Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/1867
uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
Stichting RTV Focus Zwolle, uit Zwolle, verzoekster,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle, verweerder,
(gemachtigde: mr. J. Kennis).
Inleiding
In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 17 januari 2024.
Met dat besluit heeft verweerder aan verzoekster een periodieke subsidie (hierna ook wel: bekostigingsbijdrage) verleend voor het verzorgen van het publieke media-aanbod in Zwolle.
Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Zij verzoekt daarin om tenietdoening van de voorwaarde dat er geen schulden mogen worden betaald vanuit de bekostigingsbijdrage. Eveneens verzoekt zij om uitbetaling van de bekostigingsbijdrage conform haar verzoek gebaseerd op haar financieringsbehoefte, inhoudende dat een bedrag van € 41.902,18 wordt uitbetaald voor eind februari 2024.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening op 28 februari 2024 op zitting behandeld. Namens verzoekster zijn verschenen: [naam 1] en [naam 2]. Namens verweerder zijn verschenen: zijn gemachtigde, [naam 3] en [naam 4].
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voorlopige voorzieningenprocedure
2. Als tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, bezwaar is gemaakt, kan de voorzieningen-rechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Dit staat in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De beoordeling die de voorzieningenrechter hierin maakt is voorlopig van aard. De rechtbank die in een later stadium op het eventuele beroep beslist is niet aan het oordeel van de voorzieningenrechter gebonden.
Het spoedeisend belang
3. Verzoekster heeft in haar verzoekschrift van 9 februari 2024 aangegeven dat zij afhankelijk is van de bekostigingsbijdrage van verweerder omdat zij op zeer korte termijn haar schulden moet voldoen. Kan zij daaraan niet voldoen dan is het nagenoeg zeker dat zij failliet zal gaan. Verzoekster heeft bij haar verzoekschrift verschillende financiële stukken overgelegd. De voorzieningenrechter ziet in het voorgaande voldoende aanleiding een spoedeisend belang aan te nemen.
Het besluit
4. Verweerder heeft aan verzoekster voor het jaar 2024 een periodieke subsidie verleend voor het verzorgen van het publieke media-aanbod in Zwolle, met een maximum van € 93.669,49. Verzoekster ontvangt volgens het bestreden besluit 100% van het voorschot in 12 gelijke maandelijkse termijnen van € 7.805,79.
4.1.
Verweerder heeft voorts in het besluit gesteld dat de bekostigingsplicht enkel betrekking heeft op de vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van het media-aanbod van het huidige jaar. Daarnaast heeft verweerder in het besluit gewezen op de algemene verplichtingen die volgen uit de artikelen 15, 16 en 17 van de Algemene subsidieverordening Zwolle 2022 (hierna: ASV).
Standpunt verzoekster
5. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zijn besluit heeft gebaseerd op titel 4.2. van de Awb en de ASV. Zij verwijst daarvoor onder meer naar artikel 4.21, derde lid, van de Awb. Daaruit volgt dat titel 4.2 niet van toepassing is op de aanspraak van financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld. Een lokale publieke media-instelling moet als een zodanig rechtspersoon worden aangemerkt.
5.1.
Verweerder had zich dan ook enkel moeten baseren op artikel 2.170b van de Mediawet 2008 (hierna: de Mediawet), waarin de bekostigingsplicht voor het college van burgemeester en wethouders van lokale media-instellingen expliciet is neergelegd. Uit het vierde lid van dit artikel volgt dat aan de bekostiging geen voorschriften mogen worden verbonden. De gestelde voorwaarde dat de subsidie niet gebruikt mag worden voor het aflossen van schulden van voorgaande jaren kan daarmee niet langer gehandhaafd blijven.
5.2.
Daarnaast volgt uit artikel 2.170b, tweede lid, van de Mediawet dat de kosten rechtstreeks verband moeten houden met het verzorgen van de lokale media-instellingen. Daaruit blijkt niet dat voldoening van achterstallige schulden daaronder niet kunnen vallen. Evenmin blijkt uit de Mediawet dat de eventuele kosten specifiek verband moeten houden met het subsidiejaar waarvoor de subsidie is verleend.
5.3.
Bovendien volgt uit ditzelfde artikel ook dat de bekostiging op zodanige wijze dient plaats te vinden dat op lokaal niveau in een toereikend media-aanbod kan worden voorzien en de continuïteit van de bekostiging blijft gewaarborgd. Indien de schulden niet tijdig kunnen worden voldaan, komt deze opdracht in gevaar. Verweerder gaat daarmee voorbij aan zijn bekostigingsplicht.
6. Voorts voert verzoekster aan dat verweerder met het betalingsschema – gelijke termijnen over een periode van 12 maanden – voorbijgaat aan de financieringsbehoefte van verzoekster. Daardoor is verzoekster niet in staat haar betalingsafspraken na te komen. Verzoekster dient daaraan te voldoen op uiterlijk 31 januari 2024, 1 maart 2024, en 1 mei 2024 voor een totaalbedrag van € 57.513,78. Zonder de benodigde bekostiging vanuit verweerder valt een faillissement niet uit te sluiten. Verweerder is van dit laatste op de hoogte – zo blijkt uit de beslisnota van 23 november 2023 – en is er ook mee bekend dat de schulden kunnen worden betaald, naast dat de lokale mediadienst kan worden voortgezet en betaald. Verzoekster wijst daarnaast op het feit dat bij de bekostiging voor het subsidiejaar 2023 uitdrukkelijk wel rekening is gehouden met haar financieringsbehoefte en zij destijds met de bekostiging wel schulden mocht afbetalen.
Standpunt verweerder
7. Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat het juridisch kader voor de bekostiging van een lokale publieke media-instelling wordt gevormd door de Mediawet, de Awb en de ASV.
7.1.
Verweerder volgt verzoekster niet in haar standpunt dat de bekostiging van een lokale publieke media-instelling valt buiten de reikwijdte van titel 4.2. van de Awb. De uitzondering van artikel 4:21, derde lid, van de Awb is niet van toepassing, omdat verzoekster niet krachtens publiekrecht is ingesteld. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat de uitzondering die gemaakt is in de derde tranche van de Awb over het niet van toepassing zijn van titel 4.2. op de Mediawet, niet geldt voor de Mediawet 2008. Daarin is expliciet vermeld dat de wet een andere wet betreft met nieuwe wettelijke bepalingen.
8. Voorts voert verweerder aan dat de kosten, zoals de belastingschuld, de betalingsachterstanden bij de Stadskamer en de vordering vanwege de leaseauto, vanwege hun aard niet (kunnen) vallen onder de in artikel 2.170b, eerste en tweede lid, van de Mediawet bedoelde bekostiging. Deze uit de schuld voortvloeiende kosten houden geen rechtstreeks verband met het verzorgen van een lokale publieke mediadienst in de periode waarvoor verzoekster subsidie heeft aangevraagd. Verzoekster heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de kosten noodzakelijk zijn voor het verzorgen van een lokaal media-aanbod.
8.1.
Verweerder stelt zich daarnaast (ter zitting) op het standpunt dat de zorgplicht die volgt uit artikel 2.170b van de Mediawet niet met zich mee brengt dat alle kosten van de lokale omroep – waaronder de in het verleden gemaakte schulden – nogmaals bekostigd zouden moeten worden.
9. Tot slot voert verweerder aan dat de wijze van bevoorschotting borgt dat de (voorschotten op de) verleende subsidie worden besteed aan activiteiten waarvoor de subsidie is bedoeld. Verweerder is van mening dat zijn beslissing om de voorschotten op de verleende subsidie in gelijke termijnen te betalen, zorgvuldig is voorbereid en – in het licht van artikel 2.170b van de Mediawet – ook blijk geeft van een evenwichtige belangenafweging.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Het juridische kader
10. De voorzieningenrechter stelt vast – hetgeen ook niet in geschil is – dat op grond van artikel 2.170b van de Mediawet het college van burgemeester en wethouders zorg dient te dragen voor de bekostiging van het functioneren van een lokale publieke media-instelling. Die bekostiging betreft de vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de lokale publieke mediadienst, voor zover die kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat op lokaal niveau in een toereikend media-aanbod kan worden voorzien en continuïteit van de bekostiging is gewaarborgd. [1] Voorts is in artikel 2.170b, vierde lid, van de Mediawet bepaald dat – anders dan verzoekster stelt – aan de bekostiging voorschriften mogen worden gesteld, zolang deze niet in strijd zijn met de wet.
11. De voorzieningenrechter is verder het met verweerder eens dat verzoekster niet krachtens publiekrecht is ingesteld. De uitzondering zoals neergelegd in artikel 4:21, derde lid, van de Awb is daarom niet van toepassing.
11.1.
Desalniettemin is de voorzieningenrechter, anders dan verweerder, voorlopig van oordeel dat de bekostiging van een lokale publieke media-instelling niet valt onder de reikwijdte van titel 4.2 van de Awb. In artikel VI, derde lid, van de Aanpassingswet derde tranche Awb II is namelijk bepaald dat bij Koninklijk Besluit een ander tijdstip kan worden vastgesteld, waarop titel 4.2 van de wet in werking treedt voor de toepassing van de Mediawet. [2] Bij de inwerkingtreding van titel 4.2. is bepaald dat toepassing van titel 4.2 voor de Mediawet is uitgezonderd. [3] De voorzieningenrechter vindt voor zijn oordeel dat titel 4.2 van de Awb evenmin van toepassing is ten aanzien van de Mediawet 2008 steun in de uitspraak van de Afdeling [4] van 6 februari 2013 [5] .
12. Voor zover verzoekster stelt dat er een relatie is tussen titel 4.2. van de Awb en de ASV en de ASV om die reden niet van toepassing mag worden geacht, overweegt de voorzieningenrechter allereerst dat het vooralsnog aannemelijk is dat de ASV is gebaseerd op titel 4.2 van de Awb. Op zichzelf zou dit reden kunnen zijn om de voorschriften buiten toepassing te laten gelet op dat wat hiervoor is geoordeeld over de toepasselijkheid van titel 4.2 van de Awb. De voorzieningenrechter stelt vast dat de artikelen waarnaar verwezen is een procedureel karakter hebben. Voorts blijkt uit artikel 2.170b, vierde lid, van de Mediawet dat aan de bekostiging voorschriften mogen worden verbonden maar dat deze niet in strijd mogen zijn met de Mediawet. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn genoemde voorschriften inhoudelijk niet in strijd met de Mediawet, althans is daarvan vooralsnog niet gebleken. Ook verzoekster kon ter zitting desgevraagd niet aangeven dat er van een mogelijke strijd sprake zou zijn. Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter dan ook tot het voorlopig oordeel dat voorschriften van gelijke aard en inhoud ook zonder verwijzing naar de ASV aan het besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. De voorzieningenrechter ziet in de verwijzing naar genoemde bepalingen uit de ASV om die reden geen aanleiding het besluit te schorsen.
Het aanwenden van bekostigingsgelden voor eerder ontstane schulden
13. De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de eerder ontstane schulden niet mogen worden voldaan uit de bekostigingsbijdrage voor het huidige jaar.
14. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat de Mediawet geen uitsluitsel biedt op de vraag welke kosten uit de bekostigingsbijdrage kunnen/mogen worden voldaan en dus evenmin of (eerder) ontstane schulden mogen worden voldaan uit de bekostigingsbijdrage. Een concretisering van welke kosten specifiek onder de bekostigingsbijdrage vallen ontbreekt.
