ECLI:NL:RBOVE:2026:2066

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 24/3333

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], uit [woonplaats], eiser ([eiser]),

gemachtigde: mr. H. van Drunen,

de korpschef van politie, verweerder (de korpschef),

gemachtigde: mr. P.M.L. van der Schot.

Samenvatting

1.1

Deze uitspraak gaat over de weigering van de korpschef om grote delen van de in 2016 en 2017 opgestelde rapporten ‘Veiligheidsbeeld CTER’ openbaar te maken. In het besluit dat in deze zaak ter beoordeling aan de rechtbank voorligt, heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat voor het overgrote deel van de niet-openbaar gemaakte informatie geldt dat dat politiegegevens zijn als bedoeld in de Wet politiegegevens (Wpg), waarop het openbaarmakingsregime uit de Wet open overheid (Woo) niet van toepassing is. Subsidiair heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat, als wordt geoordeeld dat bepaalde informatie door haar ten onrechte als politiegegevens als bedoeld in de Wpg is aangemerkt, die informatie terecht niet openbaar is gemaakt, omdat daarop meerdere uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn.

1.2

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd dat alle informatie waarvan zij de openbaarmaking primair op grond van de Wpg heeft geweigerd, tot individuele personen is te herleiden en als politiegegevens in de zin van die wet is te beschouwen. Verder oordeelt de rechtbank dat de korpschef ook haar subsidiaire standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. Onvoldoende duidelijk is geworden waarom en op welke wijze de uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn op alle informatie in de Veiligheidsbeelden waarvan de openbaarmaking op grond van laatstgenoemde wet is geweigerd. De korpschef moet daarom opnieuw op het bezwaar beslissen.

Procesverloop

2.1

Bij besluit van 26 maart 2024 (hierna: het primaire besluit) heeft de korpschef het verzoek van [eiser] om veiligheidsrapporten openbaar te maken gedeeltelijk toegewezen. Tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 juli 2024 heeft de korpschef dit bezwaar ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [eiser] beroep ingesteld.

2.2

De korpschef heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken bij de rechtbank ingediend. Daarbij zitten ook de volledige, ongelakte veiligheidsrapporten waarover het in deze zaak gaat. De delen van de rapporten waarvan de openbaarmaking is geweigerd, heeft de korpschef onder verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegd. Op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb heeft alleen de rechtbank kennisgenomen van deze delen van de veiligheidsrapporten.

2.3

Ook heeft de korpschef met een verweerschrift op het beroep gereageerd.

2.4

Bij besluit van 13 oktober 2025 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft de korpschef het besluit op bezwaar van 17 juli 2024 (hierna: het besluit van 17 juli 2024) gewijzigd, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en zowel de motivering van het besluit van 17 juli 2024 als die van het primaire besluit aangevuld.

2.5

Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb is het beroep van [eiser] van rechtswege mede gericht tegen het wijzigingsbesluit. [eiser] heeft zijn beroep met nadere gronden aangevuld, die zijn gericht tegen dit besluit.

2.6

De korpschef heeft met een tweede verweerschrift op deze aanvullende beroepsgronden gereageerd.

2.7

De rechtbank heeft het beroep op 19 februari 2026 op zitting behandeld. Daarbij was [eiser] aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam].

Beoordeling door de rechtbank

Aanleiding

3.1

Bij brief van 22 januari 2024 heeft [eiser], onder verwijzing naar artikel 4.1 van de Woo, het volgende verzoek bij de Eenheid Landelijke Opsporing en Interventies van de politie ingediend:

‘
Mijn naam is [eiser] en ik ben onderzoeksjournalist. Tijdens een onderzoek kwam ik een zogenaamd ‘veiligheidsbeeld CTER’^[1]van de Landelijke Eenheid tegen. Deze stukken kunnen voor mijn onderzoek van belang zijn.

Ik wil u verzoeken om mij een afschrift van deze stukken, over de kalenderjaren 2016, 2017 en 2018, toe te sturen. Daarin kunnen uiteraard namen van politiemedewerkers onleesbaar gemaakt worden.’

3.2

Naar aanleiding hiervan heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.

