ECLI:NL:RBOVE:2025:6992

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummers: ZWO 24/2594, 24/2595, 24/2605, 24/2607, 24/2608, 24/2609 en 24/4240

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen

allen uit [plaats] (hierna tezamen: eisers),

de Minister van Klimaat en Groene Groei(voorheen: de minister van Economische Zaken en Klimaat) (hierna: de minister), verweerder

(gemachtigden: mw. mr. drs. K.M. van Leeuwen-Gerkema, mw. [gemachtigde 1] en

mw. mr. E.P. Koorstra).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
de raad van de gemeente Haaksbergen(hierna: de raad) (gemachtigden: [gemachtigde 2] en [gemachtigde 3]) en

Nobian Salt B.V.uit Hengelo (hierna: Nobian) (gemachtigden: mr. R. Molenaar-Wingens en mr. J.R. van Angeren).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de door de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (hierna: de staatssecretaris) aan Nobian verleende omgevingsvergunningen voor het oprichten van een mijnbouwinrichting en het aanleggen van een distributie- en transportleidingentracé voor zoutwinning in de gemeente Haaksbergen. Eisers zijn het niet eens met deze vergunningen. Zij voeren daartoe onder meer aan dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd had moeten worden, dat nieuwe onderzoeken en adviezen hadden moeten worden gedaan en gevraagd, dat de raad en de staatssecretaris niet objectief en onafhankelijk zijn geweest, dat de besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid, dat ten onrechte geen rekening is gehouden met toekomstige uitbreiding van de zoutwinning ter plaatse, dat het landschap wordt aangetast, dat onvoldoende rekening is gehouden met de waterhuishouding, dat geen goede belangenafweging is gemaakt, dat sprake is van een verkeersonveilige situatie en dat ten onrechte geen vergunning en ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) zijn aangevraagd. Aan de hand van de beroepsgronden van eisers beoordeelt de rechtbank of de omgevingsvergunningen in stand kunnen blijven.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgronden van eisers niet slagen en dat de omgevingsvergunningen in stand kunnen blijven
.Eisers krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met twee afzonderlijke besluiten van 27 maart 2024 (hierna: de bestreden besluiten I en II) heeft de staatssecretaris aan Nobian omgevingsvergunningen verleend voor de eerste fase van het oprichten van een mijnbouwinrichting respectievelijk het aanleggen van een distributie- en transportleidingentracé. Met een besluit van 24 oktober 2024 (hierna: het bestreden besluit III) heeft de minister aan Nobian een omgevingsvergunning verleend voor de tweede fase van het oprichten van de mijnbouwinrichting.

2.1.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten I, II en III. De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. Nobian en de raad hebben ook schriftelijk gereageerd.

2.2.

De rechtbank heeft de beroepen op 23 september 2025 op zitting behandeld. [eiser 1] was op de zitting aanwezig. Namens de stichting, [eiser 1] en [eiser 2] zijn verschenen [naam 1], [naam 2] en [naam 3]. Namens de minister en de raad zijn hun gemachtigden verschenen. Namens Nobian zijn verschenen [naam 4], de gemachtigden van Nobian en [naam 5], werkzaam bij Royal Haskoning DHV. De rechtbank heeft deze beroepen gelijktijdig behandeld met de beroepen met de zaaknummers ZWO 24/2597 en 24/2598. In deze beroepsprocedures zal de rechtbank afzonderlijk uitspraak doen.

Beoordeling door de rechtbank

Relevante wettelijke bepalingen

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvragen om de omgevingsvergunningen zijn ingediend tussen 18 juni 2021 en 7 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

3.1.

De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak en die niet in deze uitspraak zijn uitgeschreven, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

De niet betwiste feiten

4. De rechtbank stelt vast dat de volgende feiten tussen partijen niet betwist zijn.

4.1.

Nobian is producent van zout(producten). Ongeveer 40% van het door Nobian gewonnen zout komt uit Twente. Een groot deel van het geproduceerde zout (ongeveer 85%) wordt gebruikt als grondstof voor de productie van chloor, natronloog en waterstof. Chloor en natronloog worden onder meer gebruikt voor de productie van geneesmiddelen, bouwmaterialen, papier, aluminium en zeep. Het overige zout is bestemd voor consumptie door mens en dier, veterinair gebruik, strooizout en onthardingszout.

4.2.

Nobian wint het zout door middel van oplosmijnbouw uit zoutvoorraden die diep onder de grond liggen. Dit houdt in dat zoet water in de zoutlaag wordt geïnjecteerd, waardoor het zout oplost en een ondergrondse holte (hierna: caverne) ontstaat. Het met zout verzadigde water (hierna: pekel) wordt opgepompt en via buisleidingen van de zoutwinningslocaties getransporteerd naar de zoutfabriek van Nobian in Hengelo. In de fabriek wordt de pekel door indamping verwerkt tot zout. Nobian verwacht dat de bestaande cavernes in de omgeving van Hengelo en Enschede medio 2026 zijn uitgeput. Daarom wil Nobian vanaf dan zout gaan winnen in een gebied ten noorden van Haaksbergen (hierna: het projectgebied). De aanleg van de noodzakelijke infrastructuur en het opstarten van de cavernes voor het produceren van pekel kost minimaal twee jaar.

4.3.

In 2011 is een proefboring gedaan in het projectgebied, waarmee de aanwezigheid van een winbare zoutlaag is aangetoond. Naar aanleiding daarvan is een winningsvergunning aangevraagd en zijn een winningsplan en later een gewijzigd winningsplan ingediend. De winningsvergunning is verleend met een besluit van 7 juni 2012. Met besluiten van 20 augustus 2014 en 27 maart 2024 is ingestemd met het oorspronkelijke winningsplan respectievelijk het gewijzigde winningsplan. Tegen het (gewijzigde) winningsplan loopt een procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Naast de winningsvergunning en de instemming met het (gewijzigde) winningsplan zijn voor de zoutwinning ook omgevingsvergunningen nodig. De omgevingsvergunning voor de mijnbouwinrichting is gefaseerd aangevraagd.

4.4.

Op 18 juni 2021 heeft de rechtsvoorganger van Nobian een aanvraag ingediend voor de eerste fase van de oprichting en het in werking hebben van een mijnbouwinrichting in het projectgebied (hierna: de eerste fase van de mijnbouwinrichting). In eerste instantie had deze aanvraag betrekking op twaalf zoutwinningslocaties, maar op 8 augustus 2022 heeft Nobian de aanvraag gewijzigd naar acht zoutwinningslocaties. De acht resterende locaties zijn aangeduid als H-01 tot en met H-09, met uitzondering van H-06. De eerste fase van de mijnbouwinrichting bestaat uit het realiseren van deze acht zoutwinningslocaties en een pompstation voor het winnen en transporteren van pekel. Daarnaast bestaat de eerste fase uit het uitvoeren van acht diepboringen voor de aanleg van boorgaten op de zoutwinningslocaties. Hiervoor wordt een mobiele boorinstallatie gebruikt. Het beoogde pompstation ligt op het bedrijventerrein Stepelerveld in de gemeente Haaksbergen. Het pompstation komt in een bestaand bedrijfsgebouw dat wordt omgebouwd. De zoutwinningslocaties liggen verspreid binnen het projectgebied. De acht locaties worden opgericht om zoutputten te boren en zout te logen. De cavernes die daardoor ontstaan zullen uiteindelijk elk een volume van 1 miljoen kubieke meter (hierna: m³) krijgen. Om zout te produceren worden na het aanleggen van de putten handafsluiters, aansluitingen voor de benodigde aan- en afvoerleidingen en installatieonderdelen gerealiseerd.

4.5.

Op 23 juli 2021 en 2 september 2021 heeft de rechtsvoorganger van Nobian aanvragen ingediend voor omgevingsvergunningen voor de tweede fase van de oprichting en het in werking hebben van de mijnbouwinrichting (hierna: de tweede fase van de mijnbouwinrichting). Deze tweede fase heeft in de eerste plaats betrekking op het geschikt maken van het reeds vergunde bedrijfsgebouw met omliggend perceel voor de functie van pompstation ten behoeve van zoutwinning. Daartoe zullen een opslagtank en een ontgasser worden geplaatst en zal verbindend leidingwerk worden aangelegd. Daarnaast heeft de tweede fase betrekking op de bouw van twee zouthuisjes op elke zoutwinningslocatie. Het ene zouthuisje bevindt zich telkens boven de boorput en in het andere zouthuisje worden telkens de elektrotechnische installaties ondergebracht. Verder bestaat de tweede fase uit het aanleggen van een verharding, een toegangsweg en een uitweg op elke locatie. De oppervlakte van elke locatie (exclusief toegangsweg) is ongeveer 4.800 vierkante meter (hierna: m²), waarvan ongeveer 2.400 m² wordt voorzien van een gesloten verharding van asfalt en beton. Het overige deel van de locaties en de toegangswegen worden voorzien van een halfopen verharding. Ook worden op twee locaties ten behoeve van de aansluiting van de toegangsweg op de openbare weg in totaal vijf bomen gekapt. Ten slotte worden op drie locaties seismische meetpunten gerealiseerd. In afwijking van de oorspronkelijke aanvragen worden op de zoutwinningslocaties in de operationele fase geen hekwerken geplaatst. Alleen in de aanlegfase worden de bouwlocaties tijdelijk voorzien van bouwhekken.

4.6.

Op 7 december 2021 heeft Nobian een aanvraag ingediend voor het aanleggen van distributie- en transportleidingen in het projectgebied ten behoeve van de zoutwinning (hierna tezamen: het leidingentracé). Nobian heeft de aanvraag op 9 september 2022 gewijzigd in verband met het vervallen van vier van de twaalf oorspronkelijk beoogde zoutwinningslocaties. Het leidingentracé verbindt de zoutwinningslocaties met elkaar, het pompstation en de zoutfabriek. Via de leidingen wordt water getransporteerd naar de putten en wordt pekel getransporteerd van de putten via pompstations naar de zoutfabriek. Voor het aanleggen van de leidingen worden meerdere bomen gekapt. Het transportleidingentracé loopt van het nieuwe pompstation op het bedrijventerrein Stepelerveld naar het bestaande pompstation Ganzebos-West bij Beckum in de gemeente Hengelo. Dit tracé heeft, voor zover het is gelegen in de gemeente Haaksbergen, een lengte van ongeveer 2 kilometer en een breedte van 5 tot 7 meter. Het distributieleidingentracé loopt van het nieuwe pompstation naar de zoutwinningslocaties en heeft een lengte van ongeveer 2,5 kilometer en een breedte van 6 tot 8 meter.

Planologisch regiem

5. Op de gronden waar de zoutwinningslocaties zullen worden gerealiseerd zijn van toepassing het in 2013 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied Haaksbergen”, het in 2017 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening veegplan 1” (hierna: het veegplan), het in 2000 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied” en het voorbereidingsbesluit “Stepelerveld”. Zoutwinning past niet in de (voornamelijk agrarische) bestemmingen die de gronden op basis van deze bestemmingsplannen en dit voorbereidingsbesluit hebben.

6. Het perceel waar het pompstation zal worden gerealiseerd heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Bedrijventerrein Stepelerveld, fase 1” (hierna: het bestemmingsplan Stepelerveld) de bestemming “Bedrijventerrein” en de functieaanduiding “bedrijf tot en met categorie 3.2”. Met een besluit van 25 mei 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haaksbergen (hierna: het college) een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van het pompstation. Deze vergunning is onherroepelijk.

7. Een deel van de gronden waarin het leidingentracé wordt aangelegd, heeft op grond van het veegplan een archeologische dubbelbestemming. Op grond van de planregels is een omgevingsvergunning vereist voor het in deze gronden aanbrengen van ondergrondse leidingen en daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur op een diepte en met een omvang zoals hier aan de orde is. Voor het deel van het leidingentracé dat is gelegen in de gemeente Hengelo is bij besluit van 15 november 2021 een omgevingsvergunning verleend door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hengelo. Deze vergunning is onherroepelijk.

8. Op 15 november 2023 heeft de raad een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) afgegeven voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting en het leidingentracé.

Bestreden besluiten

9. Met het bestreden besluit I heeft de staatssecretaris aan Nobian een omgevingsvergunning verleend voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting. Deze vergunning ziet op de activiteiten “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan”, “het oprichten en in werking hebben van een inrichting” en “het oprichten en in werking hebben van een mijnbouwwerk”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c en e, van de Wabo. Daarbij heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo af te wijken van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen.

10. Met het bestreden besluit II heeft de staatssecretaris aan Nobian een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van het leidingentracé, voor zover dit is gelegen in de gemeente Haaksbergen. Deze vergunning ziet op de activiteit “het uitvoeren van een werk of werkzaamheden”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. De staatssecretaris heeft Nobian geen omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan” en “het vellen van een houtopstand”, omdat daarvoor geen vergunning nodig is.

11. Met het bestreden besluit III heeft de minister aan Nobian een omgevingsvergunning verleend voor de tweede fase van de mijnbouwinrichting. Deze vergunning heeft betrekking op de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk”, “het uitvoeren van een werk of werkzaamheden” en “het vellen van een houtopstand”, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en b, en artikel 2.2, eerste lid, onder g, van de Wabo. De staatssecretaris heeft Nobian geen omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk”, voor zover dit ziet op het plaatsen van de bouwhekken, en “het aanleggen van een uitrit”, zoals bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo, omdat voor deze activiteiten geen vergunning nodig is.

Ontvankelijkheid van de beroepen van de stichting

12. De rechtbank heeft ambtshalve de vraag aan de orde gesteld of de beroepen van de stichting ontvankelijk zijn. De rechtbank concludeert dat dit inderdaad het geval is. Zij zal dit hierna toelichten.

12.1.

De bestreden besluiten I, II en III zijn voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat betekent dat tegen deze besluiten zowel beroep kan worden ingesteld door degenen die daarbij belanghebbenden zijn, als door degenen die tijdens de voorbereidingsprocedure tijdig een zienswijze hebben ingediend tegen het ontwerpbesluit, ongeacht of zij belanghebbenden zijn.^[1]

12.2.

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

12.3.

De stichting heeft als statutaire doelstelling het behartigen van de belangen van bewoners van Haaksbergen en Sint Isidorushoeve, met name ter zake van handelingen en gebeurtenissen die gevaar (kunnen) opleveren voor de bewoners of (mogelijk) schade kunnen veroorzaken of hebben veroorzaakt aan eigendommen van bewoners, zoals bijvoorbeeld ten gevolge van zoutwinning of ondergrondse opslag in (de omgeving van) Haaksbergen en Sint Isidorushoeve.

12.4.

De stichting is opgericht op 18 januari 2024. Zij heeft geen zienswijzen ingediend tegen de ontwerpen van de bestreden besluiten I en II. De termijn voor het instellen van beroep tegen de bestreden besluiten I en II liep tot en met 9 mei 2024. Uit de stukken die de stichting heeft overgelegd en de toelichting die zij op de zitting heeft gegeven blijkt dat de stichting is ontstaan uit de werkgroep Laat de Hoeve niet zakken (hierna: de werkgroep) en dat zij de werkzaamheden van de werkgroep heeft voortgezet. De werkzaamheden van de werkgroep en de stichting hebben in de periode tot en met 9 mei 2024 onder meer bestaan uit het geven van voorlichting aan omwonenden en het overleggen met Nobian en overheidsinstanties over de plannen voor zoutwinning in het projectgebied. De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat sprake is van feitelijke werkzaamheden die er blijk van geven dat de stichting haar statutaire doelstelling ook vóór het verstrijken van de beroepstermijn behartigde.^[2]Gelet op de doelstelling en feitelijke werkzaamheden zijn de belangen van de stichting rechtstreeks bij de bestreden besluiten I en II betrokken, zodat zij belanghebbende is bij deze besluiten. Daarom zijn de beroepen van de stichting tegen deze besluiten ontvankelijk.

12.5.

De stichting heeft tijdig een zienswijze ingediend tegen het ontwerp van het bestreden besluit III. Daarnaast kan de stichting op basis van haar doelstellingen en haar eigen werkzaamheden en de werkzaamheden van de werkgroep worden aangemerkt als belanghebbende bij het bestreden besluit III. Daarom is het beroep van de stichting tegen dit besluit ontvankelijk.

Omvang van het geding

13. De rechtbank stelt voorop dat met de bestreden besluiten I, II en III geen toestemming is gegeven voor zoutwinning. Deze toestemming is gegeven met de winningsvergunning en de instemming met het (gewijzigde) winningsplan.

14. De rechtbank constateert verder dat de beroepen van eisers niet zijn gericht tegen de in het bestreden besluit II neergelegde positieve weigeringen ten aanzien van de activiteiten “het vellen van een houtopstand” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan”. Eisers hebben dit op de zitting bevestigd. De rechtbank constateert dat de beroepen van eisers ook niet zijn gericht tegen de in het bestreden besluit III neergelegde positieve weigering ten aanzien van de activiteit “het bouwen van een bouwwerk”, voor zover deze activiteit ziet op het plaatsen van de bouwhekken.

15. Tot slot hebben eisers hun beroepsgronden over de onduidelijkheid met betrekking tot de van toepassing zijnde bestemmingsplannen, over de bevoegdheid tot wijziging of binnenplans afwijken van één van deze bestemmingsplanen en over het gevaar voor “blow-outs” ingetrokken. Daarom zal de rechtbank niet op deze beroepsgronden ingaan.

Had een nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd moeten worden?

16. Eisers stellen zich op het standpunt dat de aanvragen voor de omgevingsvergunning voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting en het leidingentracé in de loop van de procedure zo vaak en zo sterk zijn gewijzigd dat nieuwe ontwerpbesluiten ter inzage gelegd hadden moeten worden. Zij voeren aan dat zij alleen een zienswijze hebben kunnen indienen naar aanleiding van de ontwerpbesluiten tot weigering van de aangevraagde vergunningen en dat de aanvragen nadien sterk zijn gewijzigd. Verder wijzen zij erop dat na het afgeven van de verklaring van geen bedenkingen aanvullende stukken zijn ingediend, zoals rapporten van Royal Haskoning DHV en de Antea Group.

17. De rechtbank is van oordeel dat geen nieuwe ontwerpbesluiten ter inzage gelegd hoefden te worden. Zij zal dit hierna uitleggen.

17.1.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, in beginsel op de aanvraag moet worden besloten zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.^[3]

17.2.

De rechtbank constateert dat de aanvraag in de loop van de procedure sterk is gewijzigd in die zin dat deze oorspronkelijk zag op twaalf zoutwinningslocaties en dit later is teruggebracht naar acht locaties. Deze wijziging heeft echter plaatsgevonden vóór de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten. Hieruit volgt dat deze wijziging is meegenomen in de ontwerpbesluiten en dat eisers hierop hebben kunnen reageren in hun zienswijzen. Eisers hebben niet aangegeven welke na de terinzagelegging aangebrachte wijzigingen aanleiding hadden moeten zijn om nieuwe ontwerpbesluiten ter inzage te leggen. De minister en Nobian hebben toegelicht dat de wijzigingen die in die fase nog hebben plaatsgevonden enkel zien op het actualiseren en verduidelijken van de aanvragen ten behoeve van de besluitvorming door de raad over de vvgb. Eisers hebben dit niet gemotiveerd betwist. De rechtbank is daarom van oordeel dat de wijzigingen die zijn aangebracht na de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten van ondergeschikte aard zijn. Daarom hoefden geen nieuwe ontwerpbesluiten ter inzage te worden gelegd.

17.3.

Voor zover eisers hebben beoogd te stellen dat nieuwe ontwerpbesluiten ter inzage gelegd hadden moeten worden, omdat de ontwerpbesluiten strekten tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunningen, volgt de rechtbank dit betoog niet. Uit de Awb vloeit niet de verplichting voort om een nieuw ontwerpbesluit op te stellen als het bevoegd gezag, naar aanleiding van tegen het ontwerp ingebrachte bedenkingen, een besluit wil nemen met een andere strekking dan dit ontwerp. De omstandigheid dat in het definitieve besluit blijk wordt gegeven van een aantal nieuwe stukken waar nog niet eerder kennis van had kunnen worden genomen, doet daar niet aan af.^[4]Belanghebbenden die het niet eens zijn met de wijzigingen die in het definitieve besluit zijn aangebracht ten opzichte van het ontwerpbesluit, kunnen beroep instellen tegen het definitieve besluit.^[5]

17.4.

Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Waren nieuwe onderzoeken en adviezen nodig?

18. Eisers stellen zich op het standpunt dat nieuwe onderzoeken hadden moeten worden gedaan, omdat de houdbaarheidsdata van diverse onderzoeken, waaronder het onderzoek van [naam 6] van 6 mei 2021 en het bodemonderzoek van Santec van 3 augustus 2020, zijn verstreken en deze onderzoeken niet meer actueel zijn. Ook zijn zij van mening dat de wijzigingen in de aanvragen ertoe hebben geleid dat de over de oorspronkelijke aanvragen gegeven adviezen, waaronder die van het waterschap Vechtstromen (hierna: het waterschap) en de provincie Overijssel, niet meer actueel zijn.

19. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat nieuwe onderzoeken hadden moeten worden gedaan of nieuwe adviezen hadden moeten worden ingewonnen. Zij licht dit hierna toe.

19.1.

Op grond van artikel 3.1a van de Wabo kan het bevoegd gezag zich bij het verlenen van een omgevingsvergunning in ieder geval baseren op onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar. Uit de wetsgeschiedenis bij deze bepaling volgt dat met dit artikel is beoogd aan te geven dat het gebruik van onderzoeken, die niet ouder zijn dan twee jaar, geen nadere motivering of rechtvaardiging behoeft. Daarnaast geeft deze formulering aan dat ook onderzoeken die ouder zijn dan twee jaar gebruikt mogen worden. Het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel kunnen onder omstandigheden met zich brengen dat bij een langere termijn gemotiveerd wordt waarom van die onderzoeken gebruik wordt gemaakt. Hiervoor zal in beginsel alleen aanleiding bestaan als door belanghebbenden gesteld wordt dat aan het besluit actuele gegevens ten grondslag dienen te worden gelegd, omdat sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden, of de gegevens dermate gedateerd zijn - wat betreft verstreken tijd, niet wat betreft inhoud - dat het bevoegde bestuursorgaan uit eigen beweging behoefte voelt het gebruik ervan te verantwoorden.^[6]

19.2.

De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen aanleiding bestond om nieuwe onderzoeken te laten doen of nieuwe adviezen te vragen of om de bestaande onderzoeken en adviezen (nader) te laten actualiseren. Een deel van de gebruikte onderzoeken en adviezen was ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten niet ouder dan twee jaar. Enkele andere onderzoeken en adviezen zijn in de loop van de procedure geactualiseerd op basis van de gewijzigde aanvragen. Wat eisers aanvoeren, geeft naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding voor de conclusie dat sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden waardoor de bestaande onderzoeken en adviezen niet meer aan de omgevingsvergunningen ten grondslag gelegd konden worden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het aannemelijk is dat de vermindering van het aantal zoutwinningslocaties van twaalf naar acht zal leiden tot dezelfde of minder gevolgen voor de omgeving. Daarbij is van belang dat de acht resterende zoutwinningslocaties niet zijn verplaatst ten opzichte van de oorspronkelijke aanvraag. Hieruit volgt dat in de rapporten en adviezen die aan de bestreden besluiten ten grondslag zijn gelegd, rekening is gehouden met de gevolgen van de acht resterende zoutwinningslocaties. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Heeft de staatssecretaris enkele partijen ten onrechte aangemerkt als belanghebbenden?

20. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat de door de gemeenten Hengelo en Enschede, Nobian OR, VNO-NCW en Twence ingediende zienswijzen niet-ontvankelijk verklaard hadden moeten worden, omdat deze partijen geen belanghebbenden zijn bij de aanvragen om de omgevingsvergunningen voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting en het leidingentracé. De omgevingsvergunningen zijn voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Daarom kon in dit geval op grond van artikel 3.12, eerste en vijfde lid, van de Wabo, een ieder zienswijzen naar voren brengen. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Hebben de raad en de staatssecretaris de aanvragen objectief en onafhankelijk beoordeeld?

21. Eisers stellen zich op het standpunt dat niet duidelijk is of de aanvragen om de omgevingsvergunningen objectief en onafhankelijk zijn beoordeeld. Daartoe voeren zij in de eerste plaats aan dat de staatssecretaris in het kader van de zoutwinning verschillende rollen heeft, namelijk als lobbyist voor mijnbouw, als toezichthouder op de mijnen, als vergunningverlener en als belanghebbende bij de cavernes voor de opslag van gassen in de toekomst. Eisers hebben het idee dat de staatssecretaris zoveel druk heeft gelegd op alle facetten binnen de aanvragen dat de vergunningen wel moesten worden afgegeven. Zij zijn van mening dat het rechtszekerheidsbeginsel hierdoor met voeten is getreden. Verder voeren eisers aan dat het college en de raad tussen juni 2023 en oktober 2023 hun standpunt over het verlenen van een vvgb hebben gewijzigd. Eisers stellen dat deze draai enerzijds is veroorzaakt doordat de staatssecretaris het democratisch proces in de gemeente heeft beïnvloed door het aanstellen van een verkenner en een procesbegeleider en anderzijds doordat Nobian heeft aangekondigd dat zij een grote zak met geld (een omgevingsfonds) zal doneren aan de gemeente. Volgens eisers was de procesbegeleider vooringenomen en heeft hij voorkomen dat kritische vragen werden gesteld over de zoutwinning. Verder wijzen zij erop dat het omgevingsfonds drie weken voor de besluitvorming is verhoogd van € 400.000,- naar € 3.750.000,- per jaar en dat de verenigingen in Haaksbergen gelijktijdig zijn aangeschreven met de mededeling dat zij kunnen profiteren van dit geld. Volgens eisers staat hiermee vast dat de donatie niet is bedoeld als bijdrage voor een omgevingsfonds, maar als middel om het college en de raad te beïnvloeden om de vvgb af te geven. Eisers zijn van mening dat sprake is van een verboden donatie en oneigenlijke beïnvloeding van het democratisch proces. Verder stellen zij zich op het standpunt dat de vvgb op onrechtmatige wijze tot stand is gekomen, omdat de besluitvorming onrechtmatig is beïnvloed door middel van het omgevingsfonds en omdat het college en enkele raadsfracties bang zijn (gemaakt) voor de financiële gevolgen van het weigeren van een vvgb als de rechter deze weigering zou vernietigen. Daarnaast voeren eisers aan dat de gemeente Haaksbergen in een brief van 30 juni 2023 indirect voorwaarden heeft verbonden aan de afgifte van de vvgb, die niets te maken hebben met een goede ruimtelijke ordening.

22. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de aanvragen niet onpartijdig en objectief heeft beoordeeld. Zij zal dit hierna uitleggen.

22.1.

Op grond van artikel 2:4, eerste lid, van de Awb vervult het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. De strekking van deze bepaling is niet dat een bestuursorgaan niet vanuit een bepaalde beleidskeuze zou mogen handelen, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden.^[7]

22.2.

De minister en de raad hebben toegelicht dat het college in eerste instantie aan de raad heeft geadviseerd om de vvgb te weigeren, omdat het college van mening was dat de veiligheid van de zoutwinning niet was geborgd. De raad heeft op 26 oktober 2022 in ontwerp de vvgb geweigerd, omdat hij van mening was dat de veiligheid van de zoutwinning niet was geborgd, geen sprake was van een landschappelijke inpassing, de stikstofemissie onbekend was en bodemdaling mogelijk zou kunnen leiden tot een belemmering van functies, waaronder de waterhuishouding. Naar aanleiding daarvan heeft de staatssecretaris op 19 juni 2023 een onafhankelijke verkenner aangesteld. Zijn taak was om te verkennen of er ruimte en vertrouwen zou kunnen zijn voor zoutwinning en, zo ja, onder welke voorwaarden. In het kader van de verkenning heeft het college in een brief van 30 juni 2023 zes punten aangegeven die een bijdrage kunnen leveren aan het herstel van vertrouwen voor de zoutwinning, waaronder het instellen van een garantiefonds voor vergoeding van eventuele schade en het instellen van een omgevingsfonds voor een eerlijker verdeling van de lusten en de lasten van de zoutwinning. De verkenner heeft op 3 juli 2023 een advies gegeven, waarin de oorzaken van het gebrek aan vertrouwen aan de zijde van de raad uiteen zijn gezet en waarin is aangegeven hoe deze zorgen kunnen worden weggenomen en het vertrouwen kan worden hersteld. De staatssecretaris heeft dit advies overgenomen en heeft daar uitvoering aan gegeven, onder meer door de adviezen van (de inspecteur-generaal van) het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM), de Adviesgroep voor economische aangelegenheden van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO-AGE) en de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) openbaar te maken en een technische briefing van de raad door het SodM te organiseren. Met een motie van 12 juli 2023 heeft de raad het college opgeroepen om de staatssecretaris te verzoeken om samen met het college een procesbegeleider aan te stellen om het besluitvormingsproces van de staatssecretaris over het winningsplan en de besluitvorming van de raad over de vvgb te begeleiden. Daarbij moest de brief van het college van 30 juni 2023 als vertrekpunt worden genomen. Daarop is een procesbegeleider aangesteld. De raad heeft toegelicht dat het oprichten van het omgevingsfonds deel uitmaakt van de overeenkomst tussen de gemeente en Nobian, dat de bedoeling van dit fonds is om de omgeving te laten meeprofiteren van de vergunde ontwikkeling en dat het oprichten van dit fonds geen reden is geweest voor het afgeven van de vvgb.

22.3.

De rechtbank is van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat de raad en de staatssecretaris partijdig hebben gehandeld bij het verlenen van de vvgb en de omgevingsvergunningen. Dat de staatssecretaris verschillende rollen heeft in het kader van de mijnbouw en de zoutwinning is op zichzelf geen reden om aan te nemen dat hij zijn taak niet zonder vooringenomenheid zou vervullen. Anders dan eisers betogen is niet gebleken dat de raad en de staatssecretaris zich bij hun besluitvorming te veel hebben laten leiden door de belangen van Nobian. De rechtbank stelt vast dat de raad en de staatssecretaris zelfstandig een keuze hebben gemaakt waaraan een afweging van de betrokken belangen ten grondslag heeft gelegen. Dat de raad en de staatssecretaris bij de besluitvorming ook de (financiële) belangen van Nobian hebben betrokken, betekent niet dat de afweging om die reden vooringenomen - dat wil zeggen oneigenlijk of subjectief - zou zijn. Ook de omstandigheid dat het college en de raad in eerste instantie van mening waren dat de omgevingsvergunningen moesten worden geweigerd en dat zij daar later toch mee hebben ingestemd, is geen reden om te twijfelen aan de beweegredenen van de raad en de staatssecretaris. De minister, de raad en Nobian hebben uitgebreid toegelicht hoe de gang van zaken is geweest en wat de doelen van het inschakelen van de verkenner en de procesbegeleider en het instellen van het garantiefonds- en het omgevingsfonds zijn geweest. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichting te twijfelen. Naar het oordeel van de rechtbank is het aanstellen van een verkenner en een procesbegeleider juist een aanwijzing dat de bestreden besluiten zorgvuldig zijn voorbereid. De rechtbank ziet daarin in ieder geval geen aanleiding om aan te nemen dat de raad en de staatssecretaris vooringenomen zijn geweest. Naar het oordeel van de rechtbank is verder niet aannemelijk geworden dat in het weekend voorafgaand aan de technische briefing een geheime bijeenkomst heeft plaatsgevonden, zoals eisers hebben gesteld. De rechtbank ziet ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad onder druk is gezet of dat sprake is geweest van oneigenlijke inmenging in of beïnvloeding van het lokale democratische proces. Gelet op dit alles bestaat er geen grond voor het oordeel dat de raad en de staatssecretaris hebben gehandeld in strijd met artikel 2:4 van Pro de Awb. Verder ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college door middel van de brief van 30 juni 2023 indirect voorwaarden heeft verbonden aan de afgifte van de vvgb. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Zijn de bestreden besluiten zorgvuldig voorbereid?

23. Eisers stellen zich op het standpunt dat bij de voorbereiding van de bestreden besluiten onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden. Eisers stellen dat zij in de anderhalf jaar voor het verlenen van de omgevingsvergunningen niets van Nobian hebben gehoord en dat zij alleen de gelegenheid hebben gekregen om te participeren zolang het de andere partijen paste. Volgens eisers willen de staatssecretaris en Nobian geen openheid geven over de gevolgde procedures en willen zij niet in gesprek met (belangenbehartigers van) de burgers. Daarom zijn de bestreden besluiten volgens hen niet zorgvuldig voorbereid.

24. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten zorgvuldig zijn voorbereid. Zij zal dit hierna uitleggen.

24.1.

Voorop staat dat er in dit geval geen verplichting bestond tot participatie of het verkrijgen van voldoende draagvlak. De regelgeving voor het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van een bestemmingsplan bevat die verplichting in het op deze zaak van toepassing zijnde geldende recht niet.^[8]Dat voorts niet aan de standpunten van eisers is tegemoetgekomen en dat er geen maatschappelijk draagvlak zou bestaan voor zoutwinning in het projectgebied, betekent niet dat onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden, dat de bestreden besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid of dat de verleende omgevingsvergunningen in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.^[9]

24.2.

De bestreden besluiten zijn voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Een ieder heeft in dat kader de gelegenheid gekregen om zienswijzen tegen het voorgenomen project kenbaar te maken. De werkgroep en de stichting hebben ook gebruik gemaakt van deze gelegenheid.

24.3.

De minister en Nobian hebben toegelicht dat er meerdere informatieavonden en ontmoetingen met omwonenden hebben plaatsgevonden. Verder heeft Nobian erop gewezen dat zij openheid geeft gegeven over de gebeurtenissen inzake zoutwinning via www.gebiedsproceshaaksbergen.nl en een nieuwsbrief. De minister heeft erop gewezen dat het proces onder leiding van de verkenner en de procesbegeleider er mede toe heeft geleid dat onder meer de adviezen van de wettelijke adviseurs in de procedure over de instemming met het winningsplan openbaar zijn gemaakt, wat tot dan toe niet gebruikelijk was, dat duidelijker is gecommuniceerd over de verschillende lopende procedures en dat er aandacht is gekomen voor een evenwichtiger verdeling van de lusten en de lasten van de zoutwinning. Nobian heeft erop gewezen dat overleg met de omgeving heeft geleid tot aanpassingen aan de uitstraling van de zouthuisjes en het verminderen van het aantal zoutwinningslocaties van twaalf naar acht.

24.4.

De rechtbank is van oordeel dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat voldoende inspanningen zijn verricht om eisers en andere omwonenden/belanghebbenden te informeren over de voorgenomen ontwikkeling en hen in de gelegenheid te stellen om hun standpunten daarover naar voren te brengen. De minister en Nobian hebben aannemelijk gemaakt dat eisers en andere omwonenden/belanghebbenden op meerdere momenten informatie hebben ontvangen over het voorgenomen project of dat deze informatie voor hen beschikbaar is gesteld, dat daar op meerdere momenten met (vertegenwoordigers van) eisers en andere omwonenden/belanghebbenden over is gesproken en dat zij op verschillende momenten hun mening kenbaar hebben kunnen maken. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Had gewacht moeten worden totdat het winningsplan onherroepelijk was?

25. De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat de omgevingsvergunning voor de tweede fase van de mijnbouwinrichting nog niet had mogen worden verleend, omdat het winningsplan nog niet onherroepelijk is. Er is geen wettelijke bepaling die voorschrijft dat pas een omgevingsvergunning voor een mijnbouwinrichting kan worden verleend, nadat het besluit tot instemming met het winningsplan onherroepelijk is geworden. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Had rekening moeten worden gehouden met toekomstige uitbreiding van de zoutwinning?

26. Eisers stellen zich op het standpunt dat ten onrechte geen integrale beoordeling van de voorgenomen zoutwinning heeft plaatsgevonden, doordat de aanvraag is opgeknipt in meerdere fases. Zij stellen dat er al uitgewerkte plannen klaarliggen voor een uitbreiding naar 25 tot 36 winlocaties met elk een caverne van 2,5 miljoen m³. Volgens eisers had moeten worden uitgegaan van dit worst-case scenario, omdat – zodra de winning is begonnen – sprake is van een onomkeerbare situatie. Ook had volgens eisers rekening gehouden moeten worden met de schade als gevolg van de voortgezette bodemdaling die optreedt na het beëindigen van de zoutwinning. Eisers wijzen erop dat het SodM heeft geadviseerd om geen versnipperde aanvraag in behandeling te nemen, maar alleen een volledige, integrale aanvraag.

27. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris bij de beoordeling van de gevolgen van het project terecht heeft gekeken naar de acht zoutwinningslocaties en de acht cavernes waarop de aanvragen betrekking hebben. De staatssecretaris hoefde er daarbij geen rekening mee te houden dat Nobian in de toekomst mogelijk meer zoutwinningslocaties en cavernes wil realiseren. De minister heeft toegelicht dat voor de effectvergelijking in de milieueffectrapportage (hierna: de MER), die ten grondslag ligt aan de aanvragen, is uitgegaan van twaalf zoutwinningslocaties met een groter cavernevolume, omdat dit aansluit op eerder uitgevoerde studies. Deze variant met twaalf cavernes is als conservatieve referentievariant gebruikt om de effecten van het feitelijke project van acht cavernes in kaart te brengen. Er is ook een variant onderzocht van drie opeenvolgende fases bestaande uit twaalf cavernes per fase (in totaal 36 cavernes) om de effecten voor de langere termijn te onderzoeken. Dit is later op basis van de in de winningsvergunning toegestane activiteiten bijgesteld naar 25 cavernes. Dit alles doet er niet aan af dat de staatssecretaris moest beslissen op de aanvragen, zoals deze door Nobian zijn ingediend en dat deze aanvragen betrekking hebben op acht cavernes. Dat het winningsbesluit ziet op 25 cavernes, betekent niet dat Nobian voor al deze zoutwinningslocaties tegelijkertijd omgevingsvergunningen moest aanvragen. Als Nobian in de toekomst meer cavernes wil ontwikkelen dan de acht cavernes die nu zijn vergund, zal zij hiervoor nieuwe omgevingsvergunningen moeten aanvragen. Deze aanvragen zullen dan worden beoordeeld ten opzichte van de bestaande situatie inclusief de nu verleende omgevingsvergunningen. Dit betekent dat de totale effecten van een eventuele uitbreiding naar meer cavernes dan integraal zullen worden beoordeeld. De rechtbank ziet in het door eisers genoemde advies van het SodM geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is het project in strijd met de structuurvisie of ander gemeentelijk of provinciaal beleid?

28. De rechtbank is van oordeel dat uit wat eisers hebben aangevoerd niet volgt dat het project in strijd is met de “Structuurvisie 2030: Haaksbergen, groenste dorp van Twente” (hierna: de structuurvisie). De omstandigheid dat in de structuurvisie staat dat in de toekomst mogelijk zal worden gebouwd in het gebied dat wordt aangeduid als Wissinkbrink, maakt niet dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten medewerking te verlenen aan de zoutwinning. Bovendien ligt het projectgebied niet in dit gebied, maar ten noordoosten daarvan. Verder geldt dat de omstandigheid dat zoutwinning niet specifiek is benoemd in de structuurvisie, op zichzelf niet maakt dat deze activiteit daarmee in strijd is. Met welk ander gemeentelijk of provinciaal beleid het project in strijd zou zijn hebben eisers niet aangegeven. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Leidt het project tot een onaanvaardbare aantasting van het landschap?

29. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat het project zal leiden tot aantasting van het landschap. Daartoe voeren zij aan dat op elke zoutwinningslocatie twee industriële gebouwen worden gebouwd, omgeven door een verharding. Volgens eisers komen er te veel zoutwinninglocaties en zouthuisjes, zijn deze te groot en blijven deze te lang in het landschap aanwezig. Volgens eisers wordt ten onrechte gesteld dat de winningslocaties een tijdelijk karakter hebben. Zij zijn van mening dat geen sprake is van tijdelijke bouwwerken, aangezien de zoutwinning, inclusief de afkoeling en afsluiting van de cavernes, langer zal duren dan vijftien jaar. Verder voeren eisers aan dat het project leidt tot een aantasting van het essenlandschap en het beekdallandschap in de omgeving van Haaksbergen. Volgens eisers is het bouwen van de zouthuisjes in deze landschappen in strijd met het beleid van de gemeente en de provincie.

30. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het landschap. Zij zal dit hierna uitleggen.

30.1.

Uit het dossier blijkt dat alle onderdelen van de zoutwinningslocaties die als industrieel kunnen worden aangemerkt aan het zicht zijn onttrokken doordat deze onder de grond of in de zouthuisjes zijn geplaatst. Verder is van belang dat het ontwerp van (de omgeving van) de zouthuisjes is aangepast naar aanleiding van bezwaren van omwonenden en de gemeente. Dit heeft ertoe geleid dat de zouthuisjes alleen tijdens de bouw door hekken worden omsloten en dat op de verharding rondom de zouthuisjes kunstgras wordt gelegd voor een natuurlijke uitstraling. Ook zijn de zouthuisjes verlaagd, hebben deze een meer agrarische uitstraling gekregen en zal de landschappelijke inpassing van de zoutwinningslocaties onder leiding van een landschapsarchitect worden afgestemd met de grondeigenaar en de omwonenden.

30.2.

De staatssecretaris heeft er rekening mee kunnen houden dat de zoutwinningslocaties na verloop van tijd weer zullen worden verwijderd. Dat deze locaties naar verwachting langer dan vijftien jaar aanwezig zullen zijn, doet hier niet aan af. De omgevingsvergunningen zijn niet aangevraagd (en ook niet verleend) voor een bepaalde periode, maar voor onbepaalde tijd.

30.3.

Eisers hebben niet aangegeven in welk gemeentelijk of provinciaal beleid de gronden waarop de zoutwinningslocaties worden gerealiseerd volgens hen in een essen- of beekdallandschap liggen en op grond van welk beleid niet in zo’n landschap mag worden gebouwd. Tijdens de zitting is in dit kader gesproken over de structuurvisie. Daarbij is gebleken dat de zoutwinningslocaties niet in (de directe omgeving van) in de structuurvisie aangewezen essen liggen. Wel ligt zoutwinningslocatie H-09 aan de rand van een gebied dat in de structuurvisie is aangewezen als beekdal. Er is echter geen aanleiding om te oordelen dat dit leidt tot strijd met het beleid dat is opgenomen in de structuurvisie. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit er namelijk niet toe dat dit landschapselement minder herkenbaar of beleefbaar wordt of anderszins wordt aangetast.

30.4.

Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is voldoende rekening gehouden met de gevolgen voor de waterhuishouding?

31. Eisers stellen zich op het standpunt dat onduidelijk is of voldoende rekening is gehouden met de onttrekking van grondwater en het verbruik van water ten behoeve van de zoutwinning. Zij wijzen erop dat voor het verzadigen van 2,5 miljoen ton zout per jaar ruim 8 miljoen m³ zoet water nodig is. Eisers vragen zich af welke gevolgen zo’n grote onttrekking van grondwater zal hebben voor de grondwaterstand, of dit zal leiden tot bodemdaling en of de drinkwatervoorziening hierdoor (verder) onder druk komt te staan.

32. De rechtbank is het met de minister eens dat de gevolgen van de zoutwinning voor de waterhuishouding primair moeten worden beoordeeld in het kader van de instemming met het winningsplan op grond van de Mijnbouwwet. Dit neemt echter niet weg dat er in het kader van de verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ruimte bestaat voor een aanvullende toets aan een goede ruimtelijke ordening.^[10]Dit geldt ook als al is ingestemd met het winningsplan, zoals hier het geval is. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd echter geen aanleiding om te oordelen dat het project leidt tot dermate grote gevolgen voor de waterhuishouding dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De minister heeft toegelicht dat de 7,7 miljoen m³ water die jaarlijks in de cavernes zal worden geïnjecteerd ten behoeve van de zoutwinning, zal worden onttrokken aan het Twentekanaal. Anders dan eisers menen, zal daarvoor dus geen grondwater worden gebruikt. De minister heeft aangegeven dat het gebruik van oppervlaktewater geen gevolgen heeft voor de grondwaterstand of de drinkwatervoorziening en ook niet leidt tot bodemdaling. Daarbij is van belang dat de projectlocatie in Haaksbergen dient ter vervanging van bestaande zoutwinningslocaties bij Hengelo en Enschede. Hieruit volgt dat water dat eerder naar cavernes in het gebied rond Hengelo en Enschede ging, nu naar de cavernes in Haaksbergen gaat. Daardoor is dan ook geen sprake van toename van waterinname uit het Twentekanaal ten opzichte van de huidige situatie. Verder heeft de minister toegelicht dat de zoutwinning geen effect zal hebben op de drinkwaterwinning, omdat de locaties op grote afstand liggen van de drinkwaterbeschermingsgebieden. Ook heeft de minister toegelicht dat een deel van het geïnjecteerde water wordt opgevangen bij het indampen van de pekel en daarna wordt teruggepompt naar de cavernes. Dit betekent dat naar verwachting niet elk jaar 7,7 miljoen m³ nieuw water zal worden geïnjecteerd. Eisers hebben deze toelichting van de minister niet betwist en de rechtbank ziet geen aanleiding om daaraan te twijfelen. Verder is van belang dat op advies van het SodM aan de omgevingsvergunning voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting voorschriften zijn verbonden ter beperking van het (drink)watergebruik. Gelet op al deze omstandigheden slaagt deze beroepsgrond niet.

Heeft de minister voldoende rekening gehouden met de belangen van eisers?

33. Eisers stellen zich op het standpunt dat de staatssecretaris onvoldoende rekening heeft gehouden met hun belangen en te veel belang heeft toegekend aan het economische belang van Nobian. Zij stellen dat het project hun leefgenot sterk negatief zal beïnvloeden. Zij voeren aan dat het project zal leiden tot overlast van verkeer voor hun kinderen en dieren, waardedaling van hun onroerende goederen en grondwatervervuiling. Daarnaast vrezen zij dat het project zal leiden tot verzakkingen, trillingen en licht- en geluidsoverlast. Dit alles geeft hun stress en maakt dat zij bang zijn voor de toekomst. Voorts stellen eisers zich op het standpunt dat de belangen die gemoeid zijn met de zoutwinning minder groot zijn dan door de minister en Nobian wordt gesteld. Zij voeren aan dat de minister 290 miljoen euro beschikbaar heeft gesteld aan Nobian voor verduurzaming en dat de winsten van de zoutwinning afvloeien naar buitenlandse aandeelhouders. Daardoor kost de zoutwinning volgens eisers meer dan het oplevert. Verder voeren zij aan dat het belang van de werkgelegenheid wordt overdreven en dat de uitspraak van de directeur van Nobian dat het bedrijf failliet zou gaan als niet voor eind 2022 kon worden begonnen met de zoutwinning inmiddels onjuist is gebleken.

34. De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris de belangen die zijn gemoeid met de zoutwinning zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de door eisers aangevoerde belangen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van eisers. Daarnaast geeft wat eisers hebben aangevoerd ook geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris de omgevingsvergunning voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting had moeten weigeren in het belang van het milieu. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

34.1.

Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen en het voorbereidingsbesluit. Daarom heeft de staatssecretaris bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting toepassing gegeven aan zijn bevoegdheid om af te wijken van deze bestemmingsplannen en het voorbereidingsbesluit. Bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van die bevoegdheid heeft de staatssecretaris beslisruimte en moet de staatssecretaris de daarbij betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[11]

34.2.

Eisers hebben hun standpunt dat het project zal leiden tot verkeersoverlast voor hun kinderen en dieren niet nader onderbouwd. Reeds daarom ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake zal zijn van onaanvaardbare verkeersoverlast. De rechtbank zal later in deze uitspraak ingaan op de beroepsgrond van eisers over de vergunning voor het maken van de uitwegen van de zoutwinningslocaties.

34.3.

De rechtbank volgt de minister niet in het standpunt dat wat eisers hebben aangevoerd over bodemdaling, trillingen en schade niet aan de orde kan komen in deze procedure. Hoewel het hierbij gaat om aspecten die primair worden beoordeeld in het kader van de instemming met het winningsplan, bestaat er, zoals hiervoor al is geoordeeld, in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van de bestemmingsplannen ook wat deze aspecten betreft ruimte voor een aanvullende toets aan een goede ruimtelijke ordening.

34.3.1.

In de ruimtelijke onderbouwing is aangegeven dat zoutwinning weliswaar bodemdaling veroorzaakt, maar dat dit op zeer beperkte schaal gebeurt, waardoor het geen nadelige gevolgen voor de omgeving oplevert. Uit het onderzoek dat Nobian heeft laten verrichten blijkt dat de bodemdalingskom naar verwachting twee kilometer in doorsnee zal worden. In het worstcasescenario zal de daling in het midden van deze kom 50 jaar na de start van de productie 12 centimeter (hierna: cm) zijn. In de ruimtelijke onderbouwing wordt op basis van de uitgevoerde onderzoeken en de praktijk van zoutwinning in Twente geconcludeerd dat voldoende zeker is dat de bodemdaling door de zoutwinningsactiviteiten geen schade of andere negatieve effecten zal veroorzaken op de omgeving.

34.3.2.

De minister en Nobian hebben in verband met de door eisers benoemde vrees voor verzakkingen, trillingen en schade (onder meer) verwezen naar de MER van 1 september 2023. In deze MER is geconcludeerd dat de maximale relatieve rotatie als gevolg van de bodemdaling ruim lager is dan alle grenswaarden, waardoor de kans op schade aan bebouwing in deze variant zeer klein is. Daarbij is uitgegaan van een variant met twaalf cavernes van elk 2,1 miljoen m³. Het project bestaat uit minder en kleinere cavernes (namelijk acht cavernes van elke 1 miljoen m³). Daarom is de kans op schade als gevolg van het project nog kleiner. Verder is in de MER op basis van de uitgevoerde proefboring, de ervaringen met zoutwinning rondom Hengelo sinds 1933, het vloei- of kruipgedrag van zout en de toegepaste winningsmethode (oplosmijnbouw) geconcludeerd dat het onwaarschijnlijk is dat het project zal leiden tot bodemtrillingen.

34.3.3.

De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan deze conclusies. De door eisers geconstateerde verschillen tussen de eerder geprognosticeerde bodemdaling van 25 tot 50 cm en de bodemdaling van 12 cm die nu wordt genoemd, kunnen worden verklaard uit het gegeven dat bij de eerdere prognose is uitgegaan van een groter aantal cavernes met een grotere inhoud. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris ervan kunnen uitgaan dat het project niet zal leiden tot onaanvaardbare bodemdaling, trillingen en/of schade aan onroerend goed. Verder wijst de rechtbank erop dat, als zich desondanks waardedaling van huizen voordoet, de mogelijkheid bestaat om een verzoek tot (plan)schade in te dienen en dat Nobian heeft aangegeven dat zij de planschadekosten volledig op zich zal nemen.

34.4.

Ten aanzien van de door eisers gevreesde lichthinder overweegt de rechtbank het volgende. Uit het dossier en de ter zitting door Nobian gegeven toelichting volgt dat de boorlocaties in de aanlegfase 24 uur per etmaal worden verlicht. Tijdens de productiefase worden de zoutwinningslocaties niet verlicht. Ook tijdens het onderhoud is geen sprake van verlichting, omdat de onderhoudswerkzaamheden overdag plaatsvinden. Nobian heeft aangegeven dat de verwachting is dat de boorwerkzaamheden per locaties ongeveer vier weken duren. Op de eerste locatie hebben de boorwerkzaamheden door opstartproblemen ongeveer zes weken geduurd. Volgens Nobian valt niet te verwachten dat dit bij de andere locaties ook zo zal zijn. De minister en Nobian hebben toegelicht dat maatregelen worden getroffen om de uitstraling van de verlichting te beperken. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan deze toelichtingen te twijfelen en is van oordeel dat de staatssecretaris zich, mede gelet op de afstand tussen de boorlocaties en de omliggende woningen en de tijdelijkheid van de verlichting, op het standpunt heeft kunnen stellen dat de lichthinder niet onaanvaardbaar is.

34.5.

De rechtbank constateert dat eisers de door hen gevreesde geluidsoverlast in hun beroepen tegen de omgevingsvergunningen voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting en het leidingentracé niet hebben gespecificeerd of onderbouwd. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat uit de door Worley uitgevoerde analyse van de emissiecontouren blijkt dat bij de boringen op alle zoutwinningslocaties (al dan niet na het plaatsen van een tijdelijk geluidsscherm) wordt voldaan aan de grenswaarden van het Besluit algemene regels milieu mijnbouw (hierna: het Barmm) op de dichtstbijzijnde woningen. Daarbij is uitgegaan van het gebruik van een verouderde mast en dieselgeneratoren, terwijl Nobian bij de uitvoering van het project eisen zal stellen aan de geluidsemissie van de mast en hoofdzakelijk gebruik zal maken de eigen elektriciteitsvoorziening. Nobian heeft ter zitting toegelicht dat zij zich tijdens de boorwerkzaamheden moet houden aan de in het Barmm neergelegde geluidsnormen, dat tijdens de boringen constant wordt gemonitord of aan die normen wordt voldaan en dat, als dit niet zo zou blijken te zijn, de geluidsbelasting kan worden verminderd door de boorsnelheid te verlagen. Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat er tijdens de productiefase geen geluidsemissie is en dat tijdens de workovers voor onderhoud- en reparatiewerkzaamheden maatregelen worden getroffen waarmee ook dan wordt voldaan aan de geluidseisen van het Barmm. Mede gelet op deze informatie ziet de rechtbank in de door eisers geuite vrees geen aanleiding om te oordelen dat het project zal leiden tot onaanvaardbare geluidhinder.

34.6.

De minister heeft toegelicht dat er maatschappelijk belang bestaat om de vergunning te verlenen, omdat zout een belangrijke grondstof is voor geneesmiddelen, bouwmaterialen en andere essentiële en alledaagse producten. Daarnaast geldt volgens de minister dat zout van eigen bodem Nederland strategisch onafhankelijk maakt van andere landen voor de productie van essentiële materialen voor bijvoorbeeld de energietransitie. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om hieraan te twijfelen.

34.7.

De omgevingsvergunning voor de eerste fase de mijnbouwinrichting ziet ook op de activiteiten “het oprichten en in werking hebben van een inrichting” en “het oprichten en in werking hebben van een mijnbouwwerk”. De aanvraag voor een vergunning voor deze activiteiten moet worden afgewezen als dat nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning voor de eerste fase van de mijnbouwinrichting had moeten worden geweigerd in het belang van het milieu. Eisers hebben hun stellingen dat het project zal leiden tot grondwatervervuiling en dat het project tijdens de aanlegfase leidt tot grote dieselwalmen niet nader onderbouwd. Verder is van belang dat Nobian ter zitting heeft toegelicht dat de door eisers genoemde dieselgeneratoren aan de Ganzebosweg niet gerelateerd zijn aan het met de bestreden besluiten vergunde traject maar aan de aanleg van het deel van het leidingentracé dat ligt in de gemeente Hengelo.

34.8.

Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Is voldoende onderzoek gedaan naar geluidsoverlast en de afstand tussen de cavernes?

35. Eisers stellen zich op het standpunt dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar overlast door laag frequent geluid tijdens de boorwerkzaamheden ter plaatse van de woningen rond de zoutwinningslocaties en dat niet aannemelijk is dat de geluidsnormen op bestaande woningen gehaald kunnen worden met mitigerende maatregelen. Ook zijn zij van mening dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de onderlinge afstand tussen de cavernes en het effect daarvan op (onder meer) de bodemdaling.

36. De rechtbank stelt vast dat eisers deze beroepsgronden alleen hebben aangevoerd in de beroepsprocedure tegen de omgevingsvergunning voor de tweede fase van de oprichting van de mijnbouwinrichting. Deze vergunning heeft geen betrekking op het uitvoeren van de boorwerkzaamheden en de winning van het zout, maar enkel op – kort gezegd – de bouw van de zouthuisjes en de inrichting van het terrein daar omheen. Reeds daarom kunnen deze beroepsgronden niet slagen.

Had het maken van de uitwegen moeten worden verboden?

37. Eisers stellen zich op het standpunt dat ten onrechte vergunning is verleend voor de uitwegen naar de Hengelosestraat, omdat sprake is van technische of verkeerskundige belemmeringen. Zij voeren aan dat deze uitwegen reeds bij aanvang van de werkzaamheden tot zeer onveilige situaties hebben geleid. Volgens eisers hebben zowel fietsers als automobilisten grote hinder van deze uitwegen en heeft dit zelfs al tot een ongeval geleid.

38. De rechtbank stelt vast dat voor het maken van uitwegen geen vergunningplicht geldt. Hieruit volgt dat de staatssecretaris de aanvragen voor de omgevingsvergunningen terecht heeft afgewezen voor zover deze betrekking hebben op de uitwegen. De rechtbank is verder van oordeel dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen reden was om het maken van de uitwegen te verbieden. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

38.1.

In artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is bepaald dat, voor zover ingevolge een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning is vereist om een uitweg te maken, een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteit bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

Op grond van artikel 2.18 van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.

38.2.

Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de APV is het verboden een uitweg te maken naar de weg als:

daarvan niet van tevoren melding is gedaan aan het college […]; of

het college het maken of veranderen van de uitweg heeft verboden.

Op grond van het derde lid verbiedt het college het maken of veranderen van de uitweg als:

daardoor het verkeer op de weg in gevaar wordt gebracht;

dat zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;

het openbaar groen daardoor op onaanvaardbare wijze wordt aangetast; of

er sprake is van een uitweg van een perceel dat al door een andere uitweg wordt ontsloten, en de aanleg van deze tweede uitweg ten koste gaat van een openbare parkeerplaats of het openbaar groen.

38.3.

Nobian heeft de uitwegen overeenkomstig artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de APV gemeld. De staatssecretaris heeft naar aanleiding daarvan advies ingewonnen bij de gemeente. De staatssecretaris heeft geen aanleiding gezien om het maken van de uitwegen te verbieden. Gesteld noch gebleken is dat de zoutwinningslocaties al door andere uitwegen werden ontsloten, dat het maken van de uitwegen ten koste gaat van openbare parkeerplaatsen of dat het openbaar groen daardoor op onaanvaardbare wijze wordt aangetast. Het geschil spitst zich dan ook toe op de vraag of het maken van de uitwegen had moeten worden verboden, omdat het verkeer op de weg daardoor in gevaar wordt gebracht.

38.4.

De minister heeft gesteld dat er geen technische of verkeerskundige belemmeringen zijn geconstateerd voor de realisatie van uitwegen op basis van de bij de aanvragen aangeleverde gegevens. Wat eisers hebben aangevoerd vormt geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Eisers hebben voorts hun betoog dat de uitwegen tot zeer onveilige situaties leiden niet nader onderbouwd. Nobian heeft daarbij voldoende onderbouwd dat het door eisers genoemde verkeersongeval een reguliere verkeerssituatie betrof waar geen bouwverkeer van Nobian bij betrokken was. Eisers hebben het tegendeel ook niet aannemelijk gemaakt. Verder is van belang dat Nobian heeft aangegeven dat zij in overleg met de wegbeheerders van de gemeente Haaksbergen en de provincie Overijssel een aantal verkeersmaatregelen neemt om de verkeersveiligheid tijdens de uitvoering van de bouwwerkzaamheden te borgen. Daarom bestaat er geen aanleiding om te oordelen dat het maken van de uitwegen had moeten worden verboden, omdat het verkeer op de weg daardoor in gevaar wordt gebracht. De door eisers genoemde omstandigheid dat tijdens de aanlegwerkzaamheden éénrichtingsverkeer is ingesteld op de Hassinkbrinkweg, kan niet tot de conclusie leiden dat het maken van de uitwegen had moeten worden verboden. Dit is namelijk geen (rechtsreeks) gevolg van het maken van de uitwegen. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.

Is voor het project een natuurvergunning nodig?

39. Eisers stellen zich op het standpunt dat het project zal leiden tot significant negatieve effecten op het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Buurserzand & Haaksbergerveen en dat daarom een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) nodig is. Daartoe voeren zij onder meer aan dat het project zowel in de aanlegfase als in de gebruiksfase leidt tot een toename van stikstofdepositie op dit gebied, terwijl de stikstofdepositie op dit gebied nu al te hoog is.

40. De rechtbank is van oordeel dat het relativiteitsbeginsel eraan in de weg staat dat de bestreden besluiten worden vernietigd op basis van deze beroepsgrond. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

40.1.

Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

40.2.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht^[12]heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

40.3.

De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Daarbij is van belang dat de toepassing van deze bepaling niet als effect heeft dat een rechtzoekende in het geheel geen toegang tot de rechter heeft, maar alleen dat bepaalde gronden niet tot vernietiging van het besluit door de bestuursrechter kunnen leiden.^[13]Eisers hebben betoogd dat het relativiteitsvereiste niet aan hen kan worden tegengeworpen. Daarbij hebben zij verwezen naar de jurisprudentie van de Afdeling, inhoudende dat bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak zelfstandige betekenis toekomt.^[14]Ook dit betoog slaagt niet. Eisers beroepen zich namelijk niet op normen over het recht op inspraak, maar op de materiële norm die is neergelegd in de Wnb.

40.4.

De belangen van [eiser 1] en [eiser 2] zijn gelegen in het behoud van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, zijn daarin opgenomen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. De individuele belangen van natuurlijke personen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen zo verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.^[15]

40.5.

De rechtbank stelt vast dat de afstand tussen de woningen van [eiser 1] en [eiser 2] en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Buurserzand & Haaksbergerveen ongeveer 3 kilometer bedraagt. Gelet op deze afstand is de rechtbank van oordeel dat het belang van deze natuurlijke personen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving in dit geval niet zo verweven is met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen dat kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. Daarom staat artikel 8:69a van de Awb ten aanzien van deze natuurlijke personen in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.

40.6.

Een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, kan in rechte niet opkomen voor het algemeen belang bij de bescherming van de natuurwaarden van een bepaald gebied. Indien echter een rechtspersoon waarvan de statutaire doelstelling niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig, in lijn met haar statutaire doelstelling, opkomt voor het collectieve belang van bewoners van een bepaald gebied bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving, terwijl het Natura 2000-gebied, voor de bescherming waarvan zij in rechte opkomt, deel uitmaakt van die leefomgeving van de bewoners waarvoor de rechtspersoon opkomt, kan niet geoordeeld worden dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze rechtspersoon.^[16]

40.7.

40.8.

De rechtbank stelt vast dat de statutaire doelstelling van de stichting niet is gericht op de bescherming van natuurbelangen als zodanig. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de statuten van de stichting niet zo worden uitgelegd dat haar doelstelling zich mede uitstrekt tot het behartigen van het belang van de bewoners van Haaksbergen en Sint Isidorushoeve bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving (anders dan het voorkomen van gevaar of schade). Daarvoor zijn de bewoordingen van (het eerste deel van) de statutaire doelstelling van de stichting te algemeen verwoord en te weinig concreet. Uit de nadere specificatie in (het tweede deel van) de statutaire doelstelling blijkt dat de stichting zich richt op het behartigen van de belangen van bewoners van Haaksbergen en Sint Isidorushoeve ter zake van handelingen en gebeurtenissen die gevaar (kunnen) opleveren voor de bewoners of (mogelijk) schade kunnen veroorzaken of hebben veroorzaakt aan eigendommen van bewoners. Het belang van de stichting bij het voorkomen van gevaar voor de bewoners of schade aan hun eigendommen valt niet samen met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen en is daar ook niet mee verweven. Hieruit volgt dat de ingeroepen bepalingen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van de stichting. Daarom staat artikel 8:69a van Awb ook ten aanzien van de stichting in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.

40.9.

Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Is voor het project een ontheffing van de Wet natuurbescherming nodig?

41. Eisers stellen zich op het standpunt dat voor de tweede fase van de mijnbouwinrichting ook een ontheffing van de Wnb nodig is. Volgens eisers leidt de bouw van de zouthuisjes en het aanleggen van de verharding en de toegangswegen tot onomkeerbare gevolgen voor de natuur, onder meer door het vellen van houtopstanden, bronbemaling en graafwerkzaamheden. Eisers zijn van mening dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen van deze activiteiten voor de flora en fauna op de projectlocatie.

42. De rechtbank is van oordeel dat het relativiteitsbeginsel eraan in de weg staat dat het bestreden besluit III wordt vernietigd op basis van deze beroepsgrond. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

42.1.

Voor een algemene uitleg van (de reikwijdte van) het relativiteitsbeginsel verwijst de rechtbank naar de rechtsoverwegingen 42.1., 42.2. en 42.3. van deze uitspraak.

42.2.

Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van plant- en diersoorten beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. De belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe woon- en leefomgeving kunnen echter zo verweven zijn met het algemeen belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Bij de beantwoording van de vraag of zulke verwevenheid kan worden aangenomen, wordt in het bijzonder rekening gehouden met de afstand tussen de woning van eisers en de locatie waarop het in de omgevingsvergunning voorziene project wordt uitgevoerd. Als een besluit voorziet in de realisering van een nieuw bedrijfsgebouw op een perceel waarop uit hoofde van de Wnb beschermde diersoorten voorkomen en de afstand van de woning van de betrokken persoon tot die gronden hemelsbreed meer dan 100 meter bedraagt, zal in zijn algemeenheid niet zo’n verwevenheid worden aangenomen.^[17]

42.3.

De rechtbank stelt vast dat de afstand tussen de woningen van [eiser 1] en [eiser 2] en de dichtstbijzijnde zoutwinningslocatie ten minste 160 meter is. Gelet op deze afstand is de rechtbank van oordeel dat het belang van [eiser 1] en [eiser 2] bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving in dit geval niet zo verweven is met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen dat kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van hun belangen. De kwaliteit van de directe leefomgeving van [eiser 1] en [eiser 2] houdt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende verband met de bescherming van de plant- en diersoorten die volgens hen voorkomen op de gronden, waar de zoutwinningslocaties worden gerealiseerd. Daarom staat artikel 8:69a van Awb ten aanzien van [eiser 1] en [eiser 2] in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.

42.4.

De rechtbank stelt vast dat de statutaire doelstelling van de stichting niet is gericht op de bescherming van plant- en diersoorten als zodanig. Zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld moeten de statuten van de stichting niet zo worden uitgelegd dat haar doelstelling zich mede uitstrekt tot het behartigen van het belang van de bewoners van Haaksbergen en Sint Isidorushoeve bij een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving (anders dan het voorkomen van gevaar of schade). Daarnaast geldt dat het belang van de stichting bij het voorkomen van gevaar voor de bewoners of schade aan hun eigendommen niet samenvalt met het algemene belang (bij het behoud van plant- en diersoorten) dat de Wnb beoogt te beschermen en dat dit belang daar ook niet mee is verweven. Hieruit volgt dat de ingeroepen bepalingen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van de stichting. Daarom staat artikel 8:69a van Awb ook ten aanzien van de stichting in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.^[18]

42.5.

Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Mocht de staatssecretaris instemmen met het verzoek om onmiddellijke inwerkingtreding?

43. De rechtbank is van oordeel dat eisers geen procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroepsgrond dat de staatssecretaris ten onrechte heeft ingestemd met het verzoek van Nobian om te bepalen dat de omgevingsvergunning voor de tweede fase van de mijnbouwinrichting onmiddellijk in werking treedt. Eisers kunnen met deze beroepsgrond niet bereiken dat deze omgevingsvergunning wordt vernietigd. Bovendien zijn sinds het verlenen van deze omgevingsvergunning al veel meer dan zes weken verstreken en is binnen die termijn geen verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Daardoor zou deze vergunning ook al lang in werking zijn getreden als de staatssecretaris niet met het verzoek van Nobian zou hebben ingestemd. Dit volgt uit artikel 6.1, tweede en derde lid, van de Wabo. Eisers hebben niet gesteld dat zij schade hebben geleden doordat de vergunning zes weken eerder in werking is getreden. Daarom gaat de rechtbank verder niet op deze beroepsgrond in.

Nieuwe beroepsgronden

44. Eisers hebben ter zitting aangevoerd dat het voor de zoutwinning gebruikte water uit het Twentekanaal is verontreinigd met Hexachloorcyclohexaan (HCH). Volgens eisers wordt de HCH hierdoor verspreid door Twente en kan dit leiden tot vervuiling van (onder meer) het grondwater. Ook hebben eisers ter zitting aangevoerd dat het afsluitplan voor de zoutwinningslocaties onvoldoende is. De rechtbank is van oordeel dat het in strijd met de goede procesorde is dat eisers deze beroepsgronden pas tijdens de zitting hebben aangevoerd. De rechtbank ziet niet in waarom eisers deze gronden niet eerder hadden kunnen indienen. Door het late moment van indiening hebben de andere partijen niet goed op deze beroepsgronden kunnen reageren. Daarom laat de rechtbank deze beroepsgronden buiten beschouwing.

Is er aanleiding om een deskundige te benoemen?

45. Eisers hebben de rechtbank verzocht om een onafhankelijke deskundige te benoemen en advies te laten uitbrengen over de verleende omgevingsvergunningen. Eisers hebben daarbij aangegeven dat zij zelf onvoldoende deskundigheid hebben en dat het hen niet is gelukt om een deskundige in te schakelen, omdat de kosten daarvan te hoog zijn en omdat de door hen benaderde personen en bureaus vanwege hun relatie met de minister of met Nobian zich niet vrij voelen om met hen in zee te gaan.

46. De rechtbank wijst dit verzoek af. Daartoe overweegt zij in de eerste plaats dat eisers dit verzoek pas op de zitting hebben gedaan en dat zij de redenen waarom zij niet zelf een deskundige hebben kunnen inschakelen niet hebben geconcretiseerd of onderbouwd. Eisers hebben bijvoorbeeld niet aangegeven welke deskundigen zij hebben benaderd. Ook hebben zij enkel het bedrag genoemd dat één van de door hen benaderde deskundigen zou hebben gevraagd. Verder hebben zij geen brieven, e-mails, offertes of andere stukken overgelegd die hun stellingen ondersteunen. Daarnaast ziet de rechtbank in de beroepsgronden die eisers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de inhoud van de aan de bestreden besluiten ten grondslag gelegde adviezen en rapporten en de door de minister en Nobian gegeven toelichtingen. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding om een onafhankelijke deskundige in te schakelen.

Conclusie en gevolgen

47. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de omgevingsvergunningen in stand blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

48. Nu de beroepen ongegrond zijn, wijst de rechtbank het door eisers in het kader van deze beroepen gedane verzoek om schadevergoeding af. Voor zover eisers planschade hebben geleden als gevolg van het verlenen van de omgevingsvergunningen voor het project, kunnen zij de minister verzoeken deze schade te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen ongegrond;

- wijst het verzoek om schadevergoeding af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. M. van Veelen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […] of een voorbereidingsbesluit […], […],

1°. het oprichten,

2°. het veranderen of veranderen van de werking of

3°. het in werking hebben

van een inrichting of mijnbouwwerk, […],

i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. […].

artikel 2.2

1. Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om: […],

e. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen, […],

g. houtopstand te vellen of te doen vellen, […].

geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

artikel 2.5

1. Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten. […].

8 De beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning.

artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […]:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […];

d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.

artikel 3.12

1. Het bevoegd gezag neemt bij de toepassing van de afdelingen 3.4 en 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht het bepaalde in de volgende leden […] in acht.

5 Eenieder kan zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren brengen. […].

artikel 6.1

1. Een beschikking krachtens deze wet treedt in werking met ingang van de dag na haar bekendmaking.

2 In afwijking van het eerste lid treedt een beschikking in werking met ingang van de dag na afloop van de termijn, bedoeld in artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, voor het indienen van: […]

b. een beroepschrift in gevallen waarin zij is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

3 Indien in gevallen als bedoeld in het tweede lid, gedurende de daar bedoelde termijn bij de bevoegde rechter een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, treedt de beschikking niet in werking voordat op dat verzoek is beslist.

artikel 6.2

In gevallen waarin het onverwijld in werking treden van een beschikking als bedoeld in artikel 6.1 naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is, kan het in afwijking van dat artikel bepalen dat zij terstond na haar bekendmaking in werking treedt.

Ongegrond beroep tegen omgevingsvergunningen voor zoutwinning in Haaksbergen

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Voetnoten