Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/86
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Leefbaar Buitengebied, uit Geerdijk, eiseres,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[bedrijf], uit [plaats] ( [bedrijf] ).
[bedrijf], uit [plaats] ( [bedrijf] ).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen verweerders besluit van 30 november 2020 (het bestreden besluit), waarin aan [bedrijf] een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is verleend voor het wijzigen en in werking hebben van een pluimveehouderij aan [adres] (de locatie).
Verweerder heeft verweer gevoerd.
De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2022 op zitting behandeld. Hierbij was namens eiseres [naam 1] aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Puttenstein en T. Nicolai. Namens [bedrijf] heeft [naam 2] aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
[bedrijf] exploiteert op de locatie een pluimveebedrijf. Rondom dit bedrijf liggen meerdere voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden. Van die gebieden ligt het gebied ‘Vecht- en Beneden-Reggegebied’ het dichtst bij het bedrijf van [bedrijf] , op ongeveer 2 km.
1.2
Bij besluit van 17 oktober 2014 heeft verweerder aan [bedrijf] een natuurvergunning verleend op grond van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998 voor het in werking hebben op de locatie van een legkippenbedrijf en het realiseren van een overdekte vrije uitloop, ook wel wintergarten genoemd (deze vergunning wordt hierna aangeduid als
de natuurvergunning van 17 oktober 2014). In deze natuurvergunning is aan [bedrijf] toestemming verleend voor het houden van 12.000 legkippen in één stal (stalsysteem E2.9.1).
1.3
Op 14 augustus 2018 heeft [bedrijf] bij verweerder een Wnb-vergunning aangevraagd voor het wijzigen van haar pluimveehouderij op de locatie. In deze aanvraag staat dat [bedrijf] in de bestaande stal wil omschakelen naar biologische leghennen. Daarbij is aangegeven dat hij door middel van een wisselvergunning de mogelijkheid wil openlaten om over te schakelen naar het houden van vleeskuikenouderdieren als de markt daar om vraagt. In de aanvraag van 14 augustus 2018 vraagt [bedrijf] om een Wnb-vergunning voor het houden van 15.000 biologische leghennen, in combinatie met langdurige mestopslag, óf voor het houden van 18.050 vleeskuikenouderdieren en, in beide gevallen, voor het houden van 25 schapen, 9 stuks weidevee en 8 stuks vrouwelijk jongvee.
1.4
Bij besluit van 1 april 2019 heeft verweerder de gevraagde Wnb-vergunning aan [bedrijf] verleend. Tegen dit besluit heeft onder meer eiseres beroep ingesteld. Bij uitspraak van 31 oktober 2019 heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS: 2019:1603, het beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 april 2019 vernietigd. [1]
1.5
Daarna heeft [bedrijf] zijn aanvraag om een Wnb-vergunning met nadere stukken aangevuld en aangepast. Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
Het bestreden besluit
2.1
In het bestreden besluit heeft verweerder, conform de aangepaste aanvraag, aan [bedrijf] een vergunning verleend voor het houden van 15.000 legkippen en (groot)ouderdieren van legrassen in volièrehuisvesting alsmede het realiseren van een afgesloten mestopslagloods in stal 1. Daarnaast geeft deze vergunning toestemming voor het houden van 3 zoogkoeien ouder dan 2 jaar, 2 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en 9 schapen ouder dan 1 jaar, inclusief lammeren tot 45 kg, in stal 2.
2.2
In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de natuurvergunning van 17 oktober 2014 als referentiesituatie moet gelden. Volgens verweerder blijkt uit de depositieberekening met AERIUS Calculator van 28 oktober 2020 (de Aerius-berekening) dat de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie uit de natuurvergunning van 17 oktober 2014 niet leidt tot een verslechtering van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden. Uit de Aerius-berekening volgt namelijk dat de aangevraagde activiteit ten opzichte van deze referentiesituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Op grond hiervan heeft verweerder in het bestreden besluit geconcludeerd dat de gevraagde Wnb-vergunning kan worden verleend en dat geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt.
De beroepsgronden van eiseres
3. Eiseres is van mening dat de activiteit waarvoor in het bestreden besluit vergunning is verleend wel leidt tot een toename van stikstofdepositie op één of meerdere Natura 2000-gebieden en dat deze vergunning niet had mogen worden verleend. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft zij in het aanvullende beroepschrift van 7 februari 2021 meerdere gronden aangevoerd. Daarna heeft eiseres, in het nader aanvullende beroepschrift van 20 november 2022, nog enkele beroepsgronden toegevoegd. De rechtbank zal in het vervolg van deze uitspraak het bestreden besluit beoordelen aan de hand van wat eiseres daartegen in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank merkt hier alvast op dat niet alle beroepsgronden van eiseres zullen worden besproken, omdat de rechtbank niet aan alle gronden toekomt.