Omvang van het geding

4.1

De korpschef heeft 18 documenten aangetroffen die onder het Woo-verzoek vallen. Deze documenten zijn allemaal rapporten met de titel ‘Veiligheidsbeeld CTER’, die zijn opgemaakt in de jaren 2016 en 2017. De korpschef heeft aangegeven dat de rapporten ‘Veiligheidsbeeld CTER’ (hierna: de Veiligheidsbeelden) per 1 januari 2018 niet meer worden opgemaakt. De korpschef heeft de 18 Veiligheidsbeelden aan [eiser] verstrekt, maar geweigerd om grote delen daarvan openbaar te maken. Die delen heeft de korpschef zwartgelakt.

4.2

De grondslag en motivering van de weigering om de betreffende delen van de Veiligheidsbeelden openbaar te maken heeft de korpschef uiteindelijk neergelegd in het besluit van 17 juli 2024 zoals dat in het wijzigingsbesluit is gewijzigd (hierna te noemen: het bestreden besluit).

4.3

In deze zaak moet de rechtbank, op basis van wat [eiser] daartegen heeft aangevoerd, beoordelen of het bestreden besluit in stand kan blijven en of de korpschef daarin terecht en op juiste gronden heeft geweigerd om de betreffende delen van de Veiligheidsbeelden openbaar te maken.

Het bestreden besluit

5.1

In het bestreden besluit heeft de korpschef zich op het standpunt gesteld dat de weigering in het primaire besluit tot openbaarmaking van de betreffende delen van de Veiligheidsbeelden terecht is, maar dat die deels berust op een onjuiste rechtsgrondslag. Daarom heeft de korpschef in het bestreden besluit de grondslag en motivering van de weigering van de openbaarmaking van de zwartgelakte informatie gewijzigd. Over die grondslag en motivering heeft de korpschef in het bestreden besluit een primair en een subsidiair standpunt ingenomen.

5.2

Primair heeft de korpschef zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat voor het overgrote deel van de zwartgelakte informatie geldt dat dat politiegegevens zijn als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg. De openbaarmaking van die informatie moet volgens de korpschef worden geweigerd op grond van artikel 8.8 van de Woo, in combinatie met de bijlage bij de Woo. Informatie die op deze grondslag niet openbaar is gemaakt, is in de Veiligheidsbeelden voorzien van de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’. Daarbij heeft de korpschef toegelicht dat sommige passages in de Veiligheidsbeelden gegevens bevatten die op zichzelf genomen geen politiegegevens zijn, maar alleen kunnen worden begrepen als ze worden gelezen in samenhang met de politiegegevens in de betreffende passages. Ook die gegevens heeft de korpschef aangemerkt als politiegegevens in de zin van de Wpg en daarom niet openbaar gemaakt.

5.3

Op passages in de Veiligheidsbeelden die geen politiegegevens bevatten, heeft de korpschef niet de Wpg maar de Woo toegepast. Daarbij is met de cijfers 2, 7, 8, 9, 12, 13 en/of 14 aangegeven welke uitzonderingsgrond of -gronden uit de Woo van toepassing zijn op de informatie, niet zijnde politiegegevens, waarvan de openbaarmaking in het bestreden besluit op grond van deze wet is geweigerd.

5.4

Het subsidiaire standpunt van de korpschef houdt in dat, indien wordt geoordeeld dat zij (onderdelen van) passages in de rapporten ten onrechte heeft aangeduid als politiegegevens, de openbaarmaking van die gegevens moet worden geweigerd op basis van één of meer uitzonderingsgronden uit de Woo. Deze uitzonderingsgronden (met betrekking tot het subsidiaire standpunt) zijn in de Veiligheidsbeelden die bij het wijzigingsbesluit zijn gevoegd, eveneens aangegeven met de cijfers 2, 7, 8, 9, 12, 13 en/of 14, achter de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’.

Beoordeling van het beroep

Inleiding

6. De rechtbank stelt allereerst vast dat de korpschef in het wijzigingsbesluit heeft erkend dat aan het besluit van 17 juli 2024 een gebrek kleeft. Alleen al hieruit volgt dat [eiser] tegen laatstgenoemd besluit terecht beroep heeft ingesteld. Het beroep is dan ook gegrond en het verzoek van [eiser] om een proceskostenvergoeding moet, in ieder geval voor wat betreft de beroepsfase, worden toegewezen. De hoogte van deze proceskostenvergoeding stelt de rechtbank aan het einde van deze uitspraak vast.

Niet horen in bezwaar

7.1

[eiser] heeft in beroep allereerst aangevoerd dat hij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord.

7.2

De korpschef heeft zich in het besluit van 17 juli 2024 op het standpunt gesteld dat, kort gezegd, geen twijfel bestaat over de juistheid van het primaire besluit. Daarom is er volgens de korpschef redelijkerwijs geen twijfel mogelijk over de conclusie dat het bezwaar van [eiser] ongegrond is. Daarbij heeft de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 ook gesteld dat de bezwaargronden in het bezwaarschrift uitgebreid en duidelijk zijn verwoord, dat het horen in bezwaar daarom geen nadere informatie zal opleveren, dat er voldoende aandacht is besteed aan de primaire besluitvorming en de behandeling van het bezwaar van [eiser] en dat [eiser] door het niet horen in bezwaar niet in zijn belangen wordt geschaad. Bij dit laatste is volgens de korpschef ook van belang dat in het besluit van 17 juli 2024 op twee punten aan het bezwaar van [eiser] wordt tegemoetgekomen.^[2]

7.3

Artikel 7:3 van Pro de Awb, voor zover hier van belang, bepaalt dat in de bezwaarfase van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien, indien:

(…)

het bezwaar kennelijk ongegrond is,

(…)

aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.

7.4

De rechtbank stelt vast dat van een volledig tegemoetkomen aan het bezwaar van [eiser] in het besluit van 17 juli 2024 (en ook in het bestreden besluit) geen sprake is. Voor zover de korpschef mede op basis van het bepaalde in artikel 7:3, aanhef en onder e, van de Awb heeft afgezien van het horen van [eiser], berust dat dan ook op een onjuiste toepassing van dat artikelonderdeel.

7.5

Verder is het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat van het horen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts mag worden afgezien als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.^[3]De rechtbank is van oordeel dat alleen al uit het wijzigingsbesluit blijkt dat daarvan in dit geval geen sprake is, nu de korpschef in dat besluit de grondslag en motivering van de weigering om de zwartgelakte delen van de Veiligheidsbeelden openbaar te maken heeft gewijzigd. De korpschef heeft in het besluit van 17 juli 2024 dan ook ten onrechte geconcludeerd dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie dat het bezwaar ongegrond is.

7.6

Gelet op het voorgaande, stelt [eiser] terecht dat hij, zoals hij ook in zijn bezwaarschrift heeft gevraagd, in bezwaar had moeten worden gehoord. Het beroep is daarom op dit punt gegrond.

Politiegegevens

8.1

[eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef het begrip politiegegevens te ruim heeft uitgelegd en onaanvaardbaar heeft opgerekt. Volgens [eiser] geldt niet voor alle informatie waarvan de openbaarmaking in het bestreden besluit is geweigerd omdat de Wpg daarop van toepassing zou zijn, dat het om politiegegevens gaat. [eiser] licht dat met name als volgt toe:

- Er valt niet in te zien waarom cijfermatige overzichten over aantallen ‘jihadgangers’ of aantallen ‘lopende tactische onderzoeken jihadisme’ politiegegevens zijn. Datzelfde geldt voor de ‘kalenders zittingsdagen CTER-zaken’ als namen en alle andere specifieke, identificerende omschrijvingen van verdenkingen daaruit worden gehaald. Zittingsdata, zaaksnamen, de vervolgingsfase, naam van het parket of het type zitting zijn geen politiegegevens. Het is althans mogelijk om die gegevens zo te anonimiseren dat die kunnen worden verstrekt;

- Verder bevatten ook de beschrijvingen van de juridische voortgang in verschillende zaken meer informatie dan alleen maar politiegegevens. In geanonimiseerde vorm zijn die beschrijvingen niet herleidbaar tot personen en daarom geen politiegegevens;

- Ten slotte bevat de informatie over ‘dierenrechtenactivisme en – extremisme’ geen politiegegevens en als dat wel zo is, dan kunnen die politiegegevens wel degelijk gescheiden worden van de overige informatie.

Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft [eiser] gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1202.

8.2

De rechtbank overweegt dat in artikel 8:8 van Pro de Woo is geregeld dat bijzondere openbaarmakingsregimes die zijn opgenomen in de bijlage die bij de Woo hoort, in de weg staan aan toepassing van de Woo. In de bijlage bij de Woo zijn de artikelen 3, derde lid, en 7 van de Wpg opgenomen als een openbaarmakingsregime dat voorgaat op de Woo. Dit betekent dat, voor zover de gegevens in de Veiligheidsbeelden als politiegegevens moeten worden aangemerkt, er geen plaats is voor een beoordeling van die gegevens op grond van de Woo en voor openbaarmaking op basis van die wet. Deze zienswijze, dat de Wpg (als bijzondere wet) voorgaat op de Woo (als meer algemene wet), is tussen partijen niet in geschil.

