Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/436
uitspraak van de enkelvoudige kamer van de rechtbank Overijssel in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[bedrijf] B.V.
(gemachtigde: mr. J.G.H. Meijerink).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser naar aanleiding van de twee besluiten van 11 juli 2022 waarbij het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen (hierna: het college) aan eiser de lasten heeft opgelegd om:
- uiterlijk op 12 september 2022 de op beide percelen aan de [adres] opgeslagen materialen, zoals opgesomd in het controlerapport van 15 februari 2022, verwijderd te hebben en verwijderd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 75.000 ineens indien aan deze last niet voldaan wordt (
eerste besluit van 11 juli 2022);
eerste besluit van 11 juli 2022);
- uiterlijk op 12 september 2022:
1. de bovengrondse opslagtanks op deze percelen te laten installeren door een
gecertificeerd bedrijf, dan wel indien dit niet mogelijk is, om deze te laten saneren door een gecertificeerd bedrijf, onder verbeurte van een dwangsom van € 1.500 per opslagtank ineens indien aan deze last niet voldaan wordt;
2.1.
de op het maaiveld gelegen ondergrondse opslagtank met bijbehorende leidingen en appendages op een milieutechnisch verantwoorde wijze te laten verwijderen uit de inrichting door een gecertificeerd bedrijf, onder verbeurte van een dwangsom van € 4.000 ineens indien aan deze last niet voldaan wordt;
2.2.
een ontvankelijke melding Activiteitenbesluit milieubeheer in te (laten) dienen voor het beëindigen van het gebruiken van de ondergrondse opslagtank onder verbeurte van een dwangsom van € 1.000 ineens indien aan deze last niet voldaan wordt;
2.3.
door een daartoe gecertificeerde persoon of instelling een bodemonderzoek te laten uitvoeren naar de bodemkwaliteit ter plaatse van de voormalige locatie en de huidige locatie van de ondergrondse opslagtank, onder verbeurte van een dwangsom van € 8.000 ineens indien aan deze last niet voldaan wordt (
tweede besluit 11 juli 2022).
tweede besluit 11 juli 2022).
1.1.
Met het bestreden besluit van 21 december 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de twee besluiten van 11 juli 2022 gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- eiser [eiser], vergezeld van [naam 1];
- namens het college [naam 2] en [naam 3];
- namens de derde-partij [naam 4].
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting vervolgens geschorst.
1.3.
Bij brief van 28 maart 2024 heeft de rechtbank het college verzocht om haar binnen veertien dagen een kopie te doen toekomen van de beschikking van 26 maart 2023, waarbij besloten is tot invordering van de op grond van de besluiten van 11 juli 2022 verbeurde dwangsommen.
1.4.
Bij brief van 8 april 2024 heeft het college het opgevraagde stukken en enkele daarmee verband houdende stukken aan de rechtbank doen toekomen. Eiser en de derde-partij zijn in de gelegenheid gesteld om schriftelijk te reageren op deze stukken. Zij hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
1.5.
Bij brief van 10 juni 2024 heeft de rechtbank bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en dat het onderzoek wordt gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de in bezwaar gehandhaafde besluiten waarbij meerdere lasten onder dwangsom zijn opgelegd aan eiser. Tevens beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen haar oordeel heeft.
De feiten
4.1.
Eiser woont aan de [adres]. Eiser oefent op dit adres een agrarisch bedrijf uit.
4.2.
Al vele jaren bevindt zich op het perceel [adres] en op bijbehorende gronden een groot aantal verschillende materialen. Medewerkers van de gemeente Haaksbergen hebben hierover al in 2009 contact met eiser opgenomen. In 2018 heeft het college eerder handhavend tegen de aanwezigheid van ongeoorloofde materialen op voornoemde locatie opgetreden en daarbij lasten onder dwangsom aan eiser opgelegd. Dit heeft geleid tot een tweetal uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), te weten een uitspraak van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2755), inzake overtreding van de Wet bodembescherming, en een uitspraak van 15 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2060), inzake overige overtredingen. De door eiser ingestelde beroepen tegen deze eerdere lasten zijn door de Afdeling ongegrond verklaard.
4.3.
Op 15 februari 2022 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden door medewerkers van de gemeente Haaksbergen. In het naar aanleiding van deze controle opgestelde controlerapport met foto’s is aangegeven dat zich op de percelen van eiser nog steeds diverse materialen en afvalstoffen bevinden, waaronder landbouwplastic, boomstammen, betonnen rioolbuizen, autobanden, oud ijzer, klinkers, oude betonnen keerwanden, een opengewerkte tank, lege IBC-containers en asbestverdachte golfplaten. Op 8 juni 2022 hebben een medewerker van de gemeente Haaksbergen en een medewerker van de Omgevingsdienst Twente (hierna: de Omgevingsdienst) de percelen van eiser bezocht. Naar aanleiding van dit bezoek is door de Omgevingsdienst eveneens een rapport opgemaakt. Op 4 juli 2022 is vervolgens nogmaals gecontroleerd door een medewerker van de gemeente Haaksbergen, die geconstateerd heeft dat op de percelen niets is veranderd.
4.4.
Op 4 mei 2022 heeft het college eiser een voornemen tot handhavend optreden doen toekomen. Op 27 mei 2022 heeft eiser een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft het college op 11 juli 2022 de twee besluiten als hierboven onder het kopje ‘Inleiding’ bij punt 1 omschreven, genomen. Het besluit waarbij een viertal lasten is opgelegd vanwege overtreding van milieuregelgeving, is feitelijk genomen door de Omgevingsdienst, krachtens een door het college verstrekt mandaat. Eiser heeft bij brief van 11 augustus 2022 bezwaar gemaakt tegen de twee besluiten van 11 juli 2022. Hangende de behandeling van het bezwaar is de aan eiser toegekende begunstigingstermijn verlengd tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
4.5.
Bij het bestreden besluit van 21 december 2022 heeft het college het bezwaar, onder verwijzing naar het uitgebrachte advies van de Commissie Bezwaarschriften, ongegrond verklaard. Eiser heeft vervolgens op 23 januari 2023 beroep ingesteld.
4.6.
Tijdens de behandeling van het beroep ter zitting is gebleken dat het college bij besluit van 26 mei 2023 een bedrag van in totaal € 92.500 aan verbeurde dwangsommen heeft ingevorderd van eiser.
Positie derde-partij
5.1.
Tussen eiser en [bedrijf] B.V. (hierna: [bedrijf]) is sprake van een civielrechtelijk geschil over het eigendom van de percelen aan de [adres] die bij eiser in gebruik zijn. [bedrijf] heeft de percelen op 2 juli 2020 van eiser gekocht. Eiser heeft bij de verkoop van deze percelen een recht op terugkoop vóór 1 september 2022 bedongen. [bedrijf] heeft eiser op 10 juni 2022 als eigenaar gesommeerd om het zwerfafval op de percelen op te ruimen.
5.2.
Eiser en [bedrijf] verschillen van mening over de vraag of eiser al dan niet een rechtsgeldig beroep heeft gedaan op het recht op terugkoop van de percelen aan de [adres]. Het is niet aan de bestuursrechter om hierover een oordeel te geven. Omdat [bedrijf] aanspraak maakt op het eigendom van deze percelen, dient zij als belanghebbende bij het bestreden besluit te worden aangemerkt en kan zij als derde-partij deelnemen aan dit geding.
Overgangsrecht
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet
in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet
een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals
dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Inhoudelijke beoordeling van de opgelegde lasten onder dwangsom
7.1.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college met het overgelegde fotomateriaal dat afkomstig is van verschillende controles die hebben plaatsgevonden op het perceel [adres], voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van diverse materialen op dit perceel en tevens van de aanwezigheid van niet door een gecertificeerd bedrijf geïnstalleerde bovengrondse opslagtanks en van een niet vergunde ondergrondse opslagtank. Dat eiser een aantal foto’s heeft overgelegd waarop geen afval te zien is, waaronder een foto van een maisveld en een foto van een grasland, maakt dit niet anders.
7.1.2.
Eiser heeft niet bestreden dat geen ontvankelijke melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer is ingediend voor het beëindigen van het gebruiken van de ondergrondse opslagtank. Gesteld noch gebleken is dat eiser heeft voldaan aan de verplichting tot het uitvoeren van een bodemonderzoek zoals deze last hierboven onder het kopje ‘Inleiding’ bij punt 1 is aangeduid met nummer 2.3.
7.1.3.
De rechtbank is gelet op wat hiervoor is overwogen, van oordeel dat de feiten waarop het college zich bij het nemen van het bestreden besluit heeft gebaseerd, voldoende vaststaan.
7.2.1.
De rechtbank is verder van oordeel dat door het college voldoende aannemelijk is gemaakt dat sprake is van overtreding van het bepaalde in artikel 2, lid 1, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met het bestemmingsplan “Buitengebied Haaksbergen, partiële herziening veegplan 1”, en van het bepaalde in de artikelen 1.10, 2.11, 3.37 en 3.54d van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
7.2.2.
Uit het bepaalde in artikel 5:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd.
7.2.3.
Op grond van het bepaalde in artikel 5:32 van de Awb is het college bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.
7.3.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Een dergelijke situatie kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in het betreffende concrete geval behoort te worden afgezien.
7.4.1.
De rechtbank stelt voorop dat de Afdeling in haar uitspraak van 15 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2060) naar aanleiding van eerder genomen besluiten van het college, die betrekking hadden op min of meer dezelfde situatie op het perceel aan de [adres], de destijds opgelegde lasten onder dwangsom in stand heeft gelaten. De rechtbank sluit zich voor wat betreft de bepaling en beoordeling van de situatie zoals deze bestond ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, aan bij de overwegingen in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 15 september 2021 en maakt deze overwegingen tot de hare.
7.4.2.
Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan voor het college aanleiding had moeten bestaan om af te zien van handhavend optreden. Van concreet zicht op legalisering is geen sprake en er zijn geen redenen om aan te nemen dat handhavend optreden in dit geval niet evenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
7.5.
De rechtbank begrijpt de stelling van eiser dat de handelwijze en werkwijze van het college een heel ander doel dienen dan het college doet voorkomen en dat deze deel uitmaken van een veel grotere zaak, als een beroep op het in artikel 3:3 van de Awb neergelegde verbod om een bevoegdheid tot het nemen van een besluit te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De rechtbank stelt evenwel vast dat eiser zijn stelling dat het college in strijd handelt met deze bepaling, verder niet heeft onderbouwd. Ook de stukken in het dossier bevatten geen aanwijzing om aan te nemen dat sprake is van handelen in strijd met deze bepaling van de Awb.
7.6.1.
Voor zover moet worden aangenomen dat eiser in de gronden van zijn beroep tevens de hoogte van de op te leggen dwangsom betwist, overweegt de rechtbank dat het opleggen van een last onder dwangsom als doel heeft om de overtreder ertoe te bewegen om de voor hem geldende regels na te leven. Van een dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
7.6.2.
De rechtbank is van oordeel dat hoogte van de opgelegde dwangsommen niet onevenredig is aan de ernst van de geconstateerde overtredingen. In dit verband is van belang dat sprake is van meerdere overtredingen en dat de eerder door eiser verbeurde dwangsommen voor eiser blijkbaar een onvoldoende prikkel hebben gevormd om hem ertoe te bewegen om de voor hem geldende regels na te leven. Hogere dwangsommen waren in dit geval daarom op hun plaats.
7.7.
Het beroep, voor zover gericht tegen het handhaven van de bij de besluiten van 11 juli 2022 opgelegde lasten onder dwangsom, is daarom ongegrond.
Het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen
8.1.1.
Uit het bepaalde in artikel 5:39, lid 1, van de Awb volgt dat het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
8.1.2.
Het college heeft in zijn brief van 8 april 2024 aan de rechtbank benadrukt dat eiser geen bezwaar heeft gemaakt dan wel beroep heeft ingesteld tegen het invorderingsbesluit van 26 mei 2023. De rechtbank is van oordeel dat het niet maken van bezwaar of instellen van beroep daartegen er niet aan afdoet dat het eerder ingestelde beroep op grond van het bepaalde in artikel 5:39, lid 1, van de Awb mede tegen het invorderingsbesluit is gericht, voor zover eiser dat besluit betwist. Uit wat eiser naar voren heeft gebracht, leidt de rechtbank af dat het blijkbaar de bedoeling van eiser is om ook het invorderingsbesluit te betwisten. Dat eiser deze betwisting niet binnen zes weken na toezending van het invorderingsbesluit aan hem, in mei 2023, kenbaar heeft gemaakt, doet hieraan niet af. Artikel 5:39 van de Awb vereist immers niet dat de betwisting van een invorderingsbesluit binnen zes weken na bekendmaking van het invorderingsbesluit dient te geschieden. Dit alles brengt mee dat de rechtbank tevens een oordeel dient te geven over het op 26 mei 2023 genomen invorderingsbesluit.
8.2.
Uit een op 12 april 2023 door een medewerker van de gemeente Haaksbergen uitgevoerde controle blijkt dat nog altijd niet is voldaan aan de opgelegde lasten. Eiser heeft deze stelling niet gemotiveerd betwist. Omdat de begunstigingstermijn voor wat betreft alle lasten op dat moment was verstreken, zijn de dwangsommen als genoemd in de besluiten van 11 juli 2022, verbeurd.
8.3.
De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom een groot gewicht moet worden toegekend aan het belang van die invordering. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom.
8.4.1.
De rechtbank overweegt dat het bestuursorgaan bij de invordering van een verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als over de draagkracht een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting van dit geschil, bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen dan aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn om de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken die een betrouwbaar en volledig inzicht geeft in zijn financiële situatie en in de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
8.4.2.
Eiser heeft niet gesteld en onderbouwd dat hij de ingevorderde bedragen niet kan betalen. Voor vernietiging van het invorderingsbesluit bestaat dan ook geen aanleiding.
8.5.
Het beroep, voor zover gericht tegen het invorderingsbesluit, is daarom ongegrond.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiser opgelegde lasten onder dwangsom en het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zou eiser proceskosten hebben gehad, dan zouden deze vanwege de ongegrondheid van het beroep niet aan hem hoeven te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.G.M. van Montfort, rechter, in aanwezigheid van
mr. A. van der Weij, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op .
Griffier
De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.