Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 21/618 en ZWO 21/1803
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
Gemeenschappelijke Regeling Technology Base (Twente Airport), uit Enschede, eiseres
(gemachtigden: mr. T. Barkhuysen en M.C. Pakkert),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. G.H.H. Bisschoff en ing. M.A.M. van Velzen).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank in de eerste plaats het beroep van eiseres tegen de termijn van geldigheid van een aan haar verleende tijdelijke ontheffing van enkele eisen die gelden voor het gebruik van Twente Airport voor bepaalde soorten vliegtuigen. Dit is het beroep met zaaknummer ZWO 21/618. In de tweede plaats beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een permanente ontheffing van één van die eisen. Dit is het beroep met zaaknummer ZO 21/1803.
In een besluit van 29 oktober 2020 heeft verweerder eiseres een tijdelijke ontheffing verleend van drie eisen die gelden op grond van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (de Regeling), gelezen in samenhang met deel 1 van bijlage 14 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (het ICAO). Het gaat daarbij om de eisen die worden gesteld aan een luchthaven om vliegtuigen met de codeletter E te faciliteren. De luchthaven moet voor het gebruik door deze vliegtuigen beschikken over een zogenaamde runway turn pad, zogenaamde runway shoulders en zogenaamde taxiway shoulders. Aan deze ontheffing heeft verweerder een termijn van geldigheid verbonden tot uiterlijk 30 juni 2021. Met een besluit van 13 april 2021 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 29 oktober 2020 ongegrond verklaard en is hij gebleven bij de termijn van geldigheid.
In een besluit van 30 augustus 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een permanente ontheffing van de eis dat de luchthaven, om te mogen worden gebruikt voor vliegtuigen met de codeletters D en E, moet beschikken over een runway turn pad afgewezen. Eiseres heeft voorgesteld om de bezwaarfase over te slaan en verweerder heeft ingestemd met rechtstreeks beroep bij de rechtbank tegen het bestreden besluit II.
Verweerder heeft op beide beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 21 november 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen haar directeur [directeur] en de operationeel manager van Twente Airport [operationeel manager] . Zij werden bijgestaan door mr. M.C. Pakkert en mr. J.J. Croon. Verweerder werd op de zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
Samenvatting
2. De rechtbank beoordeelt of verweerder de termijn van geldigheid in redelijkheid aan de tijdelijke ontheffing kon verbinden (zaaknummer ZWO 21/608) en of verweerder de aanvraag voor de permanente ontheffing in redelijkheid kon afwijzen (zaaknummer ZWO 21/1803). Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om de einddatum van de tijdelijke ontheffing vast te stellen op 30 juni 2021. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot het verlenen van een permanente ontheffing. Daarom heeft verweerder de aanvraag van eiseres voor een permanente ontheffing terecht afgewezen
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen dit heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot deze oordelen komt en welke gevolgen dit heeft.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Relevante feiten en omstandigheden
3. Eiseres is een publiekrechtelijke rechtspersoon. Zij is een openbaar lichaam op basis van een gemeenschappelijke regeling tussen de gemeente Enschede en de provincie Overijssel. Zij exploiteert luchthaven Twente Airport (Twente Airport). Twente Airport is een voormalige militaire luchthaven die in 2017 is getransformeerd tot een burgerluchthaven. Het is geen commerciële luchthaven waar dagelijks passagiers- of vrachtvluchten plaatsvinden. De activiteiten van Twente Airport zien op het gebruik van kleine gemotoriseerde vliegtuigen, zweefvliegtuigen, helikopters, onbemande drones en zakenvliegtuigen, op periodieke militaire oefeningen en op het stallen, onderhouden en ontmantelen van vliegtuigen. Twente Airport is een zogenaamde “ongecontroleerde luchthaven”. Dat wil zeggen dat er geen verkeersleiding aanwezig is en dat gezagvoerders van luchtvaartuigen zelf verantwoordelijk zijn voor de start en de landing.
Luchtvaartuigen zijn onderverdeeld in verschillende categorieën met codeletters van A tot en met F, waarbij de codeletters A tot en met C staan voor relatief kleine luchtvaartuigen en de codeletters D tot en met F voor relatief grote vliegtuigen (spanwijdte 36 – 80 meter).
Op Twente Airport is een ontmantelingsbedrijf gevestigd dat onder meer luchtvaartuigen met codeletter E verwerkt.
Op 30 maart 2017 heeft verweerder aan de toenmalige exploitant van Twente Airport een veiligheidscertificaat verleend. Het gebruik van de luchthaven voor luchtvaartuigen met codeletter E was op grond van dit certificaat niet toegestaan.
Op 30 augustus 2018 heeft verweerder aan de toenmalige exploitant van Twente Airport een gewijzigd veiligheidscertificaat verleend. Op grond daarvan is het onder meer toegestaan dat de luchthaven wordt gebruikt door luchtverkeer ingedeeld onder codenummer 4 en codeletter E, waarbij dit alleen geldt voor “End of Life” (EOL) vliegtuigen. Dit zijn vliegtuigen die niet meer worden ingezet in de commerciële operatie van een luchtvaartmaatschappij en daarom zijn uitgefaseerd.
Op 2 juni 2020 heeft eiseres met Lufthansa een overeenkomst gesloten op grond waarvan Lufthansa tot uiterlijk 1 juni 2022 zes uitgefaseerde vliegtuigen van het merk Boeing, type 747, mag parkeren op de luchthaven. Een Boeing 747 is een luchtvaartuig met codeletter E. Op 6 juni 2020 zijn twee Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa geland op Twente Airport. Eiseres heeft daarna bij verweerder aangegeven dat het doel daarvan langdurige stalling is.
Op 11 juni 2020 heeft eiseres een ontheffing aangevraagd van de eisen dat de luchthaven voor het gebruik door luchtvaartuigen met codeletter E moet beschikken over een runway turn pad, runway shoulders en taxiway shoulders. Zij heeft daarbij aangegeven dat deze aanvraag ziet op het landen en parkeren van de overige vier Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa. Op 16 juli 2020 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
Op 16 juni 2020 heeft verweerder aan eiseres, als exploitant van Twente Airport, een gewijzigd veiligheidscertificaat verleend. Dit certificaat is - onder meer - verleend voor het operationele gebruik door vliegtuigen die mogen opereren op een luchthaven met codenummer 4 en codeletter E, beperkt tot het uitvoeren van
landingten behoeve van de activiteit “End of Life” en stalling.
landingten behoeve van de activiteit “End of Life” en stalling.
Tussen 29 juni 2020 en 24 juli 2020 zijn vier Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa geland op de luchthaven.
Op 2 oktober 2020 heeft eiseres een tijdelijke ontheffing aangevraagd van de eisen dat de luchthaven voor het gebruik door luchtvaartuigen met codeletter E moet beschikken over een runway turn pad, runway shoulders en taxiway shoulders. Eiseres heeft de ontheffing aangevraagd voor de duur van de overeenkomst met Lufthansa. Op 29 oktober 2020 – zo begrijpt de rechtbank – heeft eiseres deze ontheffingsaanvraag aangepast in die zin dat deze alleen betrekking heeft op de zes Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa waarvoor de overeenkomst is gesloten.
In het besluit van 29 oktober 2020 heeft verweerder eiseres op grond van artikel 8a.1 van de Wet luchtvaart (Wlv) tijdelijk ontheffing verleend van de eisen dat de luchthaven voor het gebruik door luchtvaartuigen met codeletter E moet beschikken over een runway turn pad, runway shoulders en taxiway shoulders. Deze eisen zijn neergelegd in artikel 10 van de Regeling, gelezen in samenhang met de paragrafen 3.2.1, 3.3.1 en 3.10.1 van deel 1 van bijlage 14 bij het ICAO. Op grond van deze ontheffing mag eiseres de luchthaven tot uiterlijk 30 juni 2021 in gebruik hebben zonder dat deze beschikt over de genoemde infrastructurele voorzieningen. De ontheffing is uitsluitend verleend om het vertrek van de zes Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa mogelijk te maken. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 29 oktober 2020 ongegrond verklaard en is hij bij dit besluit gebleven.
Op 29 oktober 2020 heeft verweerder eiseres opnieuw een gewijzigd veiligheidscertificaat verleend. Dit certificaat is onder meer verleend voor het operationele gebruik van de luchthaven voor vliegtuigen die mogen opereren op een luchthaven met codenummer 4 en codeletter E, beperkt tot het uitvoeren van start en landing ten behoeve van de activiteit stalling en de landing ten behoeve van de activiteit “End of Life”.
Op 23 april 2021 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de voorlopige voorziening getroffen dat de termijn van de tijdelijke ontheffing van 29 oktober 2020 wordt verlengd tot 1 juni 2022. [1]
Op 7 juni 2021 heeft eiseres een permanente ontheffing aangevraagd van de eis dat de luchthaven voor het gebruik door luchtvaartuigen met codeletter D en E moet beschikken over een runway turn pad. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder deze aanvraag afgewezen.
Inmiddels zijn alle zes Boeing 747’s van Lufthansa vertrokken van Twente Airport. De laatste is vetrokken op 20 september 2021.
Rechtsoverwegingen
Heeft eiseres nog een procesbelang bij de boordeling van het beroep met zaaknummer ZWO 21/618 tegen de geldigheidsduur van de tijdelijke ontheffing?
4. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of eiseres nog procesbelang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen de geldigheidsduur van de tijdelijke ontheffing. De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is. Zij legt dit hierna uit.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat de bestuursrechter alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen geroepen is als dat van betekenis is voor het geschil met betrekking tot een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij geldt dat het doel dat de betrokkene voor ogen staat met het ingestelde rechtsmiddel moet kunnen worden bereikt en voor hem feitelijk van betekenis moet zijn. Belang bij beoordeling van een beroep kan bestaan als een betrokkene stelt schade te hebben geleden door de bestuurlijke besluitvorming. Daarvoor is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit. [2]
De tijdelijke ontheffing is aangevraagd en verleend om het vertrek van de zes Boeing 747 vliegtuigen van Twente Airport mogelijk te maken. Deze vliegtuigen zijn inmiddels vertrokken.
Eiseres heeft gesteld dat zij desondanks nog steeds belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de aan de ontheffing verbonden geldigheidsduur, omdat zij schade heeft geleden als gevolg van die – in haar ogen te korte – termijn. Daartoe heeft zij aangevoerd dat die termijn ertoe heeft geleid dat één van de vliegtuigen vroegtijdig is vertrokken, dat daarvoor extra kosten zijn gemaakt en dat zij deze extra kosten heeft moeten vergoeden aan Lufthansa. Verder heeft eiseres aangevoerd dat zij zich genoodzaakt heeft gevoeld om Lufthansa – als compensatie voor de gang van zaken – korting te geven op de parkeerkosten van de laatste twee vliegtuigen.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres de gestelde schade tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt en dat zij daarom een procesbelang heeft bij de beoordeling van het beroep met zaaknummer ZWO 21/618. Daarom is het beroep van eiseres ontvankelijk.
Beoordeling van het beroep met zaaknummer ZWO 21/618: Kon verweerder de geldigheid van de tijdelijke ontheffing in redelijkheid beperken tot de periode tot en met 30 juni 2021?
5.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de geldigheid van de ontheffing in redelijkheid niet had mogen beperken tot de periode tot en met 30 juni 2021.
5.1.1
Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat geen veiligheidsbelang is gediend met het stellen van deze termijn en verweerder daarom misbruik maakt van zijn bevoegdheid.
Eiseres stelt dat verweerder de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing alleen mag gebruiken in het belang van de veiligheid. Volgens eiseres speelt dit belang geen rol bij het bepalen van de vervaldatum van de ontheffing. Zij is van mening dat uit verschillende rapporten en het door verweerder op 29 oktober 2020 afgegeven veiligheidscertificaat blijkt dat de veiligheid voldoende was geborgd, zowel in de periode tot en met 30 juni 2021 als in de periode daarna. [3] Zij wijst erop dat zij slechts verlenging van de termijn van de ontheffing wilde voor de laatste twee Boeing 747 vliegtuigen, zodat met die verlenging slechts twee vliegbewegingen zouden zijn toegestaan. Verder voert eiseres aan dat het realiseren van runway turn pads en taxiway shoulders geen toegevoegde waarde heeft voor de veiligheid op Twente Airport, omdat die zijn bedoeld om grote vliegtuigen snel en op eigen kracht te laten draaien en verplaatsen van de start- of landingsbaan. Op die manier wordt contact met andere binnenkomende of vertrekkende vliegtuigen voorkomen bij snel opvolgende starten en landingen. Op Twente Airport volgen de startende en landende vliegtuigen elkaar echter niet snel op. Volgens eiseres heeft Twente Airport namelijk een specifieke signatuur. Er vindt slechts een beperkt aantal vliegbewegingen per jaar met grote vliegtuigen plaats; ongeveer één groot vliegtuig in de paar maanden. Er komen geen vluchten met passagiers of vracht en er zal nooit meer dan één vliegtuig tegelijk landen of opstijgen. Daarom is het op Twente Airport niet nodig dat een vliegtuig zelfstandig en snel draait op een turn pad om zich snel van en naar de start- en landingsbaan te begeven. Ook is het niet nodig dat er een aparte rijbaan naast de start- en landingsbaan is. Vliegtuigen worden naar de kop van de baan gebracht, waardoor ze geen 180 graden draai hoeven te maken, of na de landing door middel van tow trucks van de baan getrokken. [4]
5.1.2
In de tweede plaats voert eiseres aan dat verweerder de ontheffingsbevoegdheid van artikel 8a.1, tweede lid, van de Wlv te beperkt interpreteert. Eiseres is van mening dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de specifieke signatuur van Twente Airport geen bijzondere omstandigheid is in de zin van artikel 8a.1, tweede lid, onder 1, van de Wlv. Volgens eiseres heeft de wetgever met de eis van “bijzondere omstandigheden” een open norm willen creëren, waarmee alle mogelijke bijzondere omstandigheden worden ondervangen. Aan het soort omstandigheden is geen beperking gesteld. Eiseres is van mening dat verweerder niet in redelijkheid tot de beslissing kan komen dat slechts in het geval dat het (fysiek) onmogelijk is de infrastructuur aan te leggen, sprake is van een bijzondere omstandigheid. Dit blijkt volgens eiseres ook uit de ontheffing op grond van artikel 8a.1 van de Wlv die verweerder haar in een besluit van 16 september 2022 heeft verleend ten behoeve van het stijgen en landen van Lockheed C130H(-30) Herculestoestellen op Twente Airport.
5.1.3
Eiseres is van mening dat verweerder eraan voorbijgaat dat ontheffing kan worden verleend in een geval waarin de regels
in redelijkheidgeen toepassing kunnen vinden. Volgens eiseres is hiervan sprake, gelet op de hiervoor beschreven specifieke signatuur van Twente Airport en de omstandigheid dat de Boeing 747 vliegtuigen op Twente Airport terecht zijn gekomen vanwege het noodgedwongen moeten parkeren als gevolg van de Covid 19-crisis en de daardoor ontstane schaarste aan parkeerplekken voor vliegtuigen. Volgens eiseres is slechts sprake van een tijdelijke situatie die duurt tot juni 2022. In die omstandigheden vindt eiseres het niet redelijk om te eisen dat de infrastructuur wordt aangelegd voor het vertrek van deze toestellen en te stellen dat de ontheffing niet kan worden verlengd. Het aanleggen van dergelijke voorzieningen kost veel gemeenschapsgeld en neemt veel tijd in beslag. Daarbij komt dat die infrastructuur niet wordt gebruikt en de aanleg voor minder dan een jaar zou zijn ten behoeve van slechts twee vliegbewegingen. Eiseres is van mening dat verweerder haar technische en financiële mogelijkheden ten onrechte niet heeft betrokken bij zijn besluitvorming.
