Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2057
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [vestigingsplaats], eiser, vertegenwoordigd door [naam],
(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Tubbergen, verweerder
(gemachtigde: C. Migchielsen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser gericht tegen een last onder dwangsom. Met een besluit van 21 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser gelast om uiterlijk 15 november 2023 volledig uitvoering te geven aan landschapsmaatregelen zoals neergelegd in een bij het bestemmingsplan behorend ruimtelijk kwaliteitsplan. Verweerder heeft aan de last een dwangsom verbonden van € 30.000,-- .
1.1.
Met een besluit van 30 augustus 2023 op het bezwaar van eiser (het bestreden besluit) is verweerder bij het primaire besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres 1] (het perceel).
2.1.
In 2019 is ten aanzien van het perceel sprake geweest van een herziening van het bestemmingsplan in verband met de oprichting van een houtzagerij. Op 8 juli 2019 is het bestemmingsplan Tubbergen [adres 1] vastgesteld (het bestemmingsplan). Verweerder heeft op 16 september 2019 aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een bedrijfshal.
2.2.
Op grond van artikel 3.4.3. onder a van de regels van het bestemmingsplan wordt als strijdig gebruik aangemerkt het gebruik van en het in gebruik laten nemen van nieuwe bouwwerken overeenkomstig de bestemming zonder de aanleg/uitvoering en instandhouding van de landschapsmaatregelen in de bestemming ‘Agrarisch – 1’en ‘Groen’ conform het in Bijlage 1 opgenomen Ruimtelijk kwaliteitsplan (kwaliteitsplan). Onder b van dit artikel is aangegeven dat in afwijking hiervan nieuwe bouwwerken al wel mogen worden gebruikt, maar dan moet binnen zes maanden na de ingebruikname van het nieuwe bouwwerkuitvoering worden gegeven aan de landschapsmaatregelen. Verweerder heeft deze verplichting als voorwaarde verbonden aan de omgevingsvergunning voor de houtzagerij.
In het kwaliteitsplan zijn op pagina’s 20 tot en met 25 onder ‘Plan’ de inrichtingsvereisten uitgewerkt en geïllustreerd aan de hand van gekleurde kaarten/plattegronden, legenda’s en foto’s.
Op pagina 20 is het volgende opgenomen:
Aanplant E: Het verwijderen (vellen) van naaldhout en laurier. Bestaande inheemse beplanting wordt gespaard. Na velling worden er 200 stuks inheems bosplantsoen aangeplant. De aanplant bestaat uit zomereik, liguster, hazelaar en lijsterbes. De maatvoering is 80-100 (hoogte in centimeters). De plantafstand is willekeurig, afhankelijk van de ontstane gaten in de bestaande houtsingel. Geadviseerd wordt om de laurier direct langs de Kluunvenweg in een later stadium te vellen. Daarmee blijft het bedrijf, ondanks een excoot, goed ingepast tijdens de omvorming.
Aanplant G: Het aanplanten van 300 stuks inheems bosplantsoen. De plantafstand tussen de rijen bedraagt 1 meter, in de rijen 1,5 meter. De maat van de beplanting bedraagt 80-100 (hoogte in centimeters). De aanplant bestaat uit hazelaar, zomereik, Gelderse roos, inlandse vogelkers en lijsterbes in een gelijke verdeling.
Op pagina 21 is een kaart/plattegrond opgenomen met daarop onder meer de vakken E en G en een legenda.
Op pagina 25 staat een luchtfoto met een gemarkeerd vak waarvoor boswerkzaamheden staan aangegeven die dienen te worden uitgevoerd.
2.4.
Op 9 juni 2021 heeft de familie Weda een handhavingsverzoek gedaan. Verzoekers wonen tegenover het perceel, aan de kant van de Kluunvenweg. Volgens verzoekers waren de nieuwe gebouwen in het voorjaar van 2020 gerealiseerd en waren inmiddels zes maanden verstreken terwijl, anders dan was vereist, geen nieuwe beplanting was aangebracht maar alleen bestaand groen was uitgedund. Ook zou in strijd met het bestemmingsplan de ontsluiting die enkel bedoeld was voor agrarische doeleinden ook als hoofdontsluiting dus ook ten behoeve van de houtzagerij worden gebruikt.
2.5.
Verweerder heeft eiser met een eerder dwangsombesluit van 30 september 2021 onder meer een last opgelegd met betrekking tot de landschappelijke inpassing. Eiser moest volgens deze last uiterlijk 1 december 2021 geheel uitvoering geven aan de landschapsmaatregelen zoals opgenomen in het kwaliteitsplan. Aan de last was een dwangsom verbonden van € 20.000,-- ineens. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Met het besluit op bezwaar van 30 maart 2022 heeft verweerder de last onder dwangsom in stand gelaten. Eiser heeft tegen dit besluit op bezwaar geen beroep ingesteld. Het dwangsombesluit van 30 september 2021 is daarmee onherroepelijk geworden.
2.6.
Verweerder heeft eiser met een invorderingsbeschikking van 16 juni 2022 laten weten te zullen overgaan tot onder meer invordering van de dwangsom van € 20.000,-- omdat eiser niet tijdig volledig uitvoering heeft gegeven aan de last met betrekking tot de landschappelijke inpassing. Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaard. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep gelijktijdig met de onderhavige zaak ter zitting behandeld.
2.7.
Op 24 januari 2023 is een hercontrole verricht. Tijdens die controle is geconstateerd dat de situatie op het perceel ongewijzigd was ten opzichte van de situatie ten tijde van een eerdere controle op 6 december 2021. Volgens de toezichthouder was niet voldaan aan de voorwaardelijke verplichting van het bestemmingsplan en de op 30 september 2021 opgelegde last.
2.8.
Verweerder heeft met het primaire besluit aan eiser een nieuwe last opgelegd, strekkende tot het volledig uitvoeren van de landschapsmaatregelen zoals opgenomen in het kwaliteitsplan. Aan de last heeft verweerder een begunstigingstermijn verbonden tot uiterlijk 15 november 2023 en een dwangsom ter hoogte van € 30.000,-- ineens.
2.9
Eiser heeft verweerder verzocht om de begunstigingstermijn te verruimen tot 6 weken nadat de last onder dwangsom onherroepelijk is geworden. Verweerder heeft met een besluit van 11 mei 2023 dit verzoek toegewezen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht met het bestreden besluit bij oplegging van de nieuwe last onder dwangsom is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank beoordeelt verder of de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom niet onredelijk zijn.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het bestreden besluit terecht is gebleven bij oplegging van de nieuwe last onder dwangsom. De rechtbank acht ook de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom niet onredelijk.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Is de last voldoende duidelijk en concreet?
4. Eiser voert aan dat in het primaire besluit niet duidelijk staat vermeld welke wettelijke bepaling zou zijn overtreden. Daarnaast is, volgens eiser, de last niet voldoende duidelijk en concreet geformuleerd.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen [1] .
4.1.1.
In het primaire besluit staat op pagina 2 een kopje ‘Welke wet- en regelgeving wordt overtreden?’ Onder dit kopje staat dat sprake is van overtreding van artikel 2.1 lid 1 onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 3.4.3 van het bestemmingsplan [adres 1] ‘door het gebruik van en het in gebruik laten nemen van nieuwe bouwwerken overeenkomstig de bestemming zonder de aanleg/uitvoering en instandhouding van de landschapsmaatregelen in de bestemmingen ‘Agrarisch - 1’ en ‘Groen’, conform het in Bijlage 1 opgenomen Ruimtelijk kwaliteitsplan’.
4.1.2.
Anders dan eiser stelt staat in het primaire besluit duidelijk om welke overtreding het gaat. Verweerder had dit overigens in het eerdere dwangsombesluit van 30 september 2021 ook aan eiser kenbaar gemaakt.
4.2.
In het primaire besluit is verder de last als volgt geformuleerd (pagina 3):
‘U moet uiterlijk 15 november 2023 geheel uitvoering hebben gegeven aan de aanleg/uitvoering en instandhouding van de landschapsmaatregelen conform de in Bijlage 1 van het bestemmingsplan opgenomen ruimtelijk kwaliteitsplan. Als u niet tijdig heeft voldaan aan de last, moet u een dwangsom ter hoogte van € 30.000,-- ineens betalen.’
4.2.1.
De rechtbank is van oordeel dat deze omschrijving van de last voldoende duidelijk en concreet is. In het kwaliteitsplan zijn op pagina’s 20 tot en met 25 onder ‘Plan’ de inrichtingsvereisten uitgewerkt en geïllustreerd aan de hand van gekleurde kaarten/plattegronden, legenda’s en foto’s.
4.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft eiser een overtreding begaan?
5. Volgens eiser heeft hij geen overtreding begaan.
Verweerder stelt volgens eiser aanvullende eisen die niet met de last overeenkomen. Zo staat in het dwangsombesluit van 30 september 2021 en in het primaire besluit niet, dat hij ten aanzien van onderdeel E niet minder dan 600 m2 mag inplanten. Ook staat er ten aanzien van onderdeel G niet, dat hij beplanting had moeten aanbrengen over een lengte van 75 meter.
5.1.
Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een last onder dwangsom alleen aan de overtreder worden opgelegd. Onder ‘overtreder’ wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb).
5.1.1.
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel last onder dwangsom indien er sprake
is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 125 Gemeentewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Een last onder dwangsom kan enkel worden opgelegd aan de overtreder (artikel 5:32, eerste lid, van de Awb). Onder ‘overtreder’ wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt (artikel 5:1, tweede lid, van de Awb).
5.1.2.
Volgens het primaire besluit handelt eiser in strijd met artikel 3.4.3. van het bestemmingsplan in samenhang met artikel 2.1., eerste lid, onder c, van de Wabo.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
5.1.3.
Uit de stukken blijkt dat toezichthouders in opdracht van verweerder op 6 december 2021 rond 15:00 uur een controle op het perceel van eiser hebben uitgevoerd. Blijkens het controlerapport is tijdens die controle het volgende geconstateerd:
Ten aanzien van onderdeel E van het kwaliteitsplan (bosplantsoen):
De vergunninghouder heeft het bosplantsoen grotendeels aan de oostzijde van vak E geplant over een lengte van ongeveer 25 meter. Ook is een gedeelte over een breedte van ongeveer 8 meter en lengte van 7 meter haaks op de strook E richting de te behouden schuur geplant. Dit laatste deel valt buiten de bosplantsoen strook.
Ten aanzien van onderdeel G van het kwaliteitsplan (houtsingel):
Houtsingel G moet worden geplant 6 rijen breed met een inheems assortiment. Plantafstand 1 meter tussen de rijen, 1,5 meter in de rij. Totaal aanplant 300 stuks in de maat 80-100 (cm) in gelijke verdeling van de soorten hazelaar, zomereik, Gelderse roos, inlandse roos, inlandse vogelkers en lijsterbes. Dit betekent volgens de contoleur een houtsingel lengte van 75 meter. Dit is echter niet gebeurd, de aangeplante houtsingel voldoet wel in de breedte maar niet in de lengte en locatie. De houtsingel begint ongeveer 20 meter ten zuiden van de achtergevel van het bedrijfsgebouw en eindigt ongeveer 27 meter ten noorden van de achtergevel. Oftewel de houtsingel is over een lengte van ongeveer 47 meter ingeplant en niet 75 meter.
Eiser had bovendien geen boswerkzaamheden verricht op zijn bosperceel aan de [adres 2] – [adres 3], zoals vereist volgens pagina 25 van het kwaliteitsplan.
Bij het controlerapport is als bijlage 2 gevoegd een overzicht van het kwaliteitsplan, en, als bijlage 3, een reeks foto’s met een weergave van de toestand op 6 december 2021 met daarop ingetekend de onderdelen E en G, een schematische weergave van de aanplant en enkele foto’s vanuit verschillende kijkrichtingen.
De toezichthouders concludeerden dat eiser niet volledig aan de voorwaardelijke verplichting van artikel 3.4.3 onder b van de regels van het bestemmingsplan had voldaan.
5.1.4.
Op 24 januari 2023 is een hercontrole verricht. Eiser was aanwezig en hij gaf aan dat hij sinds de hoorzitting van de bezwarencommissie in verband met het eerdere dwangsombesluit geen beplantingswerkzaamheden had verricht. De toezichthouder zag dat de situatie qua nieuwe beplanting ten opzichte van de situatie op 6 december 2021 ongewijzigd was. Van de bestaande beplanting was ongeveer 50% verdroogd en/of dood. De beplante stroken verkeerden in onverzorgde staat en gras had de overhand. Eiser had wel naaldbomen geveld, maar geen (inheemse) struiken/ bomen geplant. De toezichthouder heeft geconcludeerd dat eiser niet aan de voorwaardelijke verplichting van het bestemmingsplan had voldaan.
5.1.5.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder met genoemde controlerapporten en de daarbij gevoerde bijlagen, met foto’s, aan het bestreden besluit een voldoende deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank heeft de gemachtigde van eiser ter zitting gevraagd of deze de waarnemingen, feiten en omstandigheden zoals deze zijn neergelegd in het rapport betwist of dat eisers stelling is dat de conclusie die de toezichthouders en verweerder daaraan hebben verbonden onjuist is. De enkele stelling van eiser dat hij de feiten en omstandigheden zoals neergelegd in het rapport betwist zonder daarbij concreet aan te geven welke waarnemingen onjuist zouden zijn, biedt geen aanleiding om niet van deze feiten en omstandigheden uit te gaan. Hetzelfde geldt voor de stelling dat eisers landschapsadviseur destijds heeft aangegeven dat eiser de landschapsmaatregelen volgens de vereisten in het kwaliteitsplan heeft uitgevoerd. Nu deze stelling en de visie van de landschapsadviseur niet is onderbouwd.
5.1.6.
Ten aanzien van ‘Aanplant E’ stelt de rechtbank op basis van het controlerapport van 8 december 2021 vast dat vak E evenwijdig met de Kluunvenweg een bestaande houtsingel betreft en dat zoals op pagina 20 staat dat eiser naaldhout en laurier moet vellen en na velling 200 stuks bosplantsoen moet worden aangeplant. De plantafstand is willekeurig afhankelijk van de ontstane gaten in de bestaande houtsingel. De rechtbank leidt hieruit af dat de bestaande houtsingel (dus dit hele vak E evenwijdig aan de Kluunvenweg) moet blijven bestaan en dat na velling de opengevallen plekken moeten worden opgevuld met 200 stuks bosplantsoen. De rechtbank is van oordeel dat door het planten van een aantal bomen/stuks bosplantsoen enkel aan de oostzijde van vak E en buiten vak E in de richting van de te behouden schuur niet is voldaan aan dit onderdeel van het kwaliteitsplan. De stelling van eiser dat verweerder verdergaande eisen stelt volgt de rechtbank dan ook niet.
5.1.7.
Ten aanzien van ‘Aanplant G’ is de rechtbank van oordeel dat op pagina 20 van het kwaliteitsplan duidelijk staat omschreven wat van eiser verwacht wordt, namelijk: het aanplanten van 300 stuks inheems bosplantsoen, met een plantafstand tussen rijen van 1 meter, en in de rijen een plantafstand van 1,5 meter. Uit het controlerapport van 8 december 2021 blijkt dat eiser weliswaar bosplantsoen heeft aangeplant maar daarbij in de rijen geen rekening heeft gehouden met de plantafstand van 1,5 meter waardoor zoals verweerder terecht stelt de houtsingel niet 75 meter lang is maar ongeveer 47 meter. Door het niet in acht nemen van de juiste plantafstand in de rij heeft eiser niet voldaan de verplichting met betrekking tot onderdeel G.
5.1.8.
Uit het controlerapport van 8 december 2021 blijkt dat geen boswerkzaamheden zijn verricht op het bosperceel aan de [adres 2] – [adres 3], zoals vereist volgens pagina 25 van het kwaliteitsplan. Eiser heeft ook niet gesteld dat dit wel het geval zou zijn. Dit betekent dat ook op dit onderdeel niet is voldaan aan de verplichting uit het kwaliteitsplan.
5.1.9.
Uit het controlerapport van 26 januari 2023 blijkt dat eiser na 6 december 2021 geen beplantingswerkzaamheden had verricht en dat de situatie qua nieuwe beplanting ten opzichte van de situatie op 6 december 2021 ongewijzigd was. Van de bestaande beplanting was ongeveer 50% verdroogd en/of dood. De beplante stroken verkeerden in onverzorgde staat en gras had de overhand. Eiser had wel naaldbomen geveld, maar geen (inheemse) struiken/ bomen geplant.
5.1.10.
Verweerder heeft op grond van de inhoud van de controlerapporten van 8 december 2021 en 26 januari 2023 dan ook terecht geconcludeerd dat eiser niet volledig heeft voldaan aan de verplichting tot de uitvoering van landschapsmaatregelen volgens het kwaliteitsplan.
5.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Had verweerder van handhaving moeten afzien?
Zicht op legalisatie?
6. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder niet voldoende heeft onderzocht of en in hoeverre legalisatie mogelijk is.
6.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien [2] .
6.1.1.
De last onder dwangsom is opgelegd in verband met overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), dat bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is om concreet zicht op legalisatie te kunnen aannemen als sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan, in ieder geval een (ontvankelijke) aanvraag voor afwijkend gebruik vereist, zie hierover bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735 (r.o. 3 tot en met 3.3).
6.1.2.
In 2018 – 2019 is ten aanzien van het perceel van eiser op zijn verzoek sprake geweest van een herziening van het bestemmingsplan, in verband met de oprichting van de houtzagerij. Verweerder is met deze herziening akkoord gegaan, onder de - in artikel 3.4.3 van het bestemmingsplan neergelegde - voorwaarde dat eiser aan de verplichting tot het volledig uitvoeren van een aantal landschapsmaatregelen, zoals neergelegd in het kwaliteitsplan, zal voldoen. Het nakomen van deze voorwaardelijke verplichting is tevens als voorwaarde verbonden aan de vergunning voor de houtzagerij.
6.1.3.
Eiser heeft niet volledige uitvoering gegeven aan de vereisten van het kwaliteitsplan. Daarom heeft verweerder op 30 september 2021 aan hem een last onder dwangsom opgelegd met de last om volledig uitvoering te geven aan die landschapsmaatregelen en, op 21 februari 2023, een nieuwe last onder dwangsom met daaraan verbonden een hogere dwangsom. Verweerder is nagegaan of legalisatie mogelijk was maar daarvan was ten tijde van de oplegging van de dwangsombesluiten geen sprake. Ten tijde van het bestreden besluit was ook geen sprake van een (ontvankelijke) aanvraag voor afwijkend gebruik.
6.2.
Van concreet zicht op legalisatie is dan ook geen sprake.
Gelijkheidsbeginsel
7. Eiser doet nog een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Volgens eiser bejegent verweerder hem ten onrechte veel strenger, dan de eigenaren van de vele veehouderijen in de directe omgeving van zijn bedrijf. Daar staan vele enorme stallen van varkenshouderijen en andere veeteeltbedrijven. Het handhavingsbeleid van verweerder leidt volgens eiser tot grote rechtsongelijkheid nu aan die de eigenaren van die veeteeltbedrijven in het kader van de vergunningverlening helemaal geen voorwaarden zijn opgelegd ten behoeve van de landschappelijke inpassing van die grote stallen. Volgens eiser geldt dit ten aanzien van zeker tien grote veeteeltbedrijven in zijn omgeving. Gelet hierop handelt verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
7.1.
De rechtbank overweegt als volgt.
7.1.1.
Eiser heeft zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet of nauwelijks onderbouwd. Hij heeft slechts aangevoerd dat de enorme stallen van de veehouderijen in de omgeving over het algemeen heel zichtbaar zijn en dat aan de eigenaren van die veehouderijen kennelijk geen voorwaarden zijn opgelegd, met betrekking tot landschappelijke inpassing.
7.1.2.
De rechtbank is van oordeel dat nog daargelaten de vraag of er sprake is van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, deze beroepsgrond buiten de omvang van dit geding valt. Deze procedure gaat over een last onder dwangsom. Dat eiser het onrechtvaardig vindt dat aan zijn vergunning verplichtingen zijn verbonden, valt buiten deze procedure en is iets wat hij in een procedure tegen de aan hem verleende omgevingsvergunning had kunnen aanvoeren.
7.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhaving in dit geval zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan zou moeten afzien?
8. Eiser stelt zich op het standpunt dat het handhavend optreden in zijn geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan zou moeten afzien. Eiser doet in dit verband tevens een beroep op ‘de hardheidsclausule’. Volgens eiser leidt het handhavend optreden van verweerder verder tot een schending van de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM).
8.1.
De rechtbank overweegt als volgt.
8.1.1.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat, alleen onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevraagd om geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. Handhavend optreden kan zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De toetsing aan het evenredigheids-beginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval [3] .
8.1.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft mogen besluiten dat handhavend optreden in dit geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat om die reden van handhaving zou moeten worden afgezien.
8.1.3.
Nu artikel 2.1 eerste lid, onder c, Wabo is overtreden, is het algemeen belang gediend met handhavend optreden. Verweerder wil dat eiser regels van het herziene bestemmingsplan naleeft en volledig uitvoering geeft aan de landschapsmaatregelen zoals neergelegd in het kwaliteitsplan. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval het middel (de last onder dwangsom) op zichzelf geschikt en noodzakelijk is om het doel (het beëindigen van de overtreding) te bereiken. De noodzaak blijkt onder meer uit het ingediende handhavingsverzoek. Dat de last onder dwangsom niet evenwichtig zou zijn, is evenmin gebleken. Verweerder heeft het belang van handhaving - mede ingegeven door belangen van de derde-belanghebbende - in redelijkheid kunnen laten prevaleren.
8.2.
Eiser heeft verder zijn beroep op ‘de hardheidsclausule’ onvoldoende onderbouwd. Deze beroepsgrond kan daarom niet slagen.
8.3.
De rechtbank ziet in hetgeen eiser verder nog in beroep - niet of nauwelijks nader gemotiveerd en/of onderbouwd - heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en/of de artikelen 6 en 8 van het EVRM.
8.4.
Deze beroepsgronden slagen niet.
Heeft verweerder aan de last een onredelijke begunstigingstermijn verbonden?
9. Eiser voert aan dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is en niet in redelijke verhouding staat tot de (vermeende) overtreding.
9.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geldt ten aanzien van de begunstigingstermijn dat de overtreder de gelegenheid moet worden geboden om de overtreding te beëindigen. Uitgangspunt is, dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk om de overtreding te kunnen opheffen, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2643).
9.1.1.
Verweerder heeft bij oplegging van de nieuwe last onder dwangsom wat betreft de begunstigingstermijn rekening gehouden met het eerstvolgende plantseizoen, dat loopt van oktober tot april. Om die reden heeft verweerder aan de last een (ruime) begunstigingstermijn verbonden, tot 15 november 2023. Verweerder heeft naar aanleiding van een verzoek van eiser om verlenging van de begunstigingstermijn vastgehouden aan deze datum als einde van de termijn. Van een onredelijke, te korte, begunstigingstermijn is geen sprake.
9.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder aan de last een onredelijk hoge dwangsom verbonden?
10. Eiser voert aan dat de aan de last verbonden dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de (vermeende) overtreding. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
10.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het doel van het opleggen van een last onder dwangsom om de overtreder te bewegen de voor hem geldende regels na te leven. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd [4] .
10.1.1.
Volgens de Afdeling moet verder de hoogte van de dwangsom aan de ernst van de overtreding(en) zijn gerelateerd en de gevolgen daarvan voor het belang dat met het desbetreffende voorschrift wordt gediend. Een bestuursorgaan heeft bij het bepalen van de hoogte van een dwangsom veel beleidsvrijheid. Een bestuursorgaan mag verder aan een overtreder, wanneer die bij herhaling de fout in gaat, in redelijkheid een hogere dwangsom opleggen zodat daarmee een grotere prikkel ontstaat om de overtreding te beëindigen [5] .
10.1.2.
Tijdens de hercontrole van 24 januari 2023 is gebleken dat de eerder vastgestelde overtreding, in verband waarmee aan eiser op 30 september 2021 een last onder dwangsom is opgelegd, nog altijd niet was beëindigd. Verweerder heeft daarom besloten aan eiser opnieuw een last onder dwangsom op te leggen met daaraan verbonden een hogere dwangsom, omdat aan de last onder dwangsom van 30 september 2021 voor eiser kennelijk een te lage prikkel was uitgegaan.
10.1.3.
Verweerder hanteert bij zijn handhavingsbeleid de ‘Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen’. Deze leidraad geeft geen houvast om de hoogte van de dwangsom te bepalen wanneer eerder een dwangsom is opgelegd en/of wanneer de eerste dwangsom is uitgewerkt. Het is dan bij verweerder een vaste gedragslijn om de hoogte van de dwangsom te verdubbelen. Verweerder heeft daar in deze zaak niet voor gekozen omdat hij, gelet op de ernst van de overtreding, een dwangsom van € 40.000,= onredelijk hoog vond. Verweerder heeft daarom aan de last een dwangsom van € 30.000,-- verbonden.
10.1.4.
De rechtbank is van oordeel dat in dit geval de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het noodzakelijk is gebleken eiser er nogmaals toe aan te zetten om - volledig - uitvoering te geven aan de last met betrekking tot de landschapsmaatregelen.
10.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.M. van Westerlaak, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.