8.3

Tussen partijen is wel in geschil welke gegevens in de Veiligheidsbeelden moeten dan wel kunnen worden aangemerkt als politiegegevens in de zin van de Wpg. Artikel 1, aanhef en onder a, van de Wpg bevat de definitie van politiegegevens. Een politiegegeven is, voor zover hier van belang, elk persoonsgegeven dat wordt verwerkt in het kader van de uitvoering van de politietaak. Uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat bij de beoordeling of gegevens als politiegegevens moeten worden aangemerkt, onder meer bepalend is of die gegevens een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreffen. Daarbij moet, met inachtneming van de specifieke context van plaats, tijd en aantal betrokken personen, worden beoordeeld of die gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling mogen alle middelen worden betrokken waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren.^[4]

8.4

Zoals ter zitting met partijen is besproken, heeft de rechtbank – bij wijze van steekproef – van twee Veiligheidsbeelden de ‘gelakte’ versie vergeleken met de ‘ongelakte’ versie die de korpschef met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb bij de rechtbank heeft ingediend. Dat betreft de Veiligheidsbeelden van april 2016 en van maart 2017. Uit deze vergelijking is de rechtbank gebleken dat de korpschef het overgrote deel van de inhoud van de Veiligheidsbeelden heeft aangemerkt als politiegegevens en om die reden heeft geweigerd om dat deel van de inhoud openbaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank kan echter niet worden gezegd dat alle informatie die op die grondslag is geweigerd, politiegegevens zijn. Hiervoor wijst de rechtbank, ter illustratie, op de volgende zwartgelakte informatie:

De specifieke politiebronnen die worden gebruikt bij het samenstellen van de Veiligheidsbeelden en die worden genoemd op pagina 7 van het Veiligheidsbeeld van april 2016 en pagina 5 van het Veiligheidsbeeld van maart 2017, zijn niet tot personen herleidbare informatie. Niet valt in te zien waarom dat politiegegevens zijn als bedoeld in de Wpg;

Datzelfde geldt voor de publicaties die worden genoemd op pagina 35 van het Veiligheidsbeeld van april 2016 en pagina 20 van het Veiligheidsbeeld van maart 2017. Niet valt in te zien waarom die publicaties zijn aan te merken als tot identificeerbare natuurlijke personen herleidbare gegevens;

De gehele tekst op pagina 8 van het Veiligheidsbeeld van april 2016, onder het kopje ‘Jihadistisch terrorisme’ is zwartgelakt met (primair) de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’. In die tekst staat echter veel algemene informatie, die deels uit openbare bronnen afkomstig is. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet van de gehele tekst worden gezegd dat die herleidbaar is tot identificeerbare natuurlijke personen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet alle tekst op die pagina is aan te merken als politiegegevens;

Hetzelfde geldt voor de tekst op pagina 6 van het Veiligheidsbeeld van maart 2017. Die pagina is vergelijkbaar met pagina 8 van het Veiligheidsbeeld van april 2016; daarin staat ook veel algemene informatie, die deels afkomstig is uit openbare bronnen;

Eenzelfde situatie doet zich voor bij de tekst op de pagina’s 15 en 16 van het Veiligheidsbeeld van april 2016, onder de kopjes ‘Syrië’ en ‘Irak’. Ook die tekst is geheel zwartgelakt met (primair) de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’, terwijl ook in die tekst veel algemene informatie staat, deels afkomstig uit openbare bronnen;

Verder zijn in de Veiligheidsrapporten schema’s en tabellen geheel onleesbaar gemaakt, omdat dat volgens de korpschef politiegegevens in de zin van de Wpg zijn. De rechtbank stelt daarbij vast dat de korpschef bij die schema’s en tabellen niet in het kader van het subsidiaire standpunt ook uitzonderingsgronden uit de Woo heeft genoemd, die van toepassing zouden zijn als moet worden geoordeeld dat de informatie in de schema’s en tabellen geen politiegegevens zijn. De rechtbank ziet echter niet in waarom al deze informatie als politiegegevens moeten worden aangemerkt. Niet duidelijk is bijvoorbeeld waarom de totalen van de aantallen jihadgangers die in tabel 1 op pagina 20 van het Veiligheidsbeeld van april 2016 zijn zwartgelakt, gegevens zouden zijn die tot individuele personen zijn te herleiden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef dat onvoldoende gemotiveerd. Voor zover de korpschef heeft gesteld dat het openbaar maken van alleen de totale aantallen niet hoeft, omdat dat zinledig is en geen relevante informatie oplevert, volgt de rechtbank dat niet. De rechtbank kan zich voorstellen dat dergelijke aantallen nuttige informatie kunnen zijn, zonder dat die tot individuele personen is te herleiden;

Ook de beschrijvingen onder het kopje ‘Propaganda’ op de pagina’s 22 en 23 van het Veiligheidsbeeld van april 2016 bevatten veel algemene informatie waarvan de rechtbank niet inziet dat die tot individuele personen is te herleiden. Ook voor die beschrijvingen geldt dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd dat dat allemaal politiegegevens zijn.

8.5

De rechtbank is dan ook van oordeel dat het primaire standpunt van de korpschef niet in stand kan blijven. De korpschef heeft veel informatie in de Veiligheidsbeelden niet openbaar gemaakt op basis van de aanduiding ‘8.8 Woo / Wpg politiegegevens’, maar onvoldoende gemotiveerd dat al die informatie bestaat uit politiegegevens in de zin van de Wpg. Het beroep is ook op dit onderdeel gegrond.

Toepassing uitzonderingsgronden Woo

9.1

Nu het primaire standpunt van de korpschef, dat vrijwel alle informatie in de Veiligheidsbeelden politiegegevens zijn als bedoeld in de Wpg, niet in stand kan blijven, zal de rechtbank hieronder het subsidiaire standpunt van de korpschef, dat de toegepaste uitzonderingsgronden uit de Woo betreft, beoordelen. Daarbij stelt de rechtbank vast dat sommige informatie in de Veiligheidsbeelden alleen op basis van de uitzonderingsgronden uit de Woo niet openbaar is gemaakt.

9.2

De uitzonderingsgronden in de Woo die volgens de korpschef van toepassing zijn op de niet-openbaar gemaakte informatie in de Veiligheidsbeelden (niet zijnde politiegegevens als bedoeld in de Wpg), zijn de volgende:

het schaden van de veiligheid van de Staat (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woo; in de Veiligheidsbeelden aangeduid met cijfercode 2);
het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Woo; aangeduid met cijfercode 7);
het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Woo; aangeduid met cijfercode 8);
het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo; aangeduid met cijfercode 9);
het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo; aangeduid met cijfercode 12);
het toebrengen van onevenredige benadeling aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid van artikel 5.1 van de Woo (artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo; aangeduid met cijfercode 13);
persoonlijke beleidsopvattingen, voor zover die zijn opgesteld voor intern beraad (artikel 5.2 van de Woo; aangeduid met cijfercode 14).

9.3

De rechtbank stelt – wederom op basis van de beoordeling van de Veiligheidsbeelden van april 2016 en maart 2017, die in haar steekproef zijn meegenomen – vast dat de korpschef bij haar subsidiaire standpunt met name de cijfercodes 8 en 12 heeft toegepast, soms aangevuld met cijfercode 7 en/of 14. Dat geldt zowel voor de specifieke informatie die de rechtbank in overweging 8.4 onder de punten 1 tot en met 7 heeft genoemd, als ook voor de overige informatie in de Veiligheidsbeelden.

9.4

Volgens de korpschef zijn op basis van politie-informatie in de Veiligheidsbeelden de belangrijkste ontwikkelingen, incidenten en signalen uit binnen- en buitenland op het gebied van terrorisme, extremisme, activisme, radicalisering en openbare orde gedetecteerd en gemonitord. Meerdere diensten maken in het kader van de uitvoering van de politietaak gebruik van die informatie en die is daarvoor essentieel, aldus de korpschef. Door openbaarmaking van de specifieke informatie heeft eenieder inzicht in hoe de politie aan haar informatie komt, welke informatie de politie relevant acht en hoe de politie haar toezichthoudende taken uitvoert. Het is volgens de korpschef niet onaannemelijk dat bij het openbaar maken van de gelakte passages personen of organisaties daarop gaan of kunnen inspelen. Openbaarmaking zou afbreuk doen aan de informatiepositie van de politie en die positie ondermijnen. Ook kan openbaarmaking van de gelakte passages ertoe leiden dat de opstellers van de Veiligheidsbeelden in de toekomst informatie over terrorisme, extremisme, activisme, radicalisering en openbare ordedreigingen terughoudender zullen opschrijven. Daarom weegt openbaarmaking van de gelakte passages volgens de korpschef niet op tegen het belang van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en/of het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

9.5

In sommige gevallen is volgens de korpschef sprake van persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad, die op grond van artikel 5.2 van de Woo niet openbaar worden gemaakt. Ook heeft de korpschef in een enkel geval geweigerd om informatie in de Veiligheidsbeelden openbaar te maken in het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten.

9.6

[eiser] heeft in het algemeen bestreden dat door het openbaar maken van de gelakte passages afbreuk wordt gedaan aan de informatiepositie van de politie. Volgens [eiser] blijkt uit de geweigerde passages niet hoe de politie aan haar informatie komt en tast openbaarmaking van de informatie die de politie geheim wil houden, het belang van toezicht door de politie niet aan. Die openbaarmaking biedt wel de mogelijkheid om het werk van de politie te controleren en dat is waartoe de Woo is ingevoerd, aldus [eiser].

9.7

Over het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen heeft [eiser] aangevoerd dat de korpschef niet inzichtelijk heeft gemaakt dat opstellers van dergelijke veiligheidsrapportages in de toekomst terughoudender zullen zijn bij het beschrijven van een en ander als de gelakte passages nu openbaar worden gemaakt. Daarbij acht [eiser] mede van belang dat het in dit geval gaat om informatie uit 2016 en 2017. Ook heeft hij erop gewezen dat op grond van artikel 5.3 van de Woo in dit geval voor de korpschef een zwaardere motiveringsplicht geldt voor het niet openbaar maken van de gelakte informatie, omdat die ouder dan vijf jaar is. Aan die plicht heeft de korpschef volgens [eiser] niet voldaan.

9.8

Verder is [eiser] van mening dat de korpschef ten onrechte heeft geweigerd passages openbaar te maken, omdat sprake zou zijn van persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Volgens [eiser] kunnen de vermeende persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd worden verstrekt, zodat die niet meer te herleiden zijn tot individuele medewerkers. De korpschef had volgens hem toepassing moeten geven aan het tweede lid van artikel 5.2 van de Woo (geanonimiseerde openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen) of moeten motiveren waarom geen toepassing aan die bepaling wordt gegeven. Dat heeft de korpschef nu onvoldoende gedaan.

9.9

Tegen de weigering om informatie openbaar te maken vanwege het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten heeft [eiser], kort gezegd, aangevoerd dat op basis van deze grond geen algemene informatie geheim mag worden gehouden. [eiser] bestrijdt dat alle informatie die op basis van deze uitzonderingsgrond niet openbaar is gemaakt, strategische informatie of beleidsinformatie is, die geheim mag worden gehouden.

9.1

De rechtbank is van oordeel dat ook het subsidiaire standpunt van de korpschef onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep is ook op dit punt gegrond.

9.11

Daartoe overweegt de rechtbank dat de Veiligheidsbeelden veel algemene informatie bevatten, deels afkomstig uit openbare bronnen, en dat onvoldoende duidelijk is geworden waarom en op welke wijze de uitzonderingsgronden uit de Woo daarop van toepassing zijn. Uit de enkele vermelding van de cijfercodes 8 en 12 bij grote stukken tekst blijkt onvoldoende waarom de belangen van de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen en het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zich verzetten tegen de openbaarmaking van vrijwel alle informatie in de Veiligheidsbeelden. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef dit beter moet motiveren, waarbij zij specifieker en gedetailleerder op de betreffende informatie moet ingaan.

9.12

Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de korpschef beter moet specificeren welke informatie zij precies aanduidt als persoonlijke beleidsopvattingen waarop artikel 5.2 van de Woo van toepassing is. Dat heeft zij tot op heden niet gedaan; cijfercode 14 is in de Veiligheidsbeelden steeds gehanteerd in combinatie met de cijfercodes 8 en 12. De rechtbank begrijpt dat de politie zich niet te veel in de kaart wil laten kijken, maar nu is onvoldoende duidelijk geworden waarom de korpschef op vrijwel alle informatie in de Veiligheidsbeelden, inclusief de gebruikte bronnen en de daarin genoemde publicaties, de uitzonderingsgronden met de codes 8 en 12 van toepassing acht. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat het gaat om informatie die meer dan vijf jaar oud is. Aan de verzwaarde motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 5.3 van de Woo, heeft de korpschef naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan.

Toepassing uitzonderingsgronden Woo: enkele specifieke punten

10.1

Over de beroepsgronden die [eiser] op enkele specifieke punten heeft aangevoerd tegen de toegepaste uitzonderingsgronden uit de Woo, overweegt de rechtbank nog het volgende.

10.2

[eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de openbaarmaking van de naam van de afdeling die de redactie voert van de Veiligheidsbeelden, op grond van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet worden geweigerd.

10.3

De rechtbank neemt aan dat [eiser] hiermee doelt op de informatie die op de derde pagina van elk Veiligheidsbeeld staat, in de kolom achter ‘Redactie’. Op basis van een vergelijking van de gelakte versie van de Veiligheidsbeelden van april 2016 en maart 2017 met de ongelakte versie van die Veiligheidsbeelden is de rechtbank gebleken dat de zwartgelakte informatie twee namen van medewerkers, een telefoonnummer en een gedeelte van een e-mailadres betreft. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef bij deze informatie het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder heeft mogen laten wegen en daarom heeft kunnen weigeren om die informatie openbaar te maken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

10.4

[eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef onvoldoende heeft gemotiveerd dat de openbaarmaking van de zogeheten padnaam/link naar de online-bibliotheek van het team CTER tot dusdanige onaanvaardbare (inter)nationale veiligheidsrisico’s zou leiden dat die openbaarmaking om die reden mag worden geweigerd. Hetzelfde geldt volgens [eiser] ook voor de weigering om de padnaam/link naar een onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) openbaar te maken.

10.5

De rechtbank stelt vast dat de korpschef in de Veiligheidsbeelden van april 2016 en maart 2017 de openbaarmaking van de padnaam/link naar de online-bibliotheek van de politie mede heeft geweigerd op grond van het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen (cijfercode 12). Ter zitting heeft de korpschef toegelicht dat het bij deze informatie gaat om een link naar het intranet van de politie. De rechtbank is van oordeel dat de korpschef terecht op basis van de genoemde uitzonderingsgrond heeft geweigerd om die informatie openbaar te maken. Dat geldt zowel voor de link naar de online-bibliotheek als voor de link naar het CBS-onderzoek. Daarbij stelt de rechtbank vast dat de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 aan [eiser] wel de link naar het onderzoek zoals dat op de website van het CBS is te vinden, heeft verstrekt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

10.6

[eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef van drie rapportages alleen een conceptversie heeft overgelegd en niet de definitieve versie. Dat betreft de Veiligheidsbeelden van mei 2016, augustus/september 2016 en april/mei 2017. Niet duidelijk is waarom van deze Veiligheidsbeelden niet de definitieve versie is beoordeeld.

10.7

De korpschef heeft ter zitting aangevoerd dat [eiser] deze beroepsgrond pas in beroep naar voren heeft gebracht. Verder heeft de korpschef ter zitting aangegeven dat binnen de systemen van de politie is gezocht naar de definitieve versies van de door [eiser] genoemde Veiligheidsbeelden, maar dat die niet zijn gevonden. Waarschijnlijk is er geen definitieve versie van de Veiligheidsbeelden, aldus de korpschef ter zitting.

10.8

De rechtbank ziet geen reden om de korpschef niet te volgen in haar conclusie dat naar de definitieve versie van de Veiligheidsbeelden is gezocht, maar dat die niet zijn gevonden. [eiser] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die er wel moeten zijn. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Overige beroepsgronden

11.1

[eiser] heeft aangevoerd dat het wijzigingsbesluit alleen een poging van de korpschef is om de rechtsgang te vertragen. Volgens [eiser] heeft de korpschef door het nemen van het wijzigingsbesluit artikel 3:3 van Pro de Awb geschonden.

11.2

Artikel 3:3 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. De korpschef heeft in de beroepsfase geconcludeerd dat de grondslag en motivering van zowel het primaire besluit als het besluit van 17 juli 2024 gebrekkig zijn, en heeft daarom een besluit tot wijziging van die grondslag en motivering genomen. Dat daarbij sprake is van het gebruiken van de bevoegdheid om het wijzigingsbesluit te nemen voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend, is de rechtbank niet gebleken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

11.3

[eiser] heeft aangevoerd dat de korpschef aan hem een kostenvergoeding voor de bezwaarfase had moeten toekennen, omdat de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 heeft aangegeven dat deels aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen.

11.4

Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

11.5

De rechtbank stelt vast dat de korpschef in het besluit van 17 juli 2024 heeft geconcludeerd dat één bron abusievelijk onleesbaar is gemaakt en dat de onleesbaar gemaakte tekst in het besluit van 17 juli 2024 alsnog openbaar is gemaakt.^[5]De rechtbank is van oordeel dat dit moet worden aangemerkt als het gedeeltelijk herroepen van het in bezwaar bestreden besluit, als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank had dit dan ook moeten leiden tot het toekennen van een kostenvergoeding voor de bezwaarfase aan [eiser]. In het eerste verweerschrift dat de korpschef in de beroepsfase heeft ingediend, heeft zij dit ook erkend. Deze beroepsgrond slaagt.

Rechtsgevolgen niet in stand laten en niet zelf in de zaak voorzien

12.1

De rechtbank is van oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven. De korpschef heeft immers – zoals onder 8.5 is overwogen – onvoldoende gemotiveerd dat alle informatie waarvan zij de openbaarmaking primair op grond van de Wpg heeft geweigerd, tot individuele personen is te herleiden en als politiegegevens in de zin van die wet is te beschouwen. Bovendien heeft de korpschef – zoals onder 9.10 is overwogen – ook haar subsidiaire standpunt onvoldoende gemotiveerd. Zij heeft onvoldoende duidelijk gemaakt waarom en op welke wijze de uitzonderingsgronden uit de Woo van toepassing zijn op alle informatie in de Veiligheidsbeelden waarvan de openbaarmaking op grond van deze wet is geweigerd.

12.2

Vanwege de onvoldoende motivering van het primaire en het subsidiaire standpunt van de korpschef ziet de rechtbank voorts geen aanleiding om, zoals [eiser] heeft gevraagd, zelf in de zaak te voorzien. De korpschef moet opnieuw op het bezwaar van [eiser] beslissen en daarbij beter en specifieker motiveren op welke door haar geweigerde informatie de Wpg van toepassing is en op welke andere geweigerde informatie welke uitzonderingsgrond of -gronden uit de Woo van toepassing zijn.

Conclusie en gevolgen

13. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Dit betekent dat het besluit op bezwaar van 17 juli 2024 zoals dat is gewijzigd met het wijzigingsbesluit van 13 oktober 2025, niet in stand blijft en komt te vervallen. De korpschef moet opnieuw op het bezwaar van [eiser] besluiten, met inachtneming van deze uitspraak.

14. Omdat het beroep gegrond is, moet de korpschef het betaalde griffierecht aan [eiser] vergoeden. Ook moet de korpschef aan [eiser] een vergoeding betalen voor de proceskosten die [eiser] redelijkerwijs voor de behandeling van zijn beroep heeft moeten maken. Deze kosten bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Conform het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 2.335,- (1 punt voor het indienen van het beroep, 0,5 punt voor de reactie op het wijzigingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 934,-; wegingsfactor 1). Daarnaast komen ook de reiskosten van [eiser] van € 33,44 voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking.

15. Verder heeft [eiser] gevraagd om een vergoeding voor verletkosten ter hoogte van € 175,- in verband met het bijwonen van de zitting. Daarbij is hij uitgegaan van een tijdsbesteding van 3,5 uren. Hieruit leidt de rechtbank af dat [eiser] voor de hoogte van de verletkosten tevens is uitgegaan van een uurtarief van € 50,-. De rechtbank stelt echter vast dat hij de hoogte van dit uurtarief niet heeft onderbouwd. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat in dat geval voor het bepalen van de hoogte van de verletkosten moet worden uitgegaan van het minimale uurtarief dat is genoemd in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bpb.^[6]Dat is een tarief van € 9,- per uur. Op basis hiervan stelt de rechtbank de hoogte van de vergoeding voor verletkosten vast op € 31,50 (3,5 x € 9,-).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit op bezwaar van 17 juli 2024, zoals dat is gewijzigd met het wijzigingsbesluit van 13 oktober 2025;
draagt de korpschef op om opnieuw op het bezwaar van [eiser] te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
gelast de korpschef het griffierecht van € 187,- aan [eiser] te vergoeden;
veroordeelt de korpschef in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 2.399,94.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en

mr. A.J.G.M. van Montfort, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging besluit weigering openbaarmaking veiligheidsrapporten CTER wegens onvoldoende motivering