Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/2988
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. Y.N. Teke-Bozkurt,
en
Dienst Toeslagen.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep dat eiseres heeft ingesteld omdat de Dienst Toeslagen volgens haar niet op tijd heeft beslist op het bezwaar dat de Dienst Toeslagen op 2 december 2022 van eiseres heeft ontvangen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de volgende beschikkingen van 17 oktober 2022:
- UHT-DC I (definitieve beschikking compensatie kinderopvangtoeslag 2009 tot en met 2013),
- UHT-DC-I A (definitieve beschikking afwijzing compensatie kinderopvangtoeslag 2008, 2014 en 2015) en
- UHT-DH5 A (beschikking herbeoordeling kinderopvangtoeslag 2008, 2014 en 2015).
Eiseres heeft de Dienst Toeslagen bij brief van 11 april 2023 in gebreke gesteld.
Bij afzonderlijke besluiten van 9 juni 2023 is de maximale dwangsom van € 1.442,- aan eiseres toegekend.
In de uitspraak van 16 oktober 2023 (kenmerk ZWO 23/1861) heeft de rechtbank – voor zover relevant – het beroep gegrond verklaard en de Dienst Toeslagen opgedragen om binnen twaalf weken na de datum van verzending van de uitspraak alsnog een besluit op het bezwaar van eiseres bekend te maken, onder oplegging van een dwangsom.
Eiseres heeft op 3 juli 2024 opnieuw beroep ingesteld tegen het niet op tijd nemen van een besluit op haar bezwaar.
De Dienst Toeslagen heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift, dat op
11 juli 2024 door de rechtbank is ontvangen.
De Dienst Toeslagen heeft op 5 september 2024 voorafgaand aan de zitting een herzien verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 5 september 2024, tegelijk met het beroep met zaaknummer ZWO 24/3088 van een andere belanghebbende, op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De Dienst Toeslagen heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam] .
Beoordeling door de rechtbank
2. Als een bestuursorgaan niet op tijd een besluit neemt op een aanvraag of bezwaarschrift, kan de betrokkene daartegen in beroep gaan. Voordat hij beroep kan instellen, moet de betrokkene per brief aan het bestuursorgaan laten weten dat binnen twee weken alsnog een besluit moet worden genomen op zijn aanvraag of bezwaar (de zogenoemde ingebrekestelling). Als er na die twee weken nog steeds geen besluit is, dan kan de betrokkene beroep instellen. [1]
Is het beroep ontvankelijk en gegrond?
3. In artikel 7:10, eerste lid, van de Awb staat dat het bestuursorgaan moet beslissen op een bezwaar binnen zes weken gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken of binnen twaalf weken als een bezwaarcommissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld. Deze termijn kan eenmaal met maximaal zes weken worden verlengd. De langere beslistermijnen, zoals genoemd in artikel 6.2, eerste en tweede lid, van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) hebben alleen betrekking op aanvragen en niet op besluiten op bezwaar. Dit betekent dat in dit geval de termijnen van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb van toepassing zijn.
4. Artikel 6:12, derde lid, van de Awb bepaalt dat, indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, het beroepschrift kan worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen. Op grond van dit artikel is voorafgaand aan een herhaald beroep niet tijdig beslissen geen ingebrekestelling nodig. [2]
5. In de eerder genoemde uitspraak van 16 oktober 2023 heeft de rechtbank het eerdere beroep van eiseres tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar bezwaar gegrond verklaard en de Dienst Toeslagen opgedragen om binnen twaalf weken na de datum van verzending van de uitspraak een besluit bekend te maken, op straffe van een dwangsom van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-. Omdat de Dienst Toeslagen nog steeds geen besluit heeft genomen en het maximum van de dwangsom is bereikt, heeft eiseres een herhaald beroep ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Omdat de door de rechtbank gestelde beslistermijn is overschreden en het maximum van de dwangsom is bereikt, is het beroep ontvankelijk en gegrond.
Welke beslistermijn moet aan de Dienst Toeslagen worden opgelegd?
6. Als het beroep gegrond is en het bestuursorgaan nog geen besluit bekendgemaakt heeft, bepaalt de rechtbank dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag van verzending van de uitspraak alsnog een besluit bekendmaakt. Alleen in bijzondere gevallen kan de rechtbank een andere termijn bepalen. [3]
7. Gelet op de zeer grote omvang van de hersteloperatie is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een bijzonder geval en bestaat er aanleiding om van het wettelijke uitgangspunt van een nadere beslistermijn van twee weken af te wijken. [4]
8. In de uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) nadere beslistermijnen vastgesteld die voortaan in beginsel zullen worden gegeven bij beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag of een besluit op bezwaar in het kader van de Wht aan de Dienst Toeslagen. [5]
Als de Dienst Toeslagen een besluit op bezwaar moet nemen, geldt een nadere beslistermijn van twaalf weken na de datum van het verweerschrift om een besluit op bezwaar bekend te maken. Van deze twaalf weken moeten ten minste zes weken zijn gelegen na de dag van verzending van de uitspraak op het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Als de twaalf weken ten tijde van de uitspraak op het beroep al zijn verstreken of als de Dienst Toeslagen geen verweerschrift heeft ingediend, geldt een termijn van zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak om een besluit op bezwaar bekend te maken.
Wat vindt de Dienst Toeslagen?
9. De Dienst Toeslagen heeft de rechtbank in het verweerschrift en ter zitting verzocht om de termijn te hanteren, zoals deze door de rechtbank Rotterdam in de uitspraak van 15 juli 2024 [6] voor een herhaald beroep wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar zijn opgelegd. Dat betekent in het beroep van eiseres een termijn van 20 weken.
Namens de Dienst Toeslagen is ter zitting uiteengezet dat op 30 augustus 2024 3.606 bezwaarprocedures zijn afgerond en dat er nog 8.177 bezwaarzaken op de plank liggen. De gemiddelde doorlooptijd voor een bezwaar bedraagt 549 dagen. [7] De Dienst Toeslagen ziet zich in 2024 geconfronteerd met een toenemend aantal tweede beroepen tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Ook ten aanzien van derde beroepen tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar is sprake van exponentiële stijging. De Dienst Toeslagen verwacht niet dat het snel beter zal gaan. Pas over 64 weken is een afname in het aantal bezwaarprocedures te verwachten. Er worden wel pogingen gedaan om processen te versnellen, zoals het opschalen van personeel, het verbeteren van processen, de mogelijkheid om ambtelijk te horen en alternatieve vormen van geschilbeslechting. Namens de Dienst Toeslagen is ter zitting ten slotte aangevoerd dat de dwangsommen geen snellere beslissing opleveren. De dwangsom is er niet voor bedoeld om een ouder een extra compensatie te geven of een ‘straf’ aan de Dienst Toeslagen op te leggen. Verder is het belang voor een ouder bij een procedure klein of niet aanwezig. De dwangsom staat dan niet meer in verhouding tot het belang van de zaak.
De Dienst Toeslagen bepleit een termijn die niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort is. De termijnen die de Afdeling in de uitspraak van 23 augustus 2023 heeft neergelegd zijn vanwege de drastische wijzigingen in de omstandigheden onrealistisch kort.
Wat vindt eiseres?
10. Eiseres vindt dat de Dienst Toeslagen nu binnen twee weken een beslissing op haar bezwaar moet nemen. Als de Dienst Toeslagen dat niet doet, is een dwangsom van € 250,- per dag, met een maximum van € 37.500,- verschuldigd. Eiseres vindt het gerechtvaardigd en noodzakelijk om bij het herhaaldelijk niet op tijd beslissen door de Dienst Toeslagen een hogere dwangsom op te leggen. Een dwangsom van € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-, dient als een eerste correctiemechanisme, maar als blijkt dat dat niet voldoende effect heeft, dan is een hogere dwangsom de logische volgende stap. Eiseres heeft in dit kader nog gewezen op twee uitspraken van de rechtbank Gelderland, waarin bij een herhaald beroep tegen het niet tijdig beslissen op een bezwaar aan de Dienst Toeslagen de hogere dwangsom van € 250,-, met een maximum van € 37.500,-, is opgelegd. [8]
De uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juli 2024
11. De rechtbank Rotterdam heeft in deze uitspraak beslist op een herhaald beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar tegen een drietal beschikkingen, die zien op de integrale beoordeling van het recht op kinderopvangtoeslag. De rechtbank heeft gewezen op de Voortgangsrapportage Hersteloperatie Toeslagen januari-april 2024 (de zeventiende voortgangsrapportage), waaruit blijkt dat bij uitblijvende besluiten op bezwaar de nadere beslistermijn in de meerderheid van de gevallen niet wordt gehaald. Uit de uitspraak volgt dat de Dienst Toeslagen ter zitting bij de rechtbank Rotterdam heeft verklaard dat in bijna al die gevallen ook de volledige rechterlijke dwangsom met een looptijd van 150 dagen, wordt verbeurd en dat sprake is van tweede en zelfs derde en vierde beroepen tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar.
Nadere beslistermijn
12. De rechtbank Rotterdam heeft geoordeeld dat, gelet op deze ingrijpend gewijzigde omstandigheden, een nadere beslistermijn van twaalf weken na het verweerschrift niet langer voldoet aan het criterium ‘niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort’. Dit geldt alleen voor beroepen tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
In het geval van een eerste beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar acht de rechtbank een nadere beslistermijn van veertig weken na het verweerschrift niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort. De rechtbank heeft bij het tijdstip van de indiening van het verweerschrift aangesloten, omdat de Dienst Toeslagen ook de tijd tussen de indiening van het verweerschrift en de uitspraak van de rechtbank kan benutten voor het besluitvormingsproces.
In het geval van een tweede beroep tegen het niet tijdig nemen van dezelfde beslissing op bezwaar acht de rechtbank een nadere beslistermijn van twintig weken na de datum waarop een afschrift van de uitspraak aan partijen is gezonden niet onnodig lang, maar ook niet onredelijk kort. Bij het bepalen van deze nadere beslistermijn heeft de rechtbank rekening gehouden met de periode die reeds is verstreken sinds het eerste beroep niet tijdig beslissen. De rechtbank heeft daar wel aan toegevoegd dat dit geen rekenkundige exercitie is, omdat de rechtbank een nadere beslistermijn moet bepalen op grond van de huidige omstandigheden die in de uitspraak zijn geschetst.
Hoogte van de rechterlijke dwangsom
13. De rechtbank Rotterdam heeft, hoewel het zeer onwenselijk is dat aanvragers lang moeten wachten op beslissingen, het disproportioneel geacht dat de Dienst Toeslagen meerdere malen € 15.000,- aan dwangsommen ten aanzien van dezelfde aanvrager kan verbeuren. Volgens de rechtbank is dit in de gegeven omstandigheden niet meer in overeenstemming met het karakter van de dwangsom. Alles afwegende heeft de rechtbank aanleiding gezien om de hoogte van de dwangsom in alle beroepen niet-tijdig beslissen over besluiten op grond van de Wht te bepalen op € 50,- per dag, met een maximum van
€ 15.000,-. Gelet op de grote inspanningen die de Dienst Toeslagen verricht om de processen te versnellen en de hersteloperatie spoedig af te ronden, heeft de rechtbank het niet aannemelijk geacht dat van een dwangsom van € 50,- onvoldoende prikkelwerking uitgaat. Het bepalen van de dwangsom op € 50,- per dag heeft ook tot gevolg dat het maximum niet al na 150 dagen maar pas na 300 dagen wordt bereikt, waarmee de noodzaak tot het instellen van een herhaald beroep niet-tijdig beslissen over hetzelfde uitblijvende besluit wordt verminderd, aldus de rechtbank Rotterdam.
Wat vindt deze rechtbank in het beroep van eiseres?
14. De rechtbank Rotterdam heeft in voormelde uitspraak onder de kopje “Inleiding” (de rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.9) op een duidelijke en begrijpelijke wijze de context geschetst waarin de betreffende beroepen zijn beoordeeld. Vervolgens is onder het kopje “Oplossing van de structurele problemen en de verhouding tussen de staatsmachten” (de rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.5) onder meer overwogen dat het niet de taak van de bestuursrechter is een structurele, collectieve oplossing te bieden voor de onrealistische beslistermijnen en dat het aan de wetgever is om desgewenst alsnog te voorzien in een wettelijke regeling of een andere voorziening of oplossing.
Deze rechtbank verwijst naar voormelde rechtsoverwegingen en onderschrijft deze.
15. De vraag dringt zich op welke termijn de rechtbank thans voor het bekendmaken van een besluit moet stellen en welke dwangsom de rechtbank daaraan verbindt. Anders dan de rechtbank Rotterdam in voormelde uitspraak, komt de rechtbank tot de volgende beslistermijnen:
- in geval van een beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar acht de rechtbank een termijn van twintig weken na het verweerschrift niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort;
- in geval van een herhaald beroep tegen het niet tijdig nemen van dezelfde beslissing op bezwaar acht de rechtbank een termijn van twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak niet onnodig lang, maar ook niet onrealistisch kort.
Bij het bepalen van deze termijnen heeft de rechtbank in ogenschouw genomen dat een ouder weliswaar graag zo snel mogelijk duidelijkheid wil over zijn procedure, maar dat de Dienst Toeslagen wel in staat moet zijn om deze duidelijkheid op een goede en zorgvuldige wijze te verschaffen. Bij dat laatste wordt echter ook betrokken dat, hoewel in de zeventiende voortgangsrapportage is vermeld dat er wordt gewerkt aan het versnellen van het bezwaarproces, het de rechtbank niet is gebleken dat er op dit moment in dat kader in het geheel geen verdere maatregelen meer mogelijk zijn. Nu sprake is van een forse overschrijding van de beslistermijn en gelet op het grote belang dat betrokkenen hebben bij een besluit op bezwaar, mag worden verwacht dat al het redelijkerwijs mogelijke wordt gedaan om de wachttijd zo kort mogelijk te houden.
16. In het geval van eiseres betekent dit dat de rechtbank zal bepalen dat de Dienst Toeslagen een besluit bekend moet maken binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
17. In navolging van de rechtbank Rotterdam ziet de rechtbank aanleiding om hier een dwangsom van € 50,- per dag, met een maximum van € 15.000,-, aan te verbinden. Hoewel, zoals hiervoor overwogen, weliswaar nog extra maatregelen mogelijk lijken om het bezwaarproces te versnellen, zal dit de doorlooptijden slechts deels kunnen verkorten. Nu de wettelijke termijnen dan nog steeds ruim niet gehaald kunnen worden, in samenhang bezien met de oorzaken daarvoor, acht de rechtbank het evenals de rechtbank Rotterdam niet in overeenstemming met het karakter en doel van de dwangsom om in dit geval hogere dwangsommen op te leggen. Van belang is dat er een financiële prikkel blijft om zo snel mogelijk te beslissen en maatregelen te nemen om dat te bevorderen. De rechtbank acht een dwangsom van € 50,- per dag, met een maximum van € 15.000,-, hiervoor voldoende.
18. Samengevat draagt de rechtbank de Dienst Toeslagen op om binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit bekend te maken, op straffe van een dwangsom van € 50,- per dag met een maximum van € 15.000,-.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt, dat de Dienst Toeslagen de onder 16. genoemde termijn krijgt om alsnog een besluit te nemen en aan de Dienst Toeslagen de onder 17. genoemde dwangsom wordt opgelegd.
20. Omdat het beroep gegrond is, moet de Dienst Toeslagen het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding voor haar proceskosten. De Dienst Toeslagen moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 875,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 0,5). De rechtbank merkt de zaak als “licht” aan en past de wegingsfactor 0,5 toe, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden. [9] De door eiseres gemaakte reiskosten komen tot een bedrag van € 26,94 voor vergoeding in aanmerking. [10] De totale proceskostenvergoeding bedraagt aldus € 901,94.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het, met een besluit gelijk te stellen, niet tijdig nemen van een besluit;
- draagt de Dienst Toeslagen op om binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak alsnog een besluit op het bezwaar van eiseres bekend te maken;
- bepaalt dat de Dienst Toeslagen aan eiseres een dwangsom van € 50,- moet betalen voor elke dag waarmee de Dienst Toeslagen de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,-;
- veroordeelt de Dienst Toeslagen in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 901,94;
- bepaalt dat de Dienst Toeslagen het griffierecht van € 51,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. A.M. den Dulk, leden, in aanwezigheid van H. Blekkenhorst, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.