Uitspraak
202006396/1/R2.
Datum uitspraak: 28 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Arcen, gemeente Venlo,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 oktober 2020 in zaak nr. 19/2552 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2019 heeft het college aan Maasvallei Oost Invest BV (hierna: Maasvallei BV) een tijdelijke omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van arbeidsmigranten op de camping Maasvallei die is gevestigd aan de Grensweg 9 en 11 te Arcen van 1 januari 2020 tot 1 januari 2025.
Bij besluit van 14 augustus 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Maasvallei heeft een schriftelijke reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2023, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en mr. J. Hemelaar, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, zijn verschenen. Verder is ter zitting Maasvallei BV, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. R.R.F.J. Palmen, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 november 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellante] woont aan de [locatie] te Arcen.
De Afdeling stelt vast dat haar woning op een afstand van ongeveer 120 m van de perceelsgrens van de camping Maasvallei ligt. De grens van haar perceel ligt op een afstand van ongeveer 30 m van de perceelsgrens van de camping.
[appellante] heeft bezwaar tegen het gebruik van de camping voor de huisvesting van ongeveer 340 arbeidsmigranten.
Zij vreest op grond van eerdere ervaringen dat de verleende omgevingsvergunning haar woon- en leefomgeving zal aantasten.
De toegepaste wetten en regels
3. Voor de gronden ter plaatse van de camping geldt het bestemmingsplan "Buitengebied". Op het perceel rust de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden - V2 Maasvallei".
Het gebruik van de camping voor de huisvesting van de arbeidsmigranten is, naar niet in geschil is, in strijd met deze bestemming. Om dit gebruik toch toe te kunnen staan heeft het college voor dit gebruik omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo , gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
Voorgeschiedenis
4. Bij besluit van 22 september 2009, gewijzigd bij besluit van 20 juli 2010, heeft het college aan Forum Real Estate B.V, de rechtsvoorgangster van Maasvallei BV, tot 1 april 2017 met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat destijds luidde, vrijstelling verleend voor het huisvesten van ten hoogste 510 buitenlandse werknemers op het oostelijk gedeelte van de camping.
Vervolgens heeft het college bij besluit van 30 november 2015 aan Maasvallei BV met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van Bijlage II van het Bor omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan tot 1 januari 2020 huisvesten van ten hoogste 340 arbeidsmigranten op de camping.
Voorschriften die zijn verbonden aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 april 2019
5. De vergunning van 16 april 2019 is verleend onder de volgende voorschriften:
a. Er mogen maximaal 340 arbeidsmigranten gehuisvest zijn op camping Maasvallei-Oost.
b. Maasvallei dient vóór 1 januari 2025 zorg te dragen voor een alternatieve locatie voor de huisvesting (van tenminste 340) arbeidsmigranten.
c. De gehuisveste werknemers hebben hun hoofdverblijf niet op camping de Maasvallei, maar in het buitenland.
d. De gehuisveste werknemers dienen werkzaam te zijn in de gemeente Venlo of in de regio daarvan op Nederlands grondgebied, uitgaande van een straal van circa 50 km rondom de gemeentegrenzen. Dit moet blijken uit een bij te houden registratie, een en ander zoals is vastgelegd in de met Forum Real Estate B.V., [uitzendbureau] en de gemeente op 31 oktober 2006 gesloten en met een kettingbeding aangevulde overeenkomst. De overeenkomst geldt dientengevolge ook voor de rechtsopvolgers.
e. Er dient adequaat beheer plaats te vinden, hetgeen concreet inhoudt dat permanent een parkmanager aanwezig dient te zijn die in ieder geval wekelijks een registratielijst bijhoudt met persoonsgegevens, inclusief plaats van tewerkstelling, van de buitenlandse werknemers die ter plaatse gehuisvest zijn, alsmede een incidentenregister op basis van regelmatige controle van het openbare gebied en de chalets op ongeregeldheden, en dat de aanwezige installaties jaarlijks worden gekeurd en onderhouden, een en ander zoals nader is vastgelegd in de tussen partijen op 31 oktober 2006 gesloten overeenkomst.