15. Daarnaast begrijpt de voorzieningenrechter dat bij de vaststelling van de jaarlijkse bekostigingsbijdrage de door verzoekster ingediende begroting – en de dus daarin verwerkte schulden – niet als leidraad wordt genomen voor de bepaling van de hoogte van de bekostigingsbijdrage. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat de jaarlijkse berekening van de bekostigingsbijdrage, zoals bedoeld in artikel 2.170b van de Mediawet, enkel wordt bepaald op basis van een bedrag per huishouden vermenigvuldigd met het aantal huishoudens in de gemeente. Dit bedrag is gelijk aan het bedrag dat het Rijk aan de gemeente daarvoor uitkeert en dat is meegenomen in de algemene uitkering van het Rijk aan de gemeente.
16. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij ervan uitgaat dat met de verleende bijdrage naast rechtstreekse kosten voor het produceren en ontwikkelen van onder meer uitzendingen, eveneens (overhead-)kosten kunnen worden vergoed die verband houden met huisvesting, vervoer en loonbetalingen.
De voorzieningenrechter begrijpt daaruit dat kosten voor huisvesting, loonkosten en vervoerskosten (tot op zekere hoogte) ook zijn betrokken in de bekostigingsbijdragen van de afgelopen jaren.
De voorzieningenrechter stelt daarmee vast dat de bekostigingsbijdragen voor de jaren waarin de huidige schulden zijn ontstaan al reeds hebben voorzien in de bekostiging van de genoemde kostenposten. Met verweerder komt de voorzieningenrechter dan ook tot de voorlopige conclusie dat het voldoen van de schulden ten aanzien van huisvesting, loon en vervoerskosten uit de bekostigingsbijdrage 2024 feitelijk ertoe leidt dat die kosten dubbel worden bekostigd.
De voorzieningenrechter kan gelet daarop vooralsnog instemmen met verweerders standpunt dat daarmee geen sprake is van kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de lokale publieke mediadienst in 2024. De voorzieningenrechter is eveneens voorlopig van oordeel dat de door verzoekster voorziene besteding van (een deel van) de bekostigingsbijdrage 2024 bij de
vaststellingvan die bekostigingsbijdrage de rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets niet zal kunnen doorstaan.
vaststellingvan die bekostigingsbijdrage de rechtmatigheids- en doelmatigheidstoets niet zal kunnen doorstaan.
17. De voorzieningenrechter is vooralsnog van oordeel dat anders dan verweerder ter zitting stelde er situaties kunnen bestaan waarin schulden die zijn ontstaan in een eerder jaar in een daaropvolgend jaar wel uit de bekostigingsbijdrage voor dat opvolgende jaar (moeten) kunnen worden voldaan. Daarbij kan worden gedacht aan plotselinge niet voorziene kosten waarvan de verkrijger van de bijdrage geen verwijt kan worden gemaakt.
Zo’n geval doet zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval niet voor. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter lijkt het er op dat verzoekster bij het bepalen van haar (overhead-)kosten te ruimhartig is geweest. Het laat zich aanzien dat zij vervolgens te weinig controle heeft uitgeoefend op haar uitgaven waardoor ook zij is verrast door de groei van haar kosten. Zij bleek daardoor niet in staat om tegenvallers op te vangen, die vooralsnog – naar zo het lijkt – (mede) door haar eigen toedoen zijn ontstaan. Verweerder heeft onder die omstandigheden naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de ontstane gevolgen in redelijkheid voor rekening en risico van verzoekster mogen laten.
18. De voorzieningenrechter is daarmee voorlopig van oordeel dat verweerder bij de vaststelling van de bekostigingsbijdrage tot de conclusie heeft kunnen komen dat het voldoen van verzoeksters schulden niet kunnen worden voldaan uit de bekostigingsbijdrage voor 2024.
De wijze van bevoorschotting
19. De voorzieningenrechter ziet zich voorts voor de vraag gesteld of verweerder heeft kunnen besluiten de bekostigingsbijdrage in gelijke maandelijkse termijnen uit te betalen.
20. De voorzieningenrechter stelt in dit kader vast dat verweerder met deze beslissing afwijkt van de gehanteerde systematiek in het jaar daarvoor. Uit de overgelegde stukken blijkt namelijk dat verweerder in 2023 bij de uitbetaling van de voorschotten wel rekening heeft gehouden met de financieringsbehoefte van verzoekster, te weten in februari en april € 57.835,- respectievelijk € 21.446,- en in de overige maanden een bedrag van € 1.236,-.
21. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat – anders dan verzoekster betoogt – verweerder niet gehouden was op dezelfde wijze te voorzien in de bevoorschotting van de bekostigingsbijdrage. De voorzieningenrechter acht daarbij van belang dat – zo is ter zitting gebleken – verweerder ten tijde van het verleningsbesluit voor het jaar 2023 slechts bekend was met de achterstallige betaling van verzoekster bij de Stadskamer. Verweerder verkeerde op dat moment in de veronderstelling dat een eenmalige toestemming de financiële positie van verzoekster weer gezond zou maken. Om die reden, zo is ter zitting onweersproken verklaard, heeft hij bij wijze van coulance de bevoorschotting vorm gegeven overeenkomstig de financieringsbehoefte van verzoekster.
Daarna is hem pas gebleken van de belastingschuld en de vordering vanwege de leaseauto. Hoewel verzoekster ter zitting aanvankelijk verklaarde dat verweerder ten tijde van het verleningsbesluit 2023 wel van die schulden op de hoogte was, heeft zij dat ter zitting niet aannemelijk gemaakt. De voorzieningenrechter acht het daarom vooralsnog aannemelijk dat deze extra schulden destijds bij verweerder nog niet bekend waren. Ter zitting is vervolgens gebleken dat verweerder verzoekster in december 2023 (weliswaar kort) voorafgaand aan de indiening van haar subsidieaanvraag voor 2024 in kennis heeft gesteld van het voornemen om de bevoorschotting op een andere wijze vorm te geven dan voor het jaar 2023. Ten tijde van de indiening van haar subsidieaanvraag was verzoekster derhalve op de hoogte van dat voornemen van verweerder. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is daarmee de situatie voorafgaand aan de subsidieverlening voor 2023 niet vergelijkbaar met die voorafgaand aan de subsidieverlening voor 2024. Verzoekster kon er om die reden ook niet zondermeer vanuit gaan dat verweerder wederom mee zou werken aan het voldoen van schulden uit de bekostigingsgelden nu voor het jaar 2024.
22. Voorts is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat verweerder – met het oog op het verzekeren van een rechtmatige en doelmatige besteding van publieke gelden, zoals de bekostigingsbrijdrage – in redelijkheid tot de beslissing heeft kunnen komen om de bevoorschotting voor het huidige jaar in gelijke maandelijkse termijnen uit te betalen. Verweerder heeft daarbij kunnen meewegen dat de wijze van bevoorschotting borgt dat de verleende subsidie wordt besteed aan activiteiten waarvoor de subsidie is bedoeld en dat met het verstrekken van de subsidie naar de financieringsbehoefte van verzoekster de gelden zullen worden gebruikt voor een doel waarvoor deze gelden niet zijn bedoeld, zoals hiervoor is geoordeeld. Dat die situatie niet ondenkbeeldig is, blijkt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter reeds uit de uitspraken van verzoekster, het doel waarom de voorlopige voorziening is gevraagd en uit haar liquiditeitsbegroting 2024. Het is de voorzieningenrechter daarbij ook gebleken dat verweerder in zijn afweging heeft meegewogen dat verweerders wijze van bevoorschotting kan leiden tot het faillissement van verzoekster. Verweerder heeft echter het belang van een rechtmatige en doelmatige besteding van de bekostigingsbijdrage vooralsnog zwaarder mogen laten wegen.
Conclusie en gevolgen
23. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: