ECLI:NL:RBOVE:2022:397

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 21/857

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser] uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. A. van Lohuizen),

het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder.

Als derde-partij neemt aan het geding deel: [naam 1] , te Steenwijk.

Procesverloop

In het besluit van 27 september 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam 1] (hierna: [naam 1] ) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op perceel [adres 1] in Steenwijk (hierna: perceel [nummer] ).

Voor zover hier van belang is in het besluit van 28 februari 2020 het hiertegen gerichte bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard omdat eiser geen belanghebbende is bij het primaire besluit. Het hiertegen gerichte beroep is door deze rechtbank in haar uitspraak van 19 februari 2021, ECLI:NL:RBOVE:2021:774, gegrond verklaard. Het besluit van 28 februari 2020 is in zo verre vernietigd en verweerder is opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser.

In het besluit van 15 april 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ontvankelijk doch ongegrond verklaard. Het primaire besluit is gehandhaafd met een aanvulling van de motivering.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Kroeze heeft stukken in het geding gebracht en een reactie gegeven op het beroepschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 14 januari 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn echtgenote [naam 2] bijgestaan door zijn gemachtigde. Verder heeft eiser zich laten bijstaan door prof. ir. D. van Gameren (hierna: Van Gameren), die via een beeldverbinding heeft deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G.D. Klaren en M.A. Hoven. [naam 1] is verschenen, vergezeld door zijn echtgenote.

Overwegingen

Feiten

1. Perceel [nummer] is gelegen in een gebied, genaamd Eeserwold. Dit betreft een woonwijk in aanbouw. Eiser woont op perceel [adres 2] . De afstand tussen dit perceel en de woning op perceel [nummer] bedraagt ongeveer 95 meter. Eiser heeft vanaf zijn perceel zicht op de vergunde woning.

Juridisch kader

2. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Artikel 2.10, eerste lid, onder c en d, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien:

c. de activiteit in strijd is met de beheersverordening;

d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet.

Artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet bepaalt dat de gemeenteraad een

welstandsnota vaststelt, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn

opgenomen die het bevoegd gezag toepast bij de beoordeling of het uiterlijk en de

plaatsing van een bouwwerk waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het

bouwen van een bouwwerk betrekking heeft, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband

met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke

eisen van welstand.

Artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet bepaalt, voor zover hier van belang, dat de

welstandscommissie haar advies slechts baseert op de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste

lid, onderdeel a.

3. Perceel [nummer] is gelegen in een gebied waarvoor beheersverordening “Eeserwold” (hierna: de beheersverordening) geldt. Perceel [nummer] heeft hierin de bestemming “woondoeleinden 1”. De van toepassing zijnde planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Het beeldkwaliteitsplan Eeserwold is op 14 juni 2005 door de raad van de gemeente Steenwijkerland vastgesteld. Perceel [nummer] is in dat beeldkwaliteitsplan gelegen binnen deelgebied Eeser Buiten. De voor dat deelgebied geldende uitgangspunten zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

Besluitvorming

4. Bij aanvraag van 17 juli 2019 heeft [naam 1] verweerder verzocht hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een woning op perceel [nummer] . Deze aanvraag ziet op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.

5. In het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ verleend. Verweerder heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat de weigeringsgronden, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, niet van toepassing zijn zodat hij de omgevingsvergunning moet verlenen.

6. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ontvankelijk doch ongegrond verklaard. Het primaire besluit is gehandhaafd met een aanvullende motivering. Verweerder heeft zich hierbij op de navolgende standpunten gesteld.

6.1.

In artikel 18 van de beheersverordening zijn algemene regels opgenomen waarin een koppeling is gemaakt met het beeldkwaliteitsplan Eeserwold. Dit beeldkwaliteitsplan maakt ook deel uit van de welstandsnota. Hierdoor zijn de criteria die bedoeld zijn om te dienen als uitgangspunt voor een individuele welstandstoetsing op basis van artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, ook opgenomen in de algemeen verbindende voorschriften van de beheersverordening. Deze criteria dienen dus ook als toetsingskader op basis van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo.