f. Wanneer uit monitoring door de gemeente tijdens het paddentrekseizoen blijkt dat dit noodzakelijk of gewenst zou zijn, dienen na schriftelijke mededeling door de gemeente daaromtrent, onverwijld beschermende maatregelen te worden getroffen om eventuele paddensterfte te voorkomen, bestaande uit het in overleg met de plaatselijke natuurwerkgroep plaatsen van paddenschermen in combinatie met overzetacties, een en ander conform de aanbevelingen in het Flora en faunaonderzoek van 21 september 2009.
g. De vergunning en de daaraan verbonden voorwaarden zijn zaaks- en niet persoonsgebonden. Dit wil zeggen dat diegenen die al dan niet na rechtsopvolging gebruik maken van de vergunning in welke hoedanigheid dan ook, gehouden zijn de aan de vergunning verbonden voorwaarden in acht te nemen en na te leven.
h. Zodra de locatie Albertushof (hoek Nijmeegseweg-Hakkesstraat-Hendrikkenhofstraat in Venlo) of een andere alternatieve locatie voor huisvesting in gebruik kan worden genomen is het niet meer toegestaan nieuwe arbeidsmigranten op camping Maasvallei-Oost toe te laten.
Dit houdt in dat gelet op het tijdelijke verblijf van de doelgroep in Nederland, op camping Maasvallei-Oost uiterlijk vier maanden na ingebruikname van de alternatieve locatie geen arbeidsmigranten meer gehuisvest mogen zijn.
Hoger beroepsgronden
Heeft voldoende draagvlakonderzoek plaatsgevonden?
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uit is gegaan dat er een draagvlakonderzoek onder de omwonenden van de camping heeft plaatsgevonden. Volgens haar is dat niet het geval.
6.1. Naar het oordeel van de Afdeling betekent de omstandigheid dat er geen maatschappelijk draagvlak bestaat niet dat een omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling verwijst in dit verband naar wat zij hierover heeft overwogen in de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2569.
Dit neemt echter niet weg dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met het overleggen van de gespreksverslagen van 14 november 2018 en 4 april 2019 aannemelijk gemaakt dat er met omwonenden is gesproken over de voorgenomen ontwikkelingen omtrent de huisvesting van de seizoenarbeiders op de camping. Dat namens [appellante] ter zitting is opgemerkt dat zij niet is benaderd voor het bijwonen van zo’n bijeenkomst, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat [gemachtigde B] ter zitting heeft opgemerkt dat voor zover zij weet alle omwonenden van de camping zijn uitgenodigd voor de bijeenkomsten. Het kan daarom zijn dat [appellante] wel was uitgenodigd, maar toch niet is verschenen op zo’n bijeenkomst. Overigens blijkt uit het verslag van 4 april 2019 dat niet alle omwonenden bezwaren hadden tegen het verlengen van de vergunning tot de Albertushof gereed zou zijn. Zo verklaart de heer Hoogewerf dat hij het economische belang van arbeidsmigranten voor de economische ontwikkeling van de regio onderschrijft en dat hij van mening is dat een goede huisvesting bijdraagt aan de bredere huisvestingsproblematiek in de regio. Hij is daarom voorstander van het verlengen van de vergunning tot de Albertushof gereed is voor vervangende huisvesting.
Verder heeft [gemachtigde B] ter zitting onvoldoende weersproken gesteld dat zij aan omwonenden heeft laten weten dat als er vragen zijn over de aangevraagde en inmiddels verleende omgevingsvergunning, contact met haar opgenomen kan worden zodat er - desgewenst - hierover een bijeenkomst kan worden gehouden.
Gelet hierop heeft het college aannemelijk gemaakt dat voldoende inspanningen zijn verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling.
Het betoog faalt.
Wordt gehandeld in strijd met de omgevingsvergunning?
7. Volgens onderdeel c van de aan het besluit van 16 april 2019 verbonden voorschriften mogen de gehuisveste werknemers hun hoofdverblijf niet op camping de Maasvallei hebben, maar in het buitenland.
Ook staat in onderdeel d van de voorschriften dat de gehuisveste werknemers werkzaam moeten zijn in de gemeente Venlo of in de regio van Venlo op Nederlands grondgebied.
[appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de buitenlandse werknemers die verblijven op de camping daar in strijd met voormelde voorschriften hun hoofdverblijf hebben en - in ieder geval voor een deel - werken in Duitsland.
7.1. De stelling van [appellante] dat er op de camping ook arbeidsmigranten zijn gehuisvest die op de camping hun hoofdverblijf hebben en dat volgens haar een groot deel van de arbeidsmigranten niet in Venlo werkt maar in Duitsland, kan niet leiden tot het ermee door haar beoogde doel. In deze procedure wordt uitsluitend beoordeeld of het college bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 april 2019 een rechtmatige omgevingsvergunning heeft verleend. Of er daadwerkelijk zal worden gehandeld in overeenstemming met deze vergunning is een handhavingskwestie en wordt niet in deze procedure beoordeeld.
Het betoog faalt.
Had na 10 jaar niet opnieuw een afwijkingsvergunning mogen worden verleend?
8. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat na het verlopen van de bij besluit van 30 november 2015 verleende tijdelijke omgevingsvergunning, niet opnieuw in afwijking van het bestemmingsplan tijdelijk omgevingsvergunning mag worden verleend.
[appellante] voert daartoe aan dat bij de omgevingsvergunning van 2015 toepassing is gegeven aan artikel 4, onderdeel 11 van Bijlage II behorend bij het Bor. Op grond van dit artikel mag de met het bestemmingsplan strijdige situatie slechts 10 jaar duren. Deze termijn kan volgens [appellante] niet omzeild worden door nu opnieuw omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van een artikel waarbij deze tijdsbegrenzing niet bestaat.
[appellante] beroept zich ook op artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Ook op grond van dat artikel had volgens [appellante] bij besluit van 9 december 2014 - de Afdeling begrijpt 30 november 2015 - niet opnieuw vrijstelling mogen worden verleend.
8.1. Zoals in overweging 3 staat heeft het college eerder al bij besluiten van 22 september 2009 en 30 november 2015 vrijstelling, respectievelijk omgevingsvergunning verleend voor het huisvesten van arbeidsmigranten op de camping. Bij deze besluiten is, anders dan [appellante] stelt, geen toepassing gegeven aan artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die destijds gold, of aan artikel 4, lid 11 van Bijlage II behorend bij het Bor.
Het betoog van [appellante] mist daarom feitelijke grondslag en slaagt al om die reden niet.
Wordt een onevenredig zware inbreuk gemaakt op het woon- en leefklimaat?
9. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning redelijkerwijs niet heeft kunnen verlenen.
Volgens [appellante] maakt het gebruik van de camping door arbeidsmigranten een onevenredig zware inbreuk op haar woon- en leefklimaat.
[appellante] voert daarover aan dat zij al 15 jaar overlast ondervindt door verkeershinder en door lichtbundels van auto’s die van en naar de camping rijden. Ook ondervindt zij geluidoverlast doordat er meer auto’s, ook buiten de spitsuren, rijden op het zandpad dat naar de camping voert. Volgens [appellante] is dat zandpad door Maasvallei BV verbreed zodat er meer auto’s op kunnen rijden. Bovendien staan er volgens [appellante] ook vaak auto’s op het zandpad geparkeerd.
Verder voert [appellante] aan dat de natuur wordt verstoord door de huisvesting van de arbeidsmigranten op de camping
In dat verband wijst zij erop dat Maasvallei BV op een strook van 20 m breedte in 2006 de daarop staande bomen heeft gekapt en stacaravans heeft geplaatst waar nu arbeidsmigranten in verblijven.
Ook betoogt [appellante] dat de rechtbank op grond van de door haar aangevoerde argumenten indringender had moeten toetsen dan zij gedaan heeft.
9.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
9.2. [appellante] woont in de buurt van een camping met een recreatieve bestemming. Als gevolg daarvan zal zij overlast kunnen ondervinden van recreanten die op de camping verblijven. Deze overlast valt naar het oordeel van de Afdeling in zoverre niet toe te schrijven aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 april 2019. Dat neemt niet weg dat [appellante] zegt extra overlast te ondervinden door de huisvesting van de arbeidsmigranten op de camping. Niet in geschil is dat deze groep mensen zich in een aaneengesloten periode op de camping bevindt, waar recreanten zich doorgaans slechts gedurende de periodes die aanlokkelijk zijn om te recreëren op de camping bevinden.
Daarbij gaat het bij de arbeidsmigranten, anders dan bij recreanten, om mensen die dagelijks van en naar hun werk rijden.
[appellante] heeft in dit verband aangevoerd dat zij al 15 jaar overlast ondervindt door verkeershinder en door lichtbundels van auto’s die van en naar de camping rijden en de daarmee samenhangende geluidoverlast.
Hieronder zal puntsgewijs op haar betoog worden ingegaan.
9.3. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat zij geluidoverlast ondervindt van het verkeer van arbeidsmigranten van en naar de camping over de Grensweg, overweegt de Afdeling als volgt.
Het college heeft zich bij de onderbouwing van zijn standpunt dat er geen onaanvaardbare geluidoverlast optreedt, gebaseerd op de uitkomst van een akoestische berekening die ook ten grondslag was gelegd aan het vrijstellingsbesluit van 22 september 2009, gewijzigd bij besluit van 20 juli 2010, als omschreven onder overweging 3.
Volgens deze berekening wordt de geldende voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder ter hoogte van het huis van [appellante] niet overschreden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij het nemen van het besluit op bezwaar nieuw akoestisch onderzoek had moeten doen. Daarbij is van belang dat de feiten en omstandigheden die van belang zijn ten tijde van het besluit op bezwaar redelijkerwijs minder geluidoverlast tot gevolg zullen hebben dan de feiten en omstandigheden waar in de berekening van 2009 van is uitgegaan.
Zo heeft de berekening van 2009 betrekking op het verkeer dat wordt veroorzaakt door 510 arbeidsmigranten, terwijl het bestreden besluit verkeer tot gevolg heeft dat wordt veroorzaakt door 340 arbeidsmigranten.
Verder heeft het college op de zitting onweersproken gesteld dat bij de akoestische berekening is uitgegaan van de ten tijde van de vergunning uit 2009 geldende maximum snelheid op de Grensweg van 80 km per uur.
Ten tijde van het besluit op bezwaar geldt volgens het college ter hoogte van het huis van [appellante] evenwel een maximum van 15 km per uur.
Gelet op deze omstandigheden verwacht de Afdeling niet dat de uitkomst van een nader onderzoek zal leiden tot de conclusie dat er meer geluidoverlast voor [appellante] optreedt dan uit de berekening van 2009 kwam. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college zich bij de onderbouwing van zijn standpunt dat er geen onaanvaardbare geluidoverlast optreedt, heeft mogen baseren op de uitkomst van de akoestische berekening uit 2009.
9.4. Verder overweegt de Afdeling over het betoog van [appellante] dat zij verkeershinder en hinder van lichtbundels van auto’s ondervindt van de seizoenarbeiders, het volgende.
Het college en Maasvallei BV hebben op de zitting onvoldoende bestreden naar voren gebracht dat ongeveer één van de drie van de arbeidsmigranten een eigen auto heeft. De overige arbeidsmigranten maken volgens het college gebruik van busvervoer van en naar hun werklocatie. Daarbij doen de busjes op de terugreis volgens het college eerst het centrum aan van een nabijgelegen dorpskern om boodschappen te doen, om vervolgens de weg te vervolgen naar de camping. De Afdeling is met het college van oordeel dat hierdoor het aantal verkeersbewegingen van de arbeidsmigranten beperkt is. Door deze handelwijze wordt immers voorkomen dat de meerderheid van de arbeidsmigranten vanuit de camping in een eigen auto veelvuldig heen en weer rijdt naar de dorpskern. Bovendien vindt de extra verkeersintensiteit en de daarmee samenhangende overlast voornamelijk geconcentreerd plaats tijdens de spitsuren. Deze toename van het verkeer en de daarmee door [appellante] ervaren hinder van lichtbundels is naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig dat die aan het nemen van de gevraagde vergunning in de weg staat.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
9.5. Over het betoog van [appellante] dat zij overlast ondervindt van geparkeerde auto’s langs de Grensweg overweegt de Afdeling het volgende.
Volgens voorschrift e dat is verbonden aan het bestreden besluit moet Maasvallei BV regelmatig het openbare gebied en de chalets controleren op ongeregeldheden.
Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee voldoende verzekerd dat eventuele overlast die wordt veroorzaakt door geparkeerde auto’s langs de Grensweg, ervan uitgaande dat dat verboden is, zo beperkt mogelijk is. Namens Maasvallei is nog ter zitting verklaard dat een deel van de overlast niet valt toe te schrijven aan het bestreden besluit. Op de camping verblijven naast de arbeidsmigranten ook recreanten die volgens Maasvallei BV auto’s met een Nederlands kenteken parkeren op de Grensweg. Voor zover daar sprake van is, is die overlast naar het oordeel van de Afdeling inderdaad niet toe te schrijven aan het bestreden besluit.
9.6. [appellante] heeft verder aangevoerd dat de natuur wordt verstoord omdat in 2006 op een strook bos bomen zijn gekapt en stacaravans zijn geplaatst.
Naar het oordeel van de Afdeling is deze omstandigheid geen gevolg van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 april 2019 dat onderwerp is van het hoger beroep. Daarom kan deze omstandigheid niet leiden tot vernietiging van dat besluit.
9.7. Over het betoog van [appellante] dat de rechtbank op grond van de door haar aangevoerde argumenten indringender had moeten toetsen dan zij gedaan heeft, overweegt de Afdeling als volgt.
De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat het college beleidsruimte toekomt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden hebben de rechtbank terecht niet tot het oordeel gebracht dat zij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 april 2019 op een indringender wijze had moeten toetsen dan zij heeft gedaan.
9.8. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen sprake is van een onevenredige inbreuk op het woon- en leefklimaat van [appellante].
Het betoog faalt.
Verstoren de gehuisveste arbeidsmigranten de ecologische hoofdstructuur?
10. Verder betoogt [appellante] dat de provincie en het college hebben afgesproken dat de camping Maasvallei vanaf april 2017 deel zou worden van de ecologische hoofdstructuur van Nationaal Park de Maasduinen. Volgens [appellante] verstoort het huisvesten van arbeidsmigranten deze ecologische hoofdstructuur.
10.1. In de Omgevingsverordening Limburg 2014 staat dat de door [appellante] bedoelde ecologische hoofdstructuur is vastgelegd in de Goudgroene natuurzone. Verder is in artikel 2.6.1, aanhef en onder a van die verordening bepaald dat de Goudgroene natuurzone het gebied is dat als zodanig op de kaarten behorende bij de verordening is aangeduid.
Volgens de kaarten die horen bij de Omgevingsverordening Limburg 2014 maakt het gebied waarop de camping ligt geen deel uit van de Goudgroene natuurzone. Dit betekent dat de regels die gelden binnen de Goudgroene natuurzone niet van toepassing zijn.
Blijkens het besluit op bezwaar heeft het college rekening gehouden met de gevolgen van de vergunningverlening voor de omliggende Goudgroene natuurzone. Om die reden is voorschrift f aan de vergunning verbonden waarin is bepaald dat beschermende maatregelen moeten worden getroffen om eventuele paddensterfte te voorkomen.
Het betoog faalt.
Is de huisvesting in strijd met paraplubestemmingsplannen?
11. [appellante] heeft verder aangevoerd dat het op grond van de ter plaatse geldende paraplubestemmingsplannen "Kamerbewoning" en "Plattelandswoningen Venlo" als een ongewenste ontwikkeling wordt beschouwd dat meer dan twee personen uit verschillende huishoudens eenzelfde huis of kamer bewonen.
Volgens [appellante] wordt dit uitgangspunt door de gezamenlijke bewoning van stacaravans door arbeidsmigranten met voeten getreden.
11.1. Bij de vaststelling van de door [appellante] bedoelde paraplubestemmingsplannen zijn er planregels gewijzigd en aangevuld in het geldende bestemmingsplan. Dit is echter niet van belang omdat het college in afwijking van dat bestemmingsplan een omgevingsvergunning heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9 van Bijlage II van het Bor. Verder heeft het beleid dat aan beide bestemmingsplannen ten grondslag is gelegd naar het oordeel van de Afdeling onder de gegeven omstandigheden geen betrekking op de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning.
Het betoog faalt.
Wordt er gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel?
12. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellante] voert daartoe aan dat het college heeft toegezegd dat na 1 januari 2020 geen buitenlandse werknemers meer op de camping gehuisvest mogen worden. Ook betoogt zij dat de rechtbank de gemaakte belangenafweging ten onrechte in haar nadeel heeft laten uitvallen.
[appellante] voert ter onderbouwing daarvan aan dat een aantal van de op de camping gehuisveste seizoenarbeiders niet in Venlo maar in Duitsland werken, omdat zij vanuit haar huis die seizoenarbeiders richting Duitsland ziet rijden. Volgens [appellante] is daar bij de belangenafweging geen rekening mee gehouden.
Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte niet het belang van Maasvallei BV afgewogen tegen de belangen van haarzelf, maar tegen de algemene belangen. Die algemene belangen spelen echter slechts een rol bij de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat de belangen die al een rol hebben gespeeld bij de toezegging waaraan het vertrouwen is ontleend en die in dat kader al zijn afgewogen, niet nog eens betrokken kunnen worden bij de vraag of er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen.
Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat op het moment dat de alternatieve locatie in gebruik is, er vier maanden na dat moment er geen arbeidsmigranten op de camping meer mogen worden gehuisvest. Volgens [appellante] is niet aangetoond dat die arbeidsmigranten daar dan daadwerkelijk allemaal vertrokken zijn.
12.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Verder is er geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als:
degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven; hij/zij gelet op zijn specifieke kennis of deskundigheid had moeten beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels;
de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat hij/zij dit had moeten beseffen; hij/zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag.
12.2. Niet in geschil is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellante] heeft voldaan aan bovenstaande vereisten met het verwijzen naar de brief van het college van 9 december 2014. Hierin is vermeld dat het college "bij wijze van uitzondering" bereid is om medewerking te verlenen aan een beperkte verlenging van de termijn waarbinnen buitenlandse werknemers gehuisvest mogen zijn op de camping en dat "de termijn [...] na 1 januari 2020 niet meer [zal] worden verlengd".
12.3. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen.
12.4. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bij deze belangenafweging een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan de maatschappelijke belangen die samenhangen met een adequate huisvesting voor arbeidsmigranten op de camping dan aan het individuele belang van [appellante] bij de beëindiging van die huisvesting.
In dit opzicht heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat uit het "Beleidskader huisvesting arbeidsmigranten (short-stay) Venlo" (hierna: het beleidskader) blijkt dat een adequate huisvesting voor arbeidsmigranten actueel blijft, omdat daaraan een groot tekort is. Eén van de doelstellingen van het beleidskader is het bieden van voldoende huisvesting. Om een bijdrage te leveren om het tekort op te lossen is de doelstelling voor Venlo om 3.000 bedden te realiseren vóór 2025, waarbij het niet alleen gaat om nieuwe plaatsen, maar deels om de vervanging van huisvesting op het perceel. Het niet verlenen van de tijdelijke omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten op het perceel, zoals [appellante] voorstaat, zou, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een averechts effect hebben. Hierdoor zou een leemte in de huisvestingsmogelijkheid ontstaan. Tegenover deze algemene maatschappelijke belangen staat het individuele belang van [appellante] bij het beëindigen van het gebruik van de camping als huisvesting voor arbeidsmigranten. Dit belang is in dit geval niet doorslaggevend.
Daarbij betrekt de Afdeling dat, zoals hiervoor is overwogen in 9 tot en met 9.8, er naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de in die overwegingen geschetste omstandigheden, geen onevenredige inbreuk plaatsvindt op het woon- en leefklimaat van [appellante] door de huisvesting van de arbeidsmigranten op de camping.
12.5. [appellante] betoogt tevergeefs dat er bij de belangenafweging geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat een aantal van de op de camping gehuisveste seizoenarbeiders niet in Venlo maar in Duitsland werkt, omdat zij vanuit haar huis die seizoenarbeiders richting Duitsland ziet rijden.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [gemachtigde B] namens Maasvallei BV ter zitting aan de hand van een luchtfoto aannemelijk heeft gemaakt dat de route van de camping naar Venlo korter is als door Duitsland wordt gereden omdat de camping vlak tegen de Duitse grens aanligt.
Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat in onderdeel d van de voorschriften die zijn verbonden aan het bestreden besluit is vastgelegd dat alle seizoenarbeiders werkzaam moeten zijn in Nederland. Dit moet volgens dat voorschrift blijken uit een bij te houden registratie, een en ander zoals is vastgelegd in de met Forum Real Estate B.V., [uitzendbureau] en de gemeente op 31 oktober 2006 gesloten en met een kettingbeding aangevulde overeenkomst zodat die ook geldt voor rechtsopvolgers.
Gelet op deze omstandigheden ziet de Afdeling voldoende aanleiding voor het oordeel dat de arbeidsmigranten in Nederland werken en dus dat het college daarmee in zijn belangenafweging rekening heeft mogen houden.
12.6. Ook het betoog dat de rechtbank ten onrechte niet het belang van de Maasvallei BV heeft afgewogen tegen de belangen van haarzelf, maar tegen de algemene belangen, slaagt niet. Zoals is overwogen in 12.3 is kan het algemeen belang naar het oordeel van de Afdeling zodanig zwaar wegen dat niet aan de gerechtvaardigde verwachtingen hoeft te worden voldaan. Die situatie doet zich, zoals onder 12.4 is overwogen, hier voor.
12.7. Over het betoog van [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de belangen die al een rol hebben gespeeld bij de door het college gedane toezegging en in dat kader al zijn afgewogen niet opnieuw betrokken kunnen worden bij de vraag of er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, overweegt de Afdeling als volgt.
Daargelaten of dit betoog in zijn algemeenheid juist is, doet deze situatie zich hier niet voor. Uit de brief van 9 december 2014 blijkt dat het college ervan overtuigd was dat het vinden van een alternatieve locatie voor 1 januari 2020 haalbaar zou zijn. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 14 augustus 2019 blijkt dat het college het vinden van een alternatieve locatie toch als een probleem zag. Hieruit kan worden afgeleid dat de omstandigheden die speelden tijdens de brief van 9 december 2014 wezenlijk anders waren dan tijdens het nemen van het besluit op bezwaar van 14 augustus 2019 en dat daarom de in het geding zijnde belangen anders zijn gewogen.
12.8. Tot slot betoogt [appellante] tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat op het moment dat de alternatieve locatie in gebruik kan worden genomen, er vier maanden na dat moment geen arbeidsmigranten op de camping meer mogen worden gehuisvest.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het besluit op bezwaar het mogelijk maakt om niet permanent maar slechts tijdelijk, dat wil zeggen tot 1 januari 2025, of - indien deze datum voor 1 januari 2025 ligt - op grond van onderdeel h van de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften, uiterlijk vier maanden na ingebruikname van een alternatieve huisvestinglocatie, seizoenarbeiders op de camping te huisvesten.
12.9. De conclusie is dus dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Venema
voorzitter
w.g. Van Leeuwen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2024
543
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste
lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
(…).
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…)
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, (…)
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen; (…)