in redelijkheidgeen toepassing kunnen vinden. Volgens eiseres is hiervan sprake, gelet op de hiervoor beschreven specifieke signatuur van Twente Airport en de omstandigheid dat de Boeing 747 vliegtuigen op Twente Airport terecht zijn gekomen vanwege het noodgedwongen moeten parkeren als gevolg van de Covid 19-crisis en de daardoor ontstane schaarste aan parkeerplekken voor vliegtuigen. Volgens eiseres is slechts sprake van een tijdelijke situatie die duurt tot juni 2022. In die omstandigheden vindt eiseres het niet redelijk om te eisen dat de infrastructuur wordt aangelegd voor het vertrek van deze toestellen en te stellen dat de ontheffing niet kan worden verlengd. Het aanleggen van dergelijke voorzieningen kost veel gemeenschapsgeld en neemt veel tijd in beslag. Daarbij komt dat die infrastructuur niet wordt gebruikt en de aanleg voor minder dan een jaar zou zijn ten behoeve van slechts twee vliegbewegingen. Eiseres is van mening dat verweerder haar technische en financiële mogelijkheden ten onrechte niet heeft betrokken bij zijn besluitvorming.
5.1.4
Verder is eiseres van mening dat de termijn die verweerder heeft verbonden aan de tijdelijke ontheffing willekeurig en onredelijk is, aangezien de omstandigheden vóór en (direct) na 30 juni 2021 hetzelfde zijn. Eiseres betwist verweerders stelling dat de vervaldatum tot stand is gekomen in overeenstemming met haar en met inachtneming van haar belangen en de belangen van Lufthansa. Deze datum is volgens eiseres door verweerder willekeurig gekozen en eenzijdig opgelegd. Verweerder heeft de datum van 30 juni 2021 gebaseerd op een foute lezing van een e-mail van Lufthansa van 28 oktober 2020. Eiseres is van mening dat het logischer was geweest om de uiterste termijn van de overeenkomst tussen haar en Lufthansa (1 juni 2022) als vervaldatum te kiezen.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de tijdelijke ontheffing in redelijkheid kon beperken tot de termijn tot en met 30 juni 2021 en dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding gaven om de ontheffing voor langere tijd te verlenen.
5.2.1
Verweerder stelt voorop dat veiligheid in de luchtvaart een belangrijke rol speelt en dat daarbij van groot belang is dat alle partijen en individuen zich houden aan vaste voorschriften en procedures die vaak wereldwijd gelden. Er mag ook van worden uitgegaan en er moet op kunnen worden vertrouwd dat deze vaste en uniforme voorschriften en procedures worden nageleefd. Volgens verweerder dienen uitzonderingen hierop het veiligheidsbelang niet. Daarom zijn uitzonderingen alleen onder voorwaarden mogelijk als (en voor zolang) het niet anders kan en moeten deze, als dat mogelijk is, zowel naar omvang als naar tijdsduur zo beperkt mogelijk zijn.
5.2.2
Verweerder voert aan dat de tijdelijke ontheffing daarom alleen zag op de Boeing 747 vliegtuigen en is beperkt tot de termijn die volgens Lufthansa minimaal nodig was. Verweerder heeft de ontheffing verleend op grond van de bijzondere omstandigheid dat de vereiste infrastructuur niet kon worden aangelegd in de tijd die resteerde tot het geplande vertrek van drie van deze vliegtuigen. Om de ontheffing zowel in omvang als tijdsduur zo beperkt mogelijk te houden, is daaraan een termijn van geldigheid verbonden. Volgens verweerder is deze termijn bepaald met inachtneming van de belangen van eiseres en Lufthansa en is deze termijn, als onderdeel van de op 28 oktober 2020 gemaakte afspraken, akkoord bevonden door eiseres. Volgens verweerder was er geen noodzaak voor een langere geldigheidsduur.
5.2.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de formulering van artikel 8a.1, tweede lid, van de Wlv volgt dat de bevoegdheid om een ontheffing te verlenen is beperkt tot gevallen waarin de regels in redelijkheid geen toepassing
kunnenvinden. Dit wordt volgens verweerder bevestigd door wat hierover in de memorie van toelichting staat, namelijk dat het noodzakelijk kan zijn dat een ontheffing wordt verleend, bijvoorbeeld omdat de fysieke gesteldheid van een luchthaven vraagt om een gebiedsspecifieke aanpassing van een veiligheidsregel. [5] Een andere bron die de ontheffingsbevoegdheid nader duidt, is er niet. Verweerder is van mening dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden dat Twente Airport een specifieke signatuur heeft en dat luchtvaartuigen met codeletter E ook zonder de genoemde infrastructurele elementen veilig kunnen landen en vertrekken op en van de luchthaven, niet maken dat de eisen niet
kunnenworden toegepast. Deze omstandigheden leiden er immers niet toe dat de vereiste infrastructurele aanpassingen niet kunnen worden gerealiseerd. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat eiseres met Lufthansa een stallingsovereenkomst is aangegaan met een looptijd tot juni 2022.
kunnenvinden. Dit wordt volgens verweerder bevestigd door wat hierover in de memorie van toelichting staat, namelijk dat het noodzakelijk kan zijn dat een ontheffing wordt verleend, bijvoorbeeld omdat de fysieke gesteldheid van een luchthaven vraagt om een gebiedsspecifieke aanpassing van een veiligheidsregel. [5] Een andere bron die de ontheffingsbevoegdheid nader duidt, is er niet. Verweerder is van mening dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden dat Twente Airport een specifieke signatuur heeft en dat luchtvaartuigen met codeletter E ook zonder de genoemde infrastructurele elementen veilig kunnen landen en vertrekken op en van de luchthaven, niet maken dat de eisen niet
kunnenworden toegepast. Deze omstandigheden leiden er immers niet toe dat de vereiste infrastructurele aanpassingen niet kunnen worden gerealiseerd. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat eiseres met Lufthansa een stallingsovereenkomst is aangegaan met een looptijd tot juni 2022.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder er in redelijkheid voor heeft kunnen kiezen om de einddatum van de tijdelijke ontheffing vast te stellen op 30 juni 2021. Zij zal dit hierna toelichten.
5.3.1
De exploitant van een luchthaven moet ervoor zorgen dat de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van die luchthaven voldoen aan een groot aantal voorschriften en aanbevelingen uit het ICAO. Een aantal van die voorschriften en aanbevelingen gelden alleen als (een bepaald onderdeel van) de luchthaven wordt gebruikt door luchtvaartuigen met een bepaalde codeletter. Kort gezegd houden deze voorschriften en aanbevelingen onder meer in dat de landingsbaan van een luchthaven die wordt gebruikt door luchtvaartuigen met codeletter E moet zijn voorzien van runway shoulders en een runway turnpad en dat de taxibaan die wordt gebruikt voor dergelijke luchtvaartuigen moet zijn voorzien van taxiway shoulders. Dit is geregeld in artikel 10 van de Regeling en in de paragrafen 3.2.1, 3.3.1 en 3.10.1 van deel I van bijlage 14 van het ICAO.
Verweerder kan ontheffing verlenen van de regel dat het verplicht is om te voldoen aan de hiervoor genoemde voorschriften en aanbevelingen. Dat kan alleen als die regel in redelijkheid geen toepassing kan vinden als gevolg van bijzondere omstandigheden én als de veiligheid van de luchthaven en het luchthavenverkeer daardoor niet in gevaar worden gebracht. Dit is geregeld in artikel 8a1, tweede lid, van de Wlv.
5.3.2
De rechtbank is het met verweerder eens dat uit het wettelijk stelsel volgt dat uitzonderingen op de internationale regels voor luchthavens, die gelden op grond van artikel 10 van de Regeling, gelezen in combinatie met deel I van bijlage 14 van het ICAO, in het belang van de veiligheid van de luchthaven en het luchtverkeer zowel in omvang als tijdsduur zo beperkt mogelijk moeten zijn. Iedere uitzondering op deze regels doet afbreuk aan de uniformiteit van de infrastructurele voorzieningen die in beginsel aanwezig zijn op luchthavens overal ter wereld en daarmee aan de algemene veiligheid van de luchtvaart. Daarom was verweerder naar het oordeel van de rechtbank bevoegd om aan de tijdelijke ontheffing een termijn van geldigheid te verbinden. Dat de veiligheid van de luchthaven en het luchthavenverkeer door de tijdelijke ontheffing niet in gevaar werd gebracht, doet hier niet aan af. Als dit niet zo was geweest, had in elk geval geen ontheffing verleend kunnen worden. Of het ook mogelijk is om Twente Airport zonder de genoemde infrastructurele voorzieningen te gebruiken voor luchtvaartuigen met codeletter E is in dit kader niet van belang. De rechtbank is het dan ook niet met eiseres eens dat verweerder zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven.
5.3.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de einddatum van de termijn van geldigheid in redelijkheid kunnen vaststellen op 30 juni 2021 en is bij de keuze voor deze datum geen sprake van willekeur. De tijdelijke ontheffing is aangevraagd en verleend om het vertrek van de resterende Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa van Twente Airport mogelijk te maken. Daarom kon verweerder in redelijkheid beslissen om de geldigheid van de tijdelijke ontheffing te beperken tot de termijn die nodig was om deze vliegtuigen te laten vertrekken.
Verweerder heeft de einddatum gebaseerd op informatie uit een e-mailwisseling die hij op 28 oktober 2020 heeft gehad met de directeur van eiseres in het kader van een verzoek om voorlopige voorziening. In deze e-mailwisseling heeft de directeur van eiseres aan verweerder een e-mail doorgestuurd die hij op 28 oktober 2020, om 23:30 uur, heeft ontvangen van Lufthansa. In deze e-mail geeft Lufthansa aan dat zij verwacht dat ze de laatste vliegtuigen niet vóór eind juni 2021 kan verplaatsen. De directeur van eiseres heeft in een e-mail van 23:44 uur aan verweerder meegedeeld dat Lufthansa in de e-mail van 23:30 uur aangeeft waartoe zij in staat is met betrekking tot het versneld weghalen van de toestellen, dat de in die e-mail genoemde termijnen voor eiseres maatgevend zijn, dat hij ervan uitgaat dat alle andere punten in de voorgaande e-mailwisseling voor nu wederzijds akkoord zijn en dat eiseres na bevestiging daarvan de behandeling van een verzoek om voorlopige voorziening op de daarop volgende ochtend zal afzeggen. Verweerder heeft hierop in een e-mail van 23:54 uur meegedeeld dat hij en eiseres, gegeven het bericht van Lufthansa met einddatum eind Q2 en de voorgaande e-mailwisseling, akkoord zijn over alle afspraken. De rechtbank begrijpt dat met “eind Q2” het eind van het tweede kwartaal, oftewel 30 juni 2021, wordt bedoeld. Eiseres heeft niet meer gereageerd op deze e-mail van verweerder. Wel heeft zij het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.
De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder bij het bepalen van de einddatum 30 juni 2021 rekening heeft gehouden met de belangen van eiseres en Lufthansa. De rechtbank is van oordeel dat verweerder uit de omstandigheid dat eiseres niet heeft gereageerd op de e-mail van 23:54 uur en dat zij na de e-mailwisseling het verzoek om voorlopige voorziening heeft ingetrokken, heeft kunnen afleiden dat het haalbaar was om de Boeing 747’s uiterlijk 30 juni 2021 van Twente Airport te laten vertrekken.
5.3.4
De rechtbank zal niet ingaan op het subsidiaire standpunt van eiseres dat het veiligheidscertificaat van 2018 landing en vertrek van de Boeing 747 vliegtuigen toestond en dat zij dus in overeenstemming met dit certificaat handelde toen zij deze vliegtuigen verwelkomde op Twente Airport. Het beroep richt zich tegen het besluit op bezwaar van 13 april 2021. Dit besluit gaat over de tijdelijke ontheffing en niet over het veiligheidscertificaat van 2018. De uitleg van dit veiligheidscertificaat valt daarom buiten de omvang van het geding. De rechtbank merkt daarbij nog op dat ten tijde van het bestreden besluit het veiligheidscertificaat van 2018 niet meer geldend was.
5.3.5
De rechtbank concludeert dat de gronden die eiseres heeft aangevoerd in de procedure met zaaknummer ZWO 21/618 niet slagen.
Beoordeling van het beroep met zaaknummer ZWO 21/1803: Heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid?
6.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd haar een permanente ontheffing te verlenen van de eis dat Twente Airport moet beschikken over een runway turn pad. Volgens eiseres is sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder haar de aangevraagde ontheffing had moeten verlenen. Eiseres is van mening dat de specifieke signatuur van Twente Airport maakt dat geen runway turn pads nodig zijn en dat ook niet in redelijkheid van haar kan worden gevraagd om runway turn pads aan te leggen. Eiseres stelt dat de luchthaven ook veilig kan functioneren en grote vliegtuigen kan ontvangen zonder runway turn pads. Ook in dit kader voert eiseres aan dat verweerder de term “bijzondere omstandigheden” uit artikel 8a.1, tweede lid, onder a, van de Wlv te beperkt uitlegt. De onderbouwing die eiseres geeft voor haar standpunten dat de luchthaven ook veilig kan functioneren zonder runway turn pads en dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 8a1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wlv komt in hoofdlijnen overeen met de onderbouwing die zij daarvoor heeft gegeven in het beroep met zaaknummer ZWO 21/618, met dien verstande dat het hier alleen gaat om de eis van runway turn pads, dat het in dit geval niet gaat om een tijdelijke maar om een permanente ontheffing en dat de ontheffing in dit geval niet alleen betrekking heeft op de zes Boeing 747 vliegtuigen van Lufthansa. Een uitgebreide weergave van de onderbouwing van deze standpunten staat in 5.1.1, 5.1.2 en 5.1.3.
Daarnaast stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt, waardoor de afwijzing van de aanvraag voor de permanente ontheffing in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Volgens eiseres wordt zij door de afwijzing onevenredig geraakt en moeten haar belangen zwaarder wegen dan de door verweerder behartigde belangen. Het belang van verweerder bij het vasthouden aan de vliegveiligheidsregels is de veiligheid op de luchthaven. De situatie op Twente Airport is echter ook veilig zonder runway turn pads. Dit heeft verweerder ook erkend in de overwegingen van de tijdelijke ontheffing, in het bestreden besluit I en met de afgifte van het veiligheidscertificaat van 29 oktober 2020. Het belang van eiseres is dat zij geen onnodige infrastructuur wil aanleggen, omdat dit veel tijd en gemeenschapsgeld zou kosten.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan ontheffing kan worden verleend. Hij is van mening dat de door eiseres aangevoerde argumenten waarom de runway turn pads niet nodig zijn, geen reden zijn om een ontheffing te verlenen, omdat daaruit niet blijkt waarom redelijkerwijs geen runway turn pads kunnen worden aangelegd. Verweerder komt daarom niet toe aan een beoordeling van de vraag of de veiligheid van de luchthaven en het luchthavenverkeer in gevaar worden gebracht. De onderbouwing die verweerder voor dit standpunt heeft gegeven, komt deels overeen met de onderbouwing die hij heeft gegeven voor zijn standpunt in het beroep met zaaknummer ZWO 21/618. Een uitgebreide weergave van dit standpunt staat in 5.2.1 en 5.2.3.
In aanvulling daarop heeft verweerder aangevoerd dat de ontbrekende infrastructuur alsnog kan worden gerealiseerd. Er is voldoende ruimte op de luchthaven en er zijn geen andere beletselen gebleken of aangevoerd, behalve de voor de aanpassing benodigde financiën. De (huidige) wijze van exploiteren van de luchthaven en een voorgenomen wijziging van de bedrijfsstrategie zijn volgens verweerder geen bijzondere omstandigheden. Dit zijn ondernemerskeuzes en de daaraan verbonden noodzakelijke investeringen komen voor rekening en risico van de betrokken ondernemer. Daarbij komt dat onbekend is hoe omvangrijk de toename van groot luchtverkeer voor stalling en wellicht onderhoud in de toekomst beoogd is door eiseres. Wanneer de bedrijfsvoering van de luchthaven (verder) gewijzigd zou worden, wijzigt daarmee ook de bijzondere omstandigheid. Dat maakt het voor verweerder ondoenlijk om hierover een afweging te maken. Daarbij is mede van belang dat er geen vertrekprocedures zijn vastgesteld voor vliegtuigen met codeletter E en dat er geen luchtverkeersleiding is. Daarom is geen sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan ontheffing kan worden verleend.
6.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan ontheffing kan worden verleend van de eis om runway turn pads aan te leggen. Daarom heeft verweerder de aanvraag voor een permanente ontheffing terecht afgewezen. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
6.3.1
Tussen partijen is niet in geschil dat door het ontbreken van runway turn pads niet is voldaan aan één van de regels die zijn gesteld in artikel 10 van de Regeling, gelezen in combinatie met deel I van bijlage 14 van het ICAO.
6.3.2
De eis dat een luchthaven die wordt gebruikt voor luchtvaartuigen met de codeletters D en E moet beschikken over runway turn pads is gesteld met het oog op de veiligheid op luchthavens. Verweerder heeft benadrukt dat deze eis wordt gesteld aan alle luchthavens, nationaal en internationaal, en dat in het bijzonder uniformiteit van de regels van groot belang is voor het waarborgen van het veilig gebruik van luchthavens. In het belang van de veiligheid is het bijvoorbeeld noodzakelijk dat het voor piloten duidelijk is wat zij kunnen verwachten op een luchthaven.
6.3.3
Verweerder kan op grond van artikel 8a1, tweede lid, van de Wlv ontheffing verlenen van de verplichting om aan deze regel te voldoen. Aan deze bevoegdheid zijn twee cumulatieve voorwaarden verbonden. Verweerder is alleen bevoegd om een ontheffing te verlenen als de regel in redelijkheid geen toepassing kan vinden als gevolg van bijzondere omstandigheden. Ook als aan die voorwaarde is voldaan, kan verweerder alleen ontheffing verlenen als de veiligheid van de luchthaven en het luchthavenverkeer daardoor niet in gevaar worden gebracht.
6.3.4
De rechtbank is het met verweerder eens dat artikel 8a.1, tweede lid, van de Wlv zo moet worden gelezen dat alleen een ontheffing kan worden verleend als het redelijkerwijs niet mogelijk is om aan een regel te voldoen. Voor dit standpunt vindt zij steun in de memorie van toelichting. [6] Daarin staat dat het in bepaalde gevallen noodzakelijk kan zijn dat van een regel ontheffing wordt verleend. Als voorbeeld wordt in de memorie van toelichting het geval genoemd dat de fysieke gesteldheid van een luchthaven vraagt om een gebiedsspecifieke aanpassing van een vliegveiligheidsregel, bijvoorbeeld omdat een waterpartij of een taxibaan in de nabijheid van een start- of landingsbaan is gelegen. Hieruit leidt de rechtbank af dat het er niet om gaat of het naleven van de regel in redelijkheid van de exploitant van de luchthaven kan worden gevergd, maar of het in redelijkheid mogelijk is om aan die regel te voldoen.
6.3.5
De rechtbank is het ook met verweerder eens dat de door eiseres genoemde omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 8a.1, tweede lid, van de Wlv. De specifieke signatuur van Twente Airport en de kosten en tijd die gemoeid zijn met de aanleg van runway turn pads staan er immers niet aan in de weg dat die runway turn pads
kunnenworden aangelegd. Ook als de stelling van eiseres dat runway turn pads door de specifieke signatuur van Twente Airport niet nodig zijn en geen toegevoegde waarde hebben juist is, volgt daaruit niet dat het in redelijkheid niet mogelijk is om runway turn pads aan te leggen. De kosten en de tijd die gemoeid zijn met het aanleggen van runway turn pads, maken het aanleggen van die voorziening evenmin onmogelijk. Daarbij is van belang dat het hier, anders dan in de procedure met zaaknummer ZWO 21/618, niet gaat om een tijdelijke ontheffing voor enkele specifieke vliegtuigen, maar om een permanente ontheffing voor een onbekend aantal vliegtuigen waarvan ook het type onbekend is. Daardoor speelt de factor tijd in deze procedure geen rol bij het beantwoorden van de vraag of de vereiste runway turn pads in redelijkheid kunnen worden aangelegd.
kunnenworden aangelegd. Ook als de stelling van eiseres dat runway turn pads door de specifieke signatuur van Twente Airport niet nodig zijn en geen toegevoegde waarde hebben juist is, volgt daaruit niet dat het in redelijkheid niet mogelijk is om runway turn pads aan te leggen. De kosten en de tijd die gemoeid zijn met het aanleggen van runway turn pads, maken het aanleggen van die voorziening evenmin onmogelijk. Daarbij is van belang dat het hier, anders dan in de procedure met zaaknummer ZWO 21/618, niet gaat om een tijdelijke ontheffing voor enkele specifieke vliegtuigen, maar om een permanente ontheffing voor een onbekend aantal vliegtuigen waarvan ook het type onbekend is. Daardoor speelt de factor tijd in deze procedure geen rol bij het beantwoorden van de vraag of de vereiste runway turn pads in redelijkheid kunnen worden aangelegd.
Nu geen sprake is van een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 8a.1, tweede lid, van de Wlv, komt verweerder niet toe aan een afweging van de door eiseres aangevoerde (financiële) belangen.
6.3.6
Ook als er wel ruimte zou zijn geweest voor een belangenafweging, zouden de door eiseres aangevoerde omstandigheden naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie hebben geleid dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Verweerder heeft een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het nakomen van de regels ten behoeve van een veilig vliegverkeer en heeft de belangen daarvan zwaarder mogen laten wegen dan de (voornamelijk financiële) ondernemersbelangen van eiseres.
Daarbij volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat de tijdelijke ontheffing ten behoeve van het mogelijk maken van het vertrek van de Boeing 747 vliegtuigen en de ontheffing voor het landen en opstijgen van de Hercules vliegtuigen, van een geheel andere aard zijn als het gaat om de veiligheid, dan de nu gevraagde permanente ontheffing.
6.3.7
De rechtbank concludeert dat de gronden die eiseres heeft aangevoerd in de procedure met zaaknummer ZWO 21/1803 niet slagen.
Conclusie en gevolgen
7. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de (geldigheidsduur van) de tijdelijke ontheffing én de afwijzing van de permanente ontheffing in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met zaaknummer ZWO 21/618 ongegrond;
- verklaart het beroep met zaaknummer ZWO 21/1803 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. A. de Boer, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Wet luchtvaart
Artikel 8a.1, tweede lid (zoals dit gold op 13 april 2021)
1. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kunnen regels worden gesteld omtrent de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van luchthavens met het oog op de orde en de veiligheid op die luchthavens. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen categorieën luchthavens en tussen vormen van luchtvaart die gebruik maken van luchthavens.
2 Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kan ontheffing verlenen van de regels, bedoeld in het eerste lid. Deze ontheffing wordt slechts verleend indien:
a. als gevolg van bijzondere omstandigheden de regels in redelijkheid geen toepassing kunnen vinden, en
b. de veiligheid van de luchthaven en van het luchthavenluchtverkeer met het verlenen van een ontheffing niet in gevaar worden gebracht.
3 Aan de ontheffing, bedoeld in het tweede lid, kunnen voorschriften of beperkingen worden verbonden.
(…).
Artikel 8a.2
1. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu verleent of wijzigt op aanvraag van de exploitant een veiligheidscertificaat indien wordt voldaan aan de regels, bedoeld in artikel 8a.1, eerste lid, voorzover deze regels betrekking hebben op het luchtvaartgebied en artikel 8a.3, tweede lid.
2 Een veiligheidscertificaat vermeldt het gebruik waarvoor het verleend is.
Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen
Artikel 1, eerste lid
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…);
- verdrag: het op 7 december 1944 te Chicago tot stand gekomen Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (Trb. 1973, 109);
(…).
Artikel 10 (zoals dit gold op 13 april 2021)
De exploitant draagt er zorg voor dat de aanleg, de inrichting, de uitrusting en het gebruik van een luchthaven voldoen aan de voorschriften en aanbevelingen van deel I (Aerodrome Design and Operations) van bijlage 14 bij het verdrag, met uitzondering van de volgende onderdelen:
a. 1.2.1, 1.2.2 en 1.4;
b. 3.1.1 tot en met 3.1.4, 3.1.8, 3.3.10, 3.12.1 en 3.15.1;
c. 5.2.6.5, 5.3.1.1 tot en met 5.3.1.3, 5.3.3, 5.3.15 en 5.4.5;
d. 6.1.1.10, 6.1.2, 6.2.3.11, 6.2.4 en 6.2.5;
e. 9.4.1 onder a, 9.4.2, de zinsnede ‘or its vicinity’ in onderdeel 9.4.4, 9.4.5 en 9.10.3.
Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (ICAO), bijlage 14, deel 1
3.2
Runway shoulders
General
Note.— Guidance on characteristics and treatment of runway shoulders is given in Attachment A, Section 9, and in the Aerodrome Design Manual (Doc 9157), Part 1.
3.2.1
Recommendation.— Runway shoulders should be provided for a runway where the code letter is D, E or F.
(…).
3.3
Runway turn pads
General
3.3.1
Where the end of a runway is not served by a taxiway or a taxiway turnaround and where the code letter is D, E or F, a runway turn pad shall be provided to facilitate a 180-degree turn of aeroplanes. (…).
3.1
Taxiway shoulders
Note.— Guidance on characteristics of taxiway shoulders and on shoulder treatment is given in the Aerodrome Design Manual (Doc 9157), Part 2.
3.10.1
Recommendation.— Straight portions of a taxiway where the code letter is C, D, E or F should be provided with shoulders which extend symmetrically on each side of the taxiway so that the overall width of the taxiway and its shoulders on straight portions is not less than:
- 44 m where the code letter is F;
- 38 m where the code letter is E;
- 34 m where the code letter is D; and
- 25 m where the code letter is C.
On taxiway curves and on junctions or intersections where increased pavement is provided, the shoulder width should be not less than that on the adjacent straight portions of the taxiway.