Beoordeling van het beroep
Toetsingskader
4.1
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
4.2
Het gaat in dit geval om de wijziging van een bestaand project. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling wordt voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn (Hrl) van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij later een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan
een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft. Dit wordt intern salderen genoemd. Het project is dan niet vergunningplichtig. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt. [2]
Gewijzigd standpunt verweerder
5. In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat in het bestreden besluit de Wnb-vergunning
niet had moeten worden verleend, maar had moeten worden geweigerd, omdat voor de aangevraagde situatie geen Wnb-vergunning is vereist. Daarom heeft verweerder in het verweerschrift de rechtbank gevraagd om het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit te vernietigen en zelf in de zaak te voorzien door de gevraagde vergunning alsnog te weigeren.
De referentiesituatie
6.1
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de natuurvergunning van 17 oktober 2014 niet als referentiesituatie kan worden gebruikt, omdat die vergunning op onjuiste gronden is verleend. Daarom moet volgens eiseres worden teruggevallen op de situatie zoals die was
op 10 juni 1994, de datum die voor het Natura 2000-gebied ‘Engbertsdijksvenen’ geldt als referentiedatum voor de aanwijzing als Habitatrichtlijngebied. Op 10 juni 1994 waren op de locatie maar 3.400 legkippen aanwezig. Daarom kan volgens eiseres niet op basis van intern salderen worden gezegd dat de aangevraagde activiteit geen toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied tot gevolg heeft.
6.2
De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Niet in geschil is dat het besluit
tot verlening van de natuurvergunning van 17 oktober 2014 in rechte onaantastbaar is geworden. Daarmee moet van de rechtmatigheid van dat besluit worden uitgegaan. [3]
Verder is gesteld noch gebleken dat de natuurvergunning van 17 oktober 2014 is geëxpireerd of vervallen. Dit betekent dat verweerder in het bestreden besluit de situatie waarvoor in de natuurvergunning van 17 oktober 2014 toestemming is verleend terecht
als referentiesituatie heeft gehanteerd. Dat artikel 5.4, eerste en tweede lid, van de Wnb
de mogelijkheid biedt om, als is voldaan aan de daarvoor gestelde voorwaarden, een natuurvergunning in te trekken, maakt dit niet anders. Verweerder heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de natuurvergunning van 17 oktober 2014 niet is ingetrokken.
Arrest Deense viskwekerij
7.1
Eiseres heeft tijdens de zitting op 8 december 2022 aangevoerd dat het Europese Hof van Justitie (het Hof) recent een uitspraak heeft gedaan naar aanleiding van prejudiciële vragen die zijn gesteld in een Deense zaak over een viskwekerij. Eiseres doelt hiermee op het arrest van het Hof van 10 november 2022, ECLI:EU:C:2022:864. Volgens eiseres volgt uit dit arrest dat stikstofruimte niet via intern salderen mag worden meegenomen naar een nieuwe situatie.
7.2
De verwijzing van eiseres naar het arrest van het Hof van 10 november 2022 leidt niet tot een gegrond beroep. In de zaak waarop het arrest van het Hof van 10 november 2022 ziet, gaat het om een situatie waarin voor een project een vergunning is afgegeven waarin de voortzetting van de exploitatie afhankelijk is gesteld van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning zou worden verkregen. Dat is een andere situatie dan de onderhavige, waarin
het gaat om de vraag of verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het door [bedrijf] aangevraagde project geen significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied, omdat het, ten opzichte van de referentiesituatie uit de natuurvergunning van 17 oktober 2014, niet leidt tot extra stikstofdepositie op zo’n gebied. De rechtbank ziet niet waarom uit het arrest van het Hof van 10 november 2022 zou volgen dat het toetsingskader dat is vermeld in rechtsoverweging 4.2 van deze uitspraak in strijd is met artikel 6 van de Hrl. Eiseres heeft dat niet duidelijk gemaakt.
AERIUS Calculator
8.1
Eiseres heeft aangevoerd dat AERIUS Calculator niet geschikt is om te dienen
als onderbouwing voor het bestreden besluit, omdat dit rekenmodel onvoldoende wetenschappelijke zekerheid biedt en omdat de natuurtypenkaarten die daarbij worden gebruikt niet volledig, actueel en transparant genoeg zijn.
8.2
Ook deze beroepsgrond slaagt niet. In artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, was voorgeschreven
dat verweerder de stikstofdepositie die het aangevraagde project veroorzaakt op een voor stikstof gevoelige habitat in een Natura 2000-gebied moest berekenen en vaststellen met AERIUS Calculator versie 2020. In een eerdere uitspraak, waarin onder meer op een soortgelijke beroepsgrond is ingegaan, heeft de rechtbank al eens geoordeeld dat verweerder de stikstofdepositie met AERIUS Calculator heeft kunnen berekenen en de rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen reden om nu anders te oordelen. [4]
Emissiefactoren
9.1
In het bestreden besluit is toestemming verleend voor het houden van 15.000 legkippen en (groot)ouderdieren in het huisvestingssysteem met Rav-code E 2.11.2.1 (volièrehuisvesting), met de additionele techniek voor emissiereductie van fijn stof en ammoniak met Rav-code E 7.10 als bedoeld in bijlage 1 van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). De afgesloten mestopslagloods betreft een mestopslag met Rav-code
E 6.8. De zoogkoeien worden gehuisvest in het (reguliere) stalsysteem met Rav-code
A 2.100, het vrouwelijk jongvee in het (reguliere) stalsysteem met Rav-code A 3.100 en
de schapen in het (reguliere) stalsysteem met Rav-code B 1.100.
Het stalsysteem met Rav-code E 2.11.2.1 is een zogenoemd emissiearm stalsysteem (emissiefactor 0,055 kg NH₃ per dierplaats per jaar). De additionele techniek voor emissiereductie van fijn stof en ammoniak met Rav-code E 7.10 leidt volgens de Rav voor wat betreft ammoniak en fijn stof tot een emissiereductie van 20%. Aan de mestopslagloods met Rav-code E 6.8 is in de Rav ook een emissiefactor toegekend.
9.2
Eiseres heeft in het aanvullende beroepschrift van 20 november 2022 aangevoerd dat de stikstofdepositie van het project waarvoor in het bestreden besluit vergunning is verleend ten onrechte is berekend met toepassing van de emissiefactoren die in de Rav zijn vastgesteld voor emissiearme stalsystemen. Volgens eiseres blijkt uit meerdere rapporten dat niet met de vereiste zekerheid kan worden gesteld dat die emissiefactoren representatief zijn. In dit verband heeft zij gewezen op het rapport ‘Verbetering van effectiviteit emissiearme stalsystemen in de praktijk’ van Wageningen University & Research (WUR) van september 2022, het CBS-rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van oktober 2019 (het CBS-rapport) en het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) hierover aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 18 juni 2020 (het CDM-advies). Verder heeft eiseres in dit verband gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2557.
9.3
Verweerder heeft zich ter zitting van 8 december 2022 primair op het standpunt gesteld dat eiseres haar beroepsgrond over de emissiefactoren in bijlage 1 van de Rav dusdanig laat heeft ingediend dat deze wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten. Verweerder is van mening dat hij onvoldoende gelegenheid heeft gehad om een goede inhoudelijke reactie op deze beroepsgrond voor
te bereiden.
Hierin volgt de rechtbank verweerder niet. Eiseres heeft deze beroepsgrond meer dan twee weken voor de zitting bij de rechtbank ingediend en de rechtbank heeft het aanvullende beroepschrift van 20 november 2022 op 22 november 2022 doorgestuurd naar verweerder. De rechtbank ziet niet in waarom verweerder onvoldoende tijd zou hebben gehad om een goede inhoudelijke reactie op deze beroepsgrond voor te bereiden, mede nu de discussie over het gebruik van de emissiefactoren in de Rav voor emissiearme stalsystemen al geruime tijd speelt.
9.4
Voor zijn subsidiaire standpunt over deze beroepsgrond heeft verweerder ter zitting van 8 december 2022 gewezen op rechtsoverweging 8.3 van de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 januari 2022, ECLI:NL:RBNNE:2022:146. In die rechtsoverweging staat dat de rechtbank Noord-Nederland in die zaak geen aanleiding zag voor het oordeel dat de emissiefactor in de bijlage 1 van de Rav voor wat betreft het stalsysteem met Rav-code E 2.11.2.2 in zijn algemeenheid onjuist is.
9.5
De rechtbank volgt ook het subsidiaire standpunt van verweerder niet. Nadat de rechtbank Noord-Nederland de uitspraak van 13 januari 2022 heeft gedaan, heeft de Afdeling in ieder geval in twee uitspraken geoordeeld dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten bevatten dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen de werkelijke ammoniakemissie van de stalsystemen waar het in die uitspraken om ging, waarschijnlijk onderschatten. [5] Daarnaast heeft ook deze rechtbank inmiddels in meerdere uitspraken geoordeeld dat het CBS-rapport en het CDM-advies concrete aanknopingspunten geven om eraan te twijfelen of de Rav-emissiefactoren voor de specifieke emissiearme stalsystemen waarover het in de desbetreffende uitspraken gaat
wel leiden tot de beoogde emissiereductie ten opzichte van reguliere stalsystemen. [6]
De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval anders te oordelen. Dat het in dit geval gaat om een ander emissiearm stalsysteem, maakt dit niet anders. Daarbij stelt de rechtbank vast dat het stalsysteem met Rav-code E 2.11.2.1 is betrokken in het CBS-rapport.
9.6
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het CBS-rapport en het CDM-advies
ook voldoende aanleiding geven om aan de juistheid van de Rav-emissiefactor voor het emissiearme stalsysteem met Rav-code E 2.11.2.1 te twijfelen. Zolang die twijfel niet is weggenomen, kan de emissie van het emissiearme stalsysteem met Rav-code E 2.11.2.1
niet met de Rav-emissiefactor voor dat stalsysteem met de vereiste zekerheid worden vastgesteld. Daarom is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging van de pluimveehouderij van [bedrijf] ten opzichte van de referentiesituatie uit de natuurvergunning van 17 oktober 2014 leidt tot meer stikstofdepositie op één of meerdere Natura 2000-gebieden en significante gevolgen voor die gebieden heeft.
9.7
Uit het voorgaande volgt dat deze beroepsgrond van eiseres slaagt. De rechtbank
zal het bestreden besluit daarom vernietigen en verweerder opdragen om opnieuw op de aanvraag van [bedrijf] te beslissen. Als gevolg hiervan zal de rechtbank de overige beroepsgronden van eiseres verder onbesproken laten, met uitzondering van het volgende.
Beweiden en vrije uitloop
10.1
Eiseres heeft onder meer ook nog aangevoerd dat de stikstofuitstoot van een biologische leghennenhouderij vele malen hoger is dan die van een reguliere leghennenhouderij. Volgens eiseres is de stikstofemissie als gevolg van de vrije uitloop in de wintergarten en rondom de inrichting ten onrechte niet meegenomen in de stikstofberekening. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft eiseres verwezen naar het WUR-rapport ‘Mogelijkheid vaststellen emissies biologische pluimveehouderij’, van november 2018. Daarnaast heeft eiseres gesteld dat verweerder in het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met de stikstofemissie die ontstaat bij het beweiden van de dieren.
10.2
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de koeien en schapen inderdaad buiten lopen en dat dit in het bestreden besluit niet is meegenomen. Daarnaast heeft verweerder ter zitting betoogd dat op voorhand kan worden uitgesloten dat de vrije uitloop van de kippen voor een toename van stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied zorgt, omdat uit het door eiseres genoemde WUR-rapport blijkt dat er vanaf de vrije uitloop slechts een geringe emissie is en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied op ongeveer 2 km afstand ligt. Ook is daarbij volgens verweerder van belang dat het stalsysteem met Rav-code E 2.11.2.1 uitgaat van permanente opstal en er geen rekening mee houdt dat de kippen soms buiten, in de vrije uitloop zijn. Daardoor vindt er volgens verweerder in de stal minder emissie plaats dan waarvan de Rav-factor uitgaat.
10.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het nieuw te nemen besluit moet betrekken of in de aangevraagde situatie de te houden dieren worden beweid en, zo ja, welke invloed dit heeft op de stikstofdepositie. Daarnaast geeft de rechtbank aan partijen mee dat haar ambtshalve is gebleken dat WUR in september 2021 het rapport ‘Emissiemetingen stallen voor biologisch gehouden leghennen; onderzoek naar emissies uit twee stallen met biologische leghennen’ heeft uitgebracht (openbare bron). Op blz. 25 van dit rapport staat dat de gemeten ammoniakemissie hoger is dan de emissiefactoren voor volièrehuisvesting voor leghennen die zijn opgenomen in de Rav. Daarbij is tevens vermeld dat uit eerder onderzoek naar de emissies uit stallen in de pluimveehouderij naar voren komt dat de emissiefactoren voor volièrehuisvesting mogelijk te laag zijn.
Conclusie en gevolgen
11.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen opnieuw op de aanvraag van [bedrijf] te beslissen.
11.2
Eiseres heeft de rechtbank gevraagd om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar beroep. Eiseres heeft echter niet aangegeven dat zij daadwerkelijk proceskosten heeft gemaakt, welke kosten dat zijn en hoe hoog die zijn. Omdat niet van proceskosten is gebleken, bestaat er geen aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
Wel moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om opnieuw op de aanvraag van [bedrijf] te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, mr. A. Oosterveld en
mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak
is uitgesproken in het openbaar op
griffier
de voorzitter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.