Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3361
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Omwonenden in de buurtschap [plaats] , uit [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Rail Pleasure Holding B.V.
(de derde-partij).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van verweerder om aan de derde partij een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van twee spoorperrons en een draaiplateau en voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, op een locatie in het buurtschap [plaats] , nabij de [adres] .
1.1.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 3 april 2024 (het primaire besluit) verleend.
1.2.
Met het bestreden besluit van 17 juli 2024 op het bezwaar van eisers is verweerder bij het primaire besluit gebleven.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van verweerder en derde-partij, vertegenwoordigd door [naam 1] .
1.5.
De zaak is gelijktijdig behandeld met de samenhangende beroepen van eisers in de handhavingszaak (ZWO 24/1673) en van de Vereniging Behoud [plaats] tegen de verleende omgevingsvergunning (ZWO 24/3368).
Totstandkoming van het besluit
2. [plaats] is een buurtschap ten zuidoosten van Hengelo. In het buurtschap ligt
een deel van een oude spoorlijn - ongeveer 850 meter - dat vroeger in gebruik was voor onder meer zouttransport en een klein zijspoor. De derde partij exploiteert het overgebleven deel van de spoorlijn sinds 2016 voor de recreatieve activiteit spoorfietsen. Daarbij rijden bezoekers op een spoorfiets van Hengelo naar [plaats] . In en rond coronatijd heeft het spoorfietsen enige tijd stilgelegen maar de derde partij wil de activiteiten graag voorzetten. De derde partij werkt daarbij samen met vrijwilligers.
2.1.
De derde partij heeft op 6 december 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de aanleg van twee perrons voor het op - en afstappen van de bezoekers en een draaiplateau. De aanvraag is ingediend voor de activiteit ‘bouwen van een grondkering of damwand’ en de activiteit ‘handelen in strijd met de regels inzake ruimtelijke ordening’.
2.2.
Het gebied waarop de aanvraag betrekking heeft bestaat uit een perceel kadastraal bekend als K3146 (het perceel) en omringende percelen. De gemeente Hengelo is de eigenaar van de grond. Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van de gemeente Hengelo - aangevuld met een veegplan ‘Buitengebied’- (het bestemmingsplan) [1] van toepassing. Het perceel heeft als bestemming: ‘Verkeer – Railverkeer’. De locatie van het meest noordelijk gelegen perron ligt volledig binnen het perceel. De omringende percelen zijn kadastraal bekend als K3168, K3151 en K3145 en hebben bestemming ‘Agrarisch’. De locatie waar het meest zuidelijk gelegen perron en het draaiplateau is voorzien, heeft – ten dele – deze bestemming.
2.3.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning verleend voor een periode van tien jaar. Aan de vergunning is onder meer als voorschrift verbonden, dat na tien jaar het gebruik en de bouwwerken in oorspronkelijke toestand moeten worden teruggebracht.
2.4.
De derde partij heeft het recreatieve aanbod willen uitbreiden met enkele accommodaties voor overnachting. Op 13 januari 2021 heeft de gemeenteraad daartoe het bestemmingsplan ‘Spoorfietsen’ vastgesteld, dat (onder meer) voorzag in de plaatsing van twee zoutboortorens en de plaatsing van een oude zoutwagon voor kortdurend nachtverblijf. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft bij uitspraak van 1 maart 2023 dit besluit, en daarmee het bestemmingsplan ‘Spoorfietsen’, vernietigd [2] .
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder een omgevingsvergunning heeft mogen verlenen aan de derde partij voor de aanleg of bouw van twee spoorperrons en een draaiplateau. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning aan de derde partij heeft mogen verlenen.
3.2.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om omgevingsvergunning op 6 december 2023, dus voor 1 januari 2024 is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het Overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Heeft verweerder de omgevingsvergunning voor de bouw van de twee spoorperrons (en draaiplateau) en het gebruik ervan voor de activiteit ‘spoorfietsen’ aan de derde partij mogen verlenen?
De planregels en een goede ruimtelijke ordening
5. Eisers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen omdat de bouw van de twee perrons en het gebruik ervan, evenals het gebruik
van de rails, in strijd zijn met het bestemmingsplan en een goede ruimtelijke ordening.
5.1.
Eisers voeren daartoe allereerst aan dat het perceel weliswaar de bestemming ‘Verkeer - Railverkeer’ heeft, maar ‘railverkeer’ op grond van planregels niet is toegestaan. Slechts de aanwezigheid van ‘spoorwegvoorzieningen’ is toegestaan, dus: voorzieningen ten dienste van een spoorweg, zoals spoorwegovergangen en slagbomen. Volgens eisers vallen perrons en spoorrails daar niet onder. Eisers wijzen op een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 [3] waarin is overwogen dat het bij "spoorwegvoorzieningen' gaat om de voorzieningen ten dienste van de spoorweg, dus niet om de spoorweg zelf en ook niet om ‘railverkeer’, of het nou gaat om regulier of recreatief gebruik.
5.2.
Eisers voeren verder aan dat ook het gebruik van de perrons en rails voor de (recreatieve) activiteit ‘spoorfietsen’ - ondergeschikt of niet - in strijd is met de bestemming 'Verkeer - Railverkeer'. Eisers wijzen daarbij op eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, waarin is overwogen dat in het - door de Afdeling vernietigde - bestemmingsplan ‘Spoorfietsen’ wat betreft de functie 'Verkeer - Railverkeer' niet expliciet was geregeld dat alleen de activiteit ‘spoorfietsen’ was toegestaan.
5.3.
Een deel van de grond waarop een van de perrons is voorzien, heeft bovendien
de bestemming ‘Agrarisch’. Nu perrons en het gebruik ervan niet passen binnen die bestemming en zij ten dienste zullen komen van recreatieve activiteiten - in strijd met die bestemming - heeft verweerder volgens eisers de bouw van dat perron en het gebruik niet mogen toestaan.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de omgevingsvergunning terecht heeft verleend.
6.1.
Volgens verweerder past de bouw van de perrons en het gebruik ervan voor ‘spoorfietsen’, waar het gaat om grond met de bestemming ‘Verkeer – Railverkeer’ binnen de bestemming. Van planologisch strijdig gebruik is, gelet op het verkeerskarakter van die activiteit, geen sprake. Dat het gaat om een activiteit met een recreatief oogmerk maakt niet, dat sprake is van strijdig gebruik, immers ook recreatief fietsverkeer op een gewone weg past binnen de bestemming ‘Verkeer’.
6.2.
Verweerder is verder van mening dat hij de bouw van het meest zuidelijk gelegen perron en het gebruik ervan in afwijking van de planregels heeft mogen vergunnen voor zover de ligging ervan is voorzien op grond met de bestemming ‘Agrarisch’, omdat het gebruik slechts zal bestaan uit het in - en uitstappen van bezoekers en het draaien van de spoorfietsen. Verder recreatief (mede-)gebruik is niet toegestaan.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
Juridisch kader
7.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, en onder a en c, van de Wabo is het, voor zover relevant, verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
7.1.1.
Op grond van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo wordt een omgevings-vergunning, zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, geweigerd indien de activiteit in strijd is met het Bouwbesluit 2012 (a), de bouwverordening (b), het bestemmingsplan (c) en de redelijke eisen van welstand (d).
7.2.
Volgens artikel 3.1 van de planregels zijn de voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden bestemd voor:
agrarische bedrijfsvoering;
intensieve veehouderij, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding specifieke vorm van agrarisch - intensieve veehouderij (..), of
de uitoefening van nevenfuncties bij bestaande agrarische bedrijven, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - (nummer)’ (..).
7.3.
Op grond van artikel 14 van Pro planregels rust op het perceel waarop de spoorlijn zich bevindt de functie 'Verkeer - railverkeer'. Op grond van 14.1 zijn voor 'Verkeer - Railverkeer' aangewezen gronden bestemd voor:
spoorwegvoorzieningen, met daaraan ondergeschikt - onder meer - :
wegen, voet en rijwielpaden;
groenvoorzieningen;
(d. t/m k) met de daarbij behorende (l) bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
7.3.1.
De begrippen 'Verkeer - Railverkeer' en 'spoorwegvoorzieningen' zijn in het bestemmingsplan niet nader gedefinieerd.
7.4.
Het is verboden om de gronden en bouwwerken in het bestemmingsplan ‘te gebruiken en/of te doen en/of laten gebruiken en/of in gebruik te geven op een wijze of tot een doel, strijdig met de aan de grond gegeven bestemming(en). Dit is geregeld in artikel 35.1 van de planregels.
Het meest noordelijk gelegen perron:
8. Eisers hebben er terecht op gewezen dat het bestemmingsplan geen begripsbepaling of definities bevat ten aanzien van de begrippen ‘Verkeer – Railverkeer’
en ‘spoorwegvoorzieningen’. De rechtbank zoekt daarom voor de uitleg van deze begrippen aansluiting bij de betekenis van deze begrippen in het normale taalgebruik.
8.1.
De rechtbank volgt hierbij verweerder in zijn standpunt dat een perron kan worden aangemerkt als ‘spoorwegvoorziening’ en past binnen de bestemming ‘Verkeer - Railverkeer’ overeenkomstig artikel 14.1, aanhef en onder a van de planregels. Een perron
is een smalle, veelal verharde, strook langs een spoorlijn dat ertoe dient gemakkelijk toegang te krijgen tot de trein en dat daarmee ten dienste staat van de spoorlijn.
8.2.
Ook het gebruik van dit perron (ten behoeve van in – en uitstappen in een spoorfiets) past bij de bestemming. Een spoorfiets is een klein, licht rail - of spoorvoertuig dat over rails rijdt, wanneer aangedreven door mensen die op trappers trappen, vergelijkbaar met fietsen. Daarmee is sprake van gebruik overeenkomstig de bestemming ‘Verkeer – Railverkeer’. Het feit dat het spoorfietsen een recreatief oogmerk heeft maakt niet dat sprake is van planologisch strijdig gebruik.
8.3 .
Verweerder heeft de bouw van dit perron, gelet op de geldende bestemming, terecht vergund.
Het meest zuidelijk gelegen perron:
9. De bouw van het meest zuidelijk gelegen perron is deels beoogd op grond met bestemming ‘Agrarisch’. Volgens de in artikel 3.1 gegeven bestemmingsomschrijving zijn de voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsvoering en/of veehouderij dan wel de uitoefening van nevenfuncties bij bestaande agrarische bedrijven, met daaraan ondergeschikt, onder meer (onder g) extensief recreatief
mede-gebruik. Hieronder valt niet: railverkeer of spoorwegvoorzieningen.
mede-gebruik. Hieronder valt niet: railverkeer of spoorwegvoorzieningen.
9.1.
Verweerder heeft ten aanzien van dit perron afgeweken van de planregels. Naar oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit kunnen doen en heeft verweerder de omgevingsvergunning kunnen verlenen. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
9.1.1.
Verweerder heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning wat betreft een van de perrons en het gebruik ervan op grond van artikel 2.10, tweede lid Wabo aangemerkt als een verzoek om tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo slechts kan worden verleend, indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
9.1.2.
Als categorieën van gevallen als hiervoor bedoeld zijn op grond van artikel 2.7
van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) aangewezen: de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor (ook wel genoemd ‘kruimelgevallenregeling’).
In artikel 4, onder 11, van bijlage II van het Bor is bepaald dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo - waarbij van het bestemmingsplan wordt afgeweken - in aanmerking komen: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de, in artikel 4 genoemde Pro, onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Artikel 2.7 van het Bor biedt dus een grondslag voor de aanwijzing van gevallen waarin met toepassing van art. 2.12, eerste 1, onder a, onder 2° van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend voor gebruiksactiviteiten die in strijd zijn met het geldende planologische regime. Daarbij gaat het om gebruik in ruime zin [4] .
9.2.
Dat door de bouw van dit perron sprake is van een strijd met een goede ruimtelijke ordening hebben eisers niet aannemelijk gemaakt. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de ruimtelijke uitstraling en impact van het spoorperron en het gebruik daarvan als beperkt mag worden beschouwd.
9.2.1.
Daarmee neemt de rechtbank in aanmerking dat volgens artikel 3.2.3 van de planregels bij een agrarische bestemming ter plaatse bouwwerken, geen gebouw zijnde,
met een maximale bouwhoogte van twee meter zijn toegestaan. Wat betreft ruimtelijke uitstraling is het vergunde bouwwerk (het spoorperron) hiermee vergelijkbaar.
9.2.2.
De rechtbank neemt verder in aanmerking dat het gebruik van het perron alleen is vergund voor de kleinschalige activiteit spoorfietsen. Het gebruik zal bestaan uit het in- en uitstappen van de railfietsers en het draaien van railfietsen. Ander recreatief gebruik is niet toegestaan.
9.2.3.
De vergunde activiteiten vinden bovendien plaats op een relatief grote afstand
van woningen (ruim 150 meter en meer). Verweerder heeft op advies van de bezwaren-commissie voorafgaand aan het bestreden besluit nader onderzoek laten doen naar de te verwachten geluidsbelasting voor de omgeving, waarbij is onderzocht of gelet op de afstand tot woningen, stemgeluid en (het gebruik van) het draaiplateau, niet zal leiden onaanvaardbare geluidhinder. Uit de memo ‘Beoordeling stemgeluid en geluid draaiplateau spoorfietsen’ van 27 juni 2024 (een bijlage bij het bestreden besluit) blijkt dat daarvan geen sprake is.
10. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de afwijking van de planregels geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor eisers zodat er geen reden is om aan te nemen dat de vergunning had moeten worden geweigerd.
11. De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besteden besluit in stand blijft.
Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
De rechter is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen