven, te kunnen weigeren. Volgens [eiseres] blijkt dit onder meer uit de “motie geen zonneparken (meer) op land” van 14 december 2023 en de opdrachtverstrekking aan BügelHajema. Volgens [eiseres] blijkt uit de tekst van de motie dat ook de raad jarenlang voorstander was van grondgebonden projecten voor het opwekken van zonne-energie. Uit de opdrachtverstrekking blijkt volgens [eiseres] dat het rapport is geschreven met slechts één doel, te weten het zoeken naar mogelijkheden om de aanvraag af te wijzen. Daarom hadden de raad en het college hun besluitvorming volgens [eiseres] niet op dit rapport mogen baseren. Daarnaast stelt [eiseres] zich op het standpunt dat de raad en het college hebben gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door het beleid ten aanzien van grondgebonden projecten voor het winnen van zonne-energie in haar nadeel te wijzigen, door deze wijziging niet tijdig en behoorlijk bekend te maken, door het nieuwe beleid met terugwerkende kracht toe te passen en door geen overgangsbeleid of overgangsperiode vast te stellen. Daartoe voert zij aan dat ten tijde van het indienen van de aanvraag nog geen sprake was van (een voornemen tot) een wijziging van dit beleid. Daarbij wijst zij erop dat het college op 10 maart 2022 de medewerking aan het project opnieuw aan [eiseres] heeft bevestigd, dat pas op 12 oktober 2023 een provinciaal voorbereidingsbesluit met betrekking tot zon op land is vastgesteld en dat de wijziging van de houding van de raad nog later heeft plaatsgevonden.
16. De rechtbank is van oordeel dat [eiseres] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad vooringenomen heeft gehandeld bij het weigeren van de vvgb en dat geen sprake is van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Zij zal dit hierna toelichten.
16.1.
Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. De strekking van deze bepaling is niet dat een bestuursorgaan niet vanuit een bepaalde beleidskeuze zou mogen handelen, maar dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. [3]
16.2.
De rechtbank ziet in wat [eiseres] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad vooringenomen heeft gehandeld. De omstandigheden dat een wethouder en gemeenteambtenaren medewerking hebben verleend en dat het college een positieve grondhouding heeft uitgesproken over een principeverzoek hoefden voor de raad geen aanleiding te zijn om de vvgb te verlenen. De raad heeft in dat kader een eigen rol en bevoegdheid en is daarbij niet gebonden aan een (voorlopig) standpunt van het college. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het dossier dat de raad zelfstandig een keuze heeft gemaakt waaraan een afweging van de betrokken belangen ten grondslag heeft gelegen. Uit de omstandigheid dat het standpunt van de raad afwijkt van het eerdere standpunt van het college en het voorstel van het college tot het verlenen van een vvgb, kan niet worden afgeleid dat de door de raad gemaakte afweging vooringenomen – dat wil zeggen oneigenlijk of subjectief – is geweest. De rechtbank is het met [eiseres] eens dat de opdracht aan BügelHajema (“onderzoeken in hoeverre de gemeenteraad juridisch houdbaar kan besluiten tot het weigeren van medewerking aan het project”) gericht lijkt te zijn op het doel om de vvgb te weigeren. Dit is op zichzelf echter onvoldoende om aan te nemen dat de afweging van de raad vooringenomen is geweest. Daarbij is van belang dat het advies van BügelHajema en het daarop gebaseerde besluit tot het weigeren van de vvgb zijn gebaseerd op een inhoudelijke analyse van de criteria uit de bouwsteen. Uit het voorgaande blijkt dat de rechtbank zich voor het overgrote deel in deze analyse kan vinden. Gelet op dit alles bestaat er geen grond voor het oordeel dat de raad heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Awb.
16.3.
De rechtbank is niet gebleken dat sprake is geweest van een wijziging van het beleid ten aanzien van grondgebonden projecten voor het winnen van zonne-energie. Zoals het college heeft toegelicht, staat in de toelichting op het bestemmingsplan uit 2014 al dat zonneparken in principe niet worden toegestaan, dat voor concrete initiatieven een beoordeling wordt gemaakt en dat daarvoor in ieder geval een procedure nodig is. Deze beleidslijn is voortgezet in de raadsbesluiten tot het vaststellen van de bouwsteen (in 2020) en de Omgevingsvisie 1.0 “Het Kampen van nu” (in 2023). Hieruit blijkt dat de raad al sinds 2014 terughoudend is als het gaat om grondgebonden projecten voor het winnen van zonne-energie. De raad heeft het project getoetst aan het beleid en heeft geconcludeerd dat het project daarmee in strijd is. Van een “draai” van de raad is de rechtbank niet gebleken.
16.4.
Gelet op het voorgaande, slaagt deze beroepsgrond niet.
Hadden de raad en het college gebruik moeten maken van de afwijkingsbevoegdheid?
17. De rechtbank volgt [eiseres] niet in haar standpunt dat de raad en het college gebruik hadden moeten maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 4:84 van de Awb. De rechtbank is niet gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de toepassing van het beleid en het weigeren van de vvgb voor [eiseres] gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid en de vvgb te dienen doelen. [eiseres] had, ondanks de positieve reactie van het college, rekening kunnen en moeten houden met de mogelijkheid dat de raad zou besluiten om de vvgb te weigeren. Dat [eiseres] desondanks veel tijd en geld heeft gestoken in de voorbereiding van de aanvraag, behoort tot het ondernemersrisico van het bedrijf. Daarbij komt dat [eiseres] de door haar gemaakte kosten niet heeft geconcretiseerd en dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze kosten het bedrijf voor onoverkomelijke problemen stellen. Mede daarom heeft de raad het belang van een goede ruimtelijke ordening zwaarder kunnen wegen dan de financiële belangen van [eiseres] . Nadat de raad de vvgb had geweigerd, had het college geen andere mogelijkheid dan het afwijzen van de aanvraag voor de omgevingsvergunning. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiseres] ongelijk krijgt en dat de afwijzing van de aanvraag in stand blijft. [eiseres] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
de griffier is verhinderd om deze
uitspraak te ondertekenen
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.