Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/3252
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
[eiser] B.V., uit [vestigingsplaats],
hierna: [eiser],
(gemachtigden: mr. J. van den Hoorn en mr. M.A. Kerkdijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle,
hierna: het college,
(gemachtigde: mr. B.S. ten Kate).
1.Samenvatting
1.1.
Het college heeft op 9 september 2025 aan [eiser] een last onder bestuursdwang opgelegd, die inhoudt dat [eiser] het tijdelijke paviljoen ‘[locatie]’ en uitbreidingen aan de [adres] vóór 1 december 2025 dient te verwijderen. [eiser] betwist niet dat het tijdelijke paviljoen met uitbreidingen weg moet, maar kan zich niet vinden in de opgelegde datum van 1 december 2025. Zij wil dat de begunstigingstermijn verlengd wordt, zodat zij in afwachting van een nieuw te realiseren gebouw gebruik kan blijven maken van het tijdelijke paviljoen.
1.2.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek van [eiser] af. De voorzieningenrechter komt tot het voorlopige oordeel dat het college bij het bepalen van de begunstigingstermijn geen rekening heeft hoeven houden met de bedrijfseconomische belangen van [eiser]. De belangenafweging vormt mede in dat licht geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening.
2.Inleiding: feiten en procesverloop
2.1.
Het college heeft aan [eiser] op 9 april 2015 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van het paviljoen en de waterskibaan ‘[locatie]’ inclusief starthuis, startsteigers, masten en vlonders, op het perceel aan de [adres].
2.1.1.
De omgevingsvergunning voor de waterskibaan, het starthuis, de startsteiger, masten en vlonders is verleend voor onbepaalde tijd. De vergunning voor het paviljoen is verleend voor een periode van 10 jaar, eindigend op 9 april 2025. In de omgevingsvergunning is opgenomen dat na deze periode de bestaande toestand moet worden hersteld.
2.2.
Tijdens een controle op 10 juni 2025 heeft het college geconstateerd dat het paviljoen nog aanwezig is. Ook heeft het vastgesteld dat het paviljoen niet voldoet aan de verleende tijdelijke omgevingsvergunning, omdat het paviljoen is uitgebreid met onder meer een dakterras, uitbouwen en een buitenbar.
2.3.
Het college komt tot de conclusie dat er sprake is van meerdere overtredingen:
- een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (hierna: Ow), waarin staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning;
- een overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 2.25, 2.26 en 2.27 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl), waarin staat dat het verboden is een bouwactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning;
- en een overtreding van artikel 5.6. van de Ow, waarin staat dat het verboden is om een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten.
2.4.
Omdat er volgens het college geen sprake is van concreet zicht op legalisatie of andere bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om van handhaving af te zien, heeft het college besloten om op 9 september 2025 een last onder bestuursdwang op te leggen.
2.5.
Om te voorkomen dat het college de bestuursdwang toepast, dient [eiser] op grond van deze last vóór 1 december 2025:
- het paviljoen met vlonderterras te verwijderen, met behulp van een ecologisch werkprotocol;
- het vrijgekomen materiaal via een rechtsgeldige weg van het perceel te verwijderen.
2.6.
Uit het ecologisch werkprotocol volgt – voor zover hier van belang – dat het vlonderterras op het land verwijderd dient te worden in de periode van september tot en met november en dat overige sloopwerkzaamheden buiten het broedseizoen dienen plaats te vinden. Dit broedseizoen loopt globaal van half maart tot eind augustus.
2.7.
Indien niet helemaal of niet tijdig aan de last wordt voldaan, zal het college bestuursdwang toepassen en het paviljoen verwijderen op kosten van [eiser].
2.8.
[eiser] is het met dit besluit niet eens en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij het college verzocht de begunstigingstermijn te verlengen tot acht weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Het college heeft dit verzoek afgewezen.
2.9.
Op 5 november 2025 heeft [eiser] de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
2.10.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens [eiser]: [naam 1] en de gemachtigden van [eiser] en namens het college: [naam 2], [naam 3] en de gemachtigde van het college.
3.Beoordeling door de voorzieningenrechter
3.1.
De voorzieningenrechter zal het verzoek afwijzen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Het beoordelingskader
3.2.
Als tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. [1]
3.3.
De voorzieningenrechter beoordeelt eerst of sprake is van onverwijlde spoed. Daarna verricht de voorzieningenrechter een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het onderliggende besluit en daarmee van de kans van slagen van het bezwaarschrift en weegt zij de belangen van de partijen bij een schorsing. Daarbij geldt dat hoe zekerder de voorzieningenrechter is over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, hoe minder ruimte er is om gewicht toe te kennen aan de belangen van [eiser] bij een schorsing.
Spoedeisend belang
3.4.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat [eiser] een spoedeisend belang heeft bij een beoordeling door de voorzieningenrechter. [eiser] dient namelijk vóór 1 december 2025 aan de last te voldoen. Het college heeft het spoedeisend belang ook niet betwist.
Voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling
3.5.
Bij handhaving geldt de beginselplicht tot handhaving. [2] Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3.6.
De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet ter discussie staat dat het tijdelijke paviljoen sinds 10 april 2025 niet meer vergund is en verwijderd moet worden. Ook is niet in geschil dat de uitbreidingen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn gerealiseerd. Dit betekent dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Verder is niet in geschil dat er geen concreet zicht bestaat op legalisering, omdat voor het huidige (tijdelijke) paviljoen geen vergunning is aangevraagd zodat in zoverre geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien.
3.7.
Uit het verzoek- en bezwaarschrift en wat op zitting naar voren is gebracht, leidt de voorzieningenrechter af dat het [eiser] met name gaat om de begunstigingstermijn. [eiser] heeft namelijk op 31 oktober 2025 bij het college een aanvraag ingediend voor het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het bouwen van een nieuw paviljoen. Zodra deze vergunning is verleend, zal zij starten met de bouwwerkzaamheden en zal het huidige tijdelijke paviljoen worden gesloopt. [eiser] verwacht vóór 1 maart 2026 het nieuwe paviljoen gerealiseerd te hebben. Vanuit bouwkundig en bedrijfseconomisch oogpunt vindt [eiser] het dan ook logisch dat zij op een later tijdstip dan 1 december 2025 aanvangt met de sloop van het tijdelijke paviljoen. Zij kan dan nog gebruik maken van het huidige paviljoen en inkomsten genereren die de bouwkosten dekken. De overtreding zal dan niet op 1 december 2025 kunnen worden beëindigd, maar gelet op de aangegeven bouwperiode wel op korte termijn. [eiser] vindt dat het college deze omstandigheden had moeten onderkennen en bij zijn afweging om handhavend op te treden had moeten betrekken.
3.8.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [3] komt aan het bestuursorgaan bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Daarbij geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [4]
3.9.
De voorzieningenrechter komt tot het voorlopige oordeel dat een termijn van drie maanden vanaf het besluit van 9 september 2025 in dit geval niet onredelijk is om aan de last te kunnen voldoen. [eiser] heeft niet betwist dat deze termijn toereikend is om aan de last te kunnen voldoen en het college hoeft bij het bepalen van de begunstigingstermijn geen rekening te houden met de wens van [eiser] om in afwachting van het realiseren van het nieuwe gebouw het tijdelijke paviljoen in stand te laten. Voor de vraag of een begunstigingstermijn redelijkerwijs kan worden gesteld, is namelijk slechts van belang of binnen de aan de orde zijnde termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. [5] Daarnaast kan de voorzieningenrechter het college erin volgen – zoals zij op zitting hebben toegelicht – dat als uiterste datum 1 december 2025 is gekozen, omdat, indien nodig, het college bij het toepassen van bestuursdwang enige voorbereidingstijd nodig heeft en gebonden is aan het ecologische werkprotocol, waaruit volgt dat vanaf half maart vanwege de start van het broedseizoen geen werkzaamheden kunnen worden verricht.
3.10.
Ook de overige bezwaargronden hebben naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen redelijke kans van slagen. [eiser] wijst in haar bezwaarschrift op haar belangen en de mogelijkheid tot het toepassen van een ruimere begunstigingstermijn, onder meer ten aanzien van de evenredigheid en het toepassen van de handhavingsstrategie. [6] Omdat de discussie tussen partijen evenwel gaat over de duur van de begunstigingstermijn omdat partijen het erover eens zijn dat het paviljoen verwijderd moet worden, en de voorzieningenrechter de relevante argumenten in die discussie in de overweging hiervoor heeft beoordeeld, ziet de voorzieningenrechter in deze overige bezwaren geen grond voor schorsing van het besluit.
3.11.
Volledigheidshalve overweegt de voorzieningenrechter dat tijdens de zitting is gesproken over het meeromvattende geschil tussen partijen over de vergunningverlening voor het nieuwe paviljoen en de omvang van de rechten en plichten van [eiser] als erfpachter van de gemeente Zwolle op de betreffende locatie. Ook in hetgeen hierover is aangevoerd ziet de voorzieningenrechter vooralsnog geen aanleiding om te concluderen dat de opgelegde last onder bestuursdwang onrechtmatig is.
Belangenafweging
3.12.
Het belang van [eiser] bestaat eruit dat zij langer gebruik wenst te maken van het tijdelijke paviljoen in afwachting van het realiseren van het nieuwe gebouw.
3.13.
Daartegenover staat het belang van het college, die een beginselplicht tot handhaven heeft en wil voorkomen dat met het voortduren van de overtredingen een precedent wordt gecreëerd.
3.14.
Gelet op wat de voorzieningenrechter hiervoor heeft overwogen onder de voorlopige rechtmatigheidsbeoordeling, vindt de voorzieningenrechter dat het belang van het college bij handhaving op dit moment zwaarder moeten wegen dat het belang van [eiser] bij het verlengen van de begunstigingstermijn.
4.Conclusie en gevolgen
4.1.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dit betekent dat de last onder bestuursdwang niet geschorst zal worden gedurende de bezwaarprocedure. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
De voorzieningenrechter
is niet in staat deze
uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.