6.2.

Wat betreft de toetsing aan de beheersverordening heeft verweerder zich, voor zover voor het geschil van belang, op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan artikel 18, lid II, onder 1 en 4, van de beheersverordening. Hierbij is verwezen naar het advies van de gecombineerde welstands- en monumentencommissie ‘Het Oversticht’ (hierna: de welstandscommissie) van 18 december 2019, waarbij het bouwplan aan alle uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan is getoetst. Verder is verwezen naar de reactie van de welstandscommissie van 19 mei 2020 op de door verweerder aan Hûs en Hiem gevraagde second opinion van 9 januari 2020. Ook voldoet het bouwplan aan de bouwregels, neergelegd in artikel 3 van de beheersverordening.

Verweerder heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met de regels van de beheersverordening, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo niet van toepassing is.

6.3.

Volgens verweerder heeft hij zijn standpunt - inhoudende dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand - mogen baseren op het advies van de welstandscommissie van 18 december 2019. Bij deze welstandstoetsing is het bouwplan aan alle uitgangspunten uit het beeldkwaliteitsplan getoetst. Hierbij heeft de welstandscommissie aangegeven dat het voldoen aan de criteria en uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan betekent dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Bepaalde aanpassingen zouden (misschien) de basiskwaliteit kunnen versterken, maar die aanpassingen kunnen niet worden geëist als er al wordt voldaan aan redelijke eisen van welstand. De door verweerder gevraagde second opinion van Hûs en Hiem en de door eiser ingebrachte contra-expertise van Sax Architecten zijn door de welstandscommissie beoordeeld maar hebben niet geresulteerd in een ander standpunt.

Verweerder heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, zodat de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo niet van toepassing is.

Beoordeling van het beroep

7. Eiser stelt dat het bouwplan zowel in strijd is met de beheersverordening als in strijd is met redelijke eisen van welstand. De gevraagde omgevingsvergunning had daarom moeten worden geweigerd, gelet op het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, onder c en d, van de Wabo.

De rechtbank zal de twee aangevoerde weigeringsgronden hierna bespreken.

Is het bouwplan in strijd met de beheersverordening?

8. Eiser stelt dat in artikel 18, lid II, onder 1, van de beheersverordening een koppeling is gemaakt met het beeldkwaliteitsplan. Door deze koppeling moet er indringend (voluit/volledig) aan het beeldkwaliteitsplan worden getoetst in het kader van artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo. De toets die verweerder heeft uitgevoerd betreft feitelijk niet meer dan een welstandstoetsing. Deze toetsing, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, is een niet-indringende toets. Er wordt immers enkel geoordeeld of een bouwplan voldoet aan
redelijkeeisen van welstand. De vereiste indringende/volle toets van het bouwplan aan de criteria van het beeldkwaliteitsplan is niet uitgevoerd. Hierdoor kan niet worden gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met artikel 18, lid II, onder 1 en 4, van de beheersverordening, aldus eiser.

9. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

9.1.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in een recente uitspraak geoordeeld of en hoe een inrichtings- en beeldkwaliteitsplan (in die uitspraak verder ‘inrichtingsplan’ genoemd) kan fungeren als toetsingskader voor omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘bouwen’. Dit betreft de uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2444. In die uitspraak staat dat, naast de verplichte toetsing aan de planregels, mede aan een van het bestemmingsplan deel uitmakend inrichtings- of inpassingsplan betekenis kan toekomen als toetsingskader voor een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen. Daarvoor is vereist dat het inrichtings- of inpassingsplan voldoende concreet en duidelijk is. Daarnaast is vereist dat zo’n inrichtings- of inpassingsplan via de planregels tot onderdeel van de toetsingsnormen wordt gemaakt. De Afdeling oordeelde in die zaak dat het inrichtingsplan als geheel onvoldoende concreet en duidelijk is om te dienen als zelfstandig toetsingskader naast de regels in het bