Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2096
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1], eiser 1, uit [woonplaats],
[eiser 2] BV, eiser 2, te [vestigingsplaats],
tezamen eisers,
(gemachtigde: mr. ing. A.J.G. Nijland),
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, het college,
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de aan hen gerichte invorderingsbeschikking die betrekking heeft op een yurt.
Bij besluit van 23 maart 2023 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 10.000,-.
Met het bestreden besluit van 12 september 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven, maar is het in te vorderen dwangsombedrag wel met 75% gematigd.
De rechtbank heeft het beroep op 29 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
2. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Aanleiding
3. Bij brief van 25 november 2020 hebben de bewoners van het perceel [adres 1] het college verzocht om over te gaan tot handhaving in verband met diverse overtredingen van het bestemmingsplan op het perceel [adres 2]. Het perceel [adres 2] bestaat uit de kadastrale percelen [locatie 1] en [locatie 2]. Eiser 1 is eigenaar van perceel [locatie 2] en eiser 2 is eigenaar van perceel [locatie 1].
3.1.
Tijdens een controle op 1 december 2020 is onder meer een yurt op het perceel aan de [adres 2] aangetroffen.
Bij besluit van 20 mei 2021 heeft het college besloten om verschillende lasten onder dwangsom op te leggen aan eisers. Met betrekking tot de yurt is overwogen: “U moet uiterlijk 1 november 2021 de yurt van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] hebben verwijderd. Als u niet tijdig volledig hebt voldaan aan de last moet u een dwangsom ter hoogte van € 10.000,- ineens betalen. (…) Als u de yurt tijdig heeft verwijderd, geldt het volgende ter voorkoming van herhaling van de overtreding. Als geconstateerd wordt dat opnieuw een yurt zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] wordt geplaatst, moet u een dwangsom van € 10.000,- ineens betalen.”
3.2.
Op 6 december 2021 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd aan de [adres 2]. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de yurt was verwijderd. Dit heeft het college onder andere beschreven in de invorderingsbeschikking van 21 juni 2022. In deze invorderingsbeschikking is ook opgenomen dat de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot de yurt nog niet is uitgewerkt en nog steeds werking heeft, ter voorkoming van herhaling van de overtreding.
3.3.
Op 20 juni 2022 heeft een toezichthouder (opnieuw) een controle uitgevoerd aan de [adres 2]. Tijdens deze controle is geconstateerd dat twee yurts op de kadastrale percelen zijn geplaatst. Naar aanleiding van deze constatering is een controlerapport, gedateerd 28 juni 2022, opgesteld.
3.4.
De bewoners van het perceel [adres 1] hebben op 27 juni 2022 verzocht om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan, omdat aan de [adres 2] een yurt is geplaatst zonder een daartoe strekkende omgevingsvergunning, in strijd met de onder 3.1 genoemde last onder dwangsom.
3.5.
Het college is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming, zoals vermeld onder ‘Inleiding’.
Beoordelingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
4.1.
Bij besluit van 20 mei 2021 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.2.
Tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 20 mei 2021 is geen bezwaar gemaakt. Dit besluit is daardoor onherroepelijk.
4.3.
Het college is eerder overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen bij eisers. Eisers waren het hiermee niet eens en zijn tegen deze invorderingen (en een ander besluit) in beroep gegaan bij de rechtbank. De rechtbank heeft in de uitspraak van 25 augustus 2023 (zaaknummers 22/1042, 22/2318 en 23/611) de beroepen van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Voor zover in onderhavige procedure gronden zijn aangevoerd, die ook in de uitspraak van 25 augustus 2023 zijn besproken, overweegt de rechtbank dat het niet aan de rechtbank is om in deze uitspraak te oordelen over de uitspraak van 25 augustus 2023. Dat zal de Afdeling doen in de uitspraak inzake het hoger beroep.
4.4.
Voorwerp van deze procedure is het invorderingsbesluit dat genomen is in verband met de aanwezigheid van yurt 1. Dat het in het invorderingsbesluit alleen om deze yurt gaat, en niet om beide aangetroffen yurts, volgt expliciet uit de besluitvorming van het college.
4.5.
Volgens vaste rechtspraak moet bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) [1] gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [2]
Beoordeling van het beroep
Belanghebbende?
5. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de bewoners van het perceel [adres 1] geen belanghebbenden zijn bij het besluit tot invordering.
5.1.
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat zij op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb de bewoners van het perceel [adres 1] in de gelegenheid heeft gesteld als partij aan dit geding deel te nemen. Zij hebben echter geen gebruik gemaakt van deze gelegenheid. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond daarom zo, dat volgens eisers het college deze bewoners ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt. Hierover overweegt de rechtbank het volgende.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de bewoners van het perceel [adres 1] terecht aangemerkt als belanghebbenden bij dit besluit, alleen al omdat zij in een eerder stadium om handhaving van de overtredingen op de percelen van eisers hebben verzocht en invordering het sluitstuk is van handhaving. Dat dit handhavingsverzoek niet specifiek gericht was op yurt 1 maakt dat hier niet anders. De rechtbank merkt hierbij verder op dat het college, los van het verzoek daartoe van de bewoners van het perceel [adres 1], ook zelfstandig de bevoegdheid heeft om tot invordering van de dwangsom over te gaan wanneer vastgesteld wordt dat de dwangsom is verbeurd. Dat het invorderingsbesluit vooraf is gegaan door een daartoe strekkend verzoek van de deze bewoners, maakt voor de beoordeling van het invorderingsbesluit door de rechtbank daarom niet uit. Deze beroepsgrond kan daarom niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden.
Uitzonderlijke gevallen?
6. Eisers hebben betoogd dat een verkeerde grondslag is gebruikt voor het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom, omdat dit besluit ten onrechte gebaseerd is op het bestemmingsplan “Schuur voor schuur 4 locaties, Reutum, Manderveen en Haarle”. Gelet hierop heeft het invorderingsbesluit ook geen juiste grondslag.
6.1.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan onherroepelijk is en dat het college dit bestemmingsplan ten grondslag mocht leggen aan de last onder dwangsom en daarmee ook aan het invorderingsbesluit.
6.2.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [3] , kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene evident geen overtreder is.
6.3.
Onder verwijzing naar wat onder 6.2 is overwogen, overweegt de rechtbank dat eisers dit betoog tegen de oplegging van de last onder dwangsom naar voren hadden kunnen brengen. Deze beroepsgrond kan slechts met succes tegen het invorderingsbesluit worden aangevoerd als evident is dat de last onder dwangsom gebaseerd is op een verkeerde planologische grondslag en om die reden geen sprake is van een overtreding. De rechtbank ziet, mede in het licht van de toelichting van het college op de gehanteerde grondslag, niet in dat evident geen sprake zou zijn van een overtreding. Aan een verdere bespreking van deze beroepsgrond komt de rechtbank dan ook niet toe.
6.4.
Voor zover eisers hebben betoogd dat geen overtreding bestaat, omdat yurts bouwvergunningvrije bouwwerken zijn binnen de bestemming ‘Wonen’, wijst de rechtbank erop dat ook deze grond tegen de last onder dwangsom had moeten worden aangevoerd en dat in het kader van de invordering slechts met succes gronden tegen de last naar voren kunnen worden gebracht indien sprake is van een uitzonderlijk geval. Niet evident is dat eisers geen overtreding hebben begaan, omdat de yurts hier bouwvergunningvrije bouwwerken zouden zijn. Er is hier geen sprake van een uitzonderlijk geval.
6.5.
Voor zover eisers hebben betoogd dat eiser 2 evident geen overtreder is, volgt de rechtbank dat evenmin. De opgelegde last onder dwangsom heeft betrekking op zowel het perceel [locatie 1] van eiser 2 als perceel [locatie 2] van eiser 1 en het is niet evident dat eiser 2 geen (mede)overtreder was. Ook hierbij is geen sprake van een uitzonderlijk geval.
Is sprake van een overtreding van de last?
7. Eisers hebben betoogd dat de uitgevoerde controle onzorgvuldig is geweest en dat het controlerapport gebrekkig is. Hierdoor is volgens eisers de overtreding niet vastgesteld en de dwangsom niet verbeurd. Er heeft geen op de yurt gerichte controle ter plekke plaatsgevonden en er is geen sprake geweest van een inmeting en plaatsbepaling van de yurts. Eisers hebben verder gesteld dat niet is geconstateerd dat de yurts werden geplaatst en dat in het rapport van 28 juni 2022 niet is geconstateerd of er wel of geen vergunning voor de yurts was verleend.
7.1.
De last, zoals omgeschreven in het besluit van 20 mei 2021, luidt als volgt:
“U moet uiterlijk 1 november 2021 de yurt van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] hebben verwijderd. (…) “Als u de yurt tijdig heeft verwijderd, geldt het volgende ter voorkoming van herhaling van de overtreding. Als geconstateerd wordt dat opnieuw een yurt zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] wordt geplaatst, moet u een dwangsom van € 10.000,- ineens betalen.”
7.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling [4] , dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen.
7.3.
Het college heeft aan het invorderingsbesluit een rapport van 28 juni 2022 ten grondslag gelegd. Dit rapport is opgesteld en ondertekend door een toezichthouder van de gemeente Tubbergen. Uit het rapport volgt dat op 20 juni 2022 een controle heeft plaatsgevonden aan de [adres 2], zowel op perceel [locatie 1] als op perceel [locatie 2]. Tijdens de controle zijn foto’s gemaakt en op deze foto’s zijn twee yurts te zien. De locaties van yurt 1 en yurt 2 zijn door de toezichthouder ingetekend op een plattegrond, die als bijlage bij het rapport van 28 juni 2022 is gevoegd.
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college aan het invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd. Hierbij is van belang dat de last onder dwangsom naar het oordeel van de rechtbank zo moet worden gelezen dat geen yurt geplaatst mag zijn op perceel [locatie 1] of perceel [locatie 2]. Dit betekent dat er ook geen yurt gedeeltelijk op perceel [locatie 1] en gedeeltelijk op perceel [locatie 2] mag zijn geplaatst. De lezing van eisers van de last dat alleen het plaatsen van de yurt niet is toegestaan, volgt de rechtbank niet. De omstandigheid dat de controle op 20 juni 2022 niet specifiek gericht was op de aanwezigheid van een yurt laat onverlet dat de yurts zijn waargenomen. Uit de foto’s en de plattegrond, behorend bij het rapport van 28 juni 2022, volgt genoegzaam dat yurt 1 op perceel [locatie 1] en/of perceel [locatie 2] is geplaatst. Voor het vaststellen van de overtreding van de last is een preciezere inmeting niet van belang. De vaststelling dat op 20 juni 2022 geen omgevingsvergunning voor yurt 1 was verleend, betreft verder geen feit dat ter plekke moest worden vastgesteld. Dit hoefde dus niet in het rapport van 28 juni 2022 te worden opgenomen. Bij de besluitvorming is het ontbreken van een daartoe strekkende omgevingsvergunning voor yurt 1 wel betrokken.
7.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is het onderzoek voldoende zorgvuldig. Op basis van het controlerapport van 28 juni 2022 heeft het college terecht geconcludeerd dat de last was overtreden en dit rapport kon aan het besluit tot invordering ten grondslag worden gelegd.
Bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien?
8. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat er bijzondere omstandigheden aanwezig zijn om van invordering af te zien. Hierbij hebben zij gewezen op de inmiddels voor de yurt verleende omgevingsvergunning.
8.1.
Op 13 juli 2022 heeft het college aan eiser 1 een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk plaatsen en in gebruik nemen van twee yurts voor de locatie [adres 2]. Dit neemt niet weg dat dit op 20 juni 2022 nog niet het geval was en dat in de last onder dwangsom van 20 mei 2021 was bepaald dat niet opnieuw een yurt zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] mocht worden geplaatst. Omdat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd, heeft het college in de op 13 juli 2022 verleende omgevingsvergunning geen reden hoeven zien om de verbeurde dwangsommen niet in te vorderen. Het ligt in de risicosfeer van eisers om zonder daartoe strekkende omgevingsvergunning toch een yurt te plaatsen. Dat het proces van vergunningverlening minder voortvarend liep dan gehoopt, maakt dit niet anders. Het voorgaande vormt naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
Criminal charge en verdienmodel?
9. Eisers hebben betoogd dat sprake is van een criminal charge, zoals bedoeld in artikel 6 van het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), nu de dwangsom is opgelegd zonder dat er sprake is van een overtreding, niet vast staat wie de overtreder is, of indien dat wel het geval zou zijn, ten onrechte geen rekening is gehouden met bijzondere omstandigheden. Ook gebruikt het college de invordering als verdienmodel.
9.1.
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de oplegging en invordering van een last onder dwangsom niet te beschouwen als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM. Het opleggen van een last onder dwangsom wordt naar nationaal recht gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een bestraffende sanctie. De last onder dwangsom strekt tot beëindiging en voorkoming van de geconstateerde overtredingen. Gezien de samenhang tussen oplegging van een last onder dwangsom en de invordering ervan bij niet-nakoming, deelt de invordering in het reparatoire karakter van de last. Het betoog dat de invordering hier een verdienmodel van het college zou zijn, volgt de rechtbank niet. Het college is op goede gronden tot de conclusie gekomen dat de dwangsom is verbeurd en kon daarom tot invordering hiervan overgaan.
Matiging
10. Het college heeft in het bestreden besluit de hoogte van de in te vorderen dwangsom gematigd met 75% vanwege het verloop van het proces om tot de verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van de yurts te komen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een coulante benadering van het college en is er geen reden voor een verdere matiging.
Conclusie en gevolgen
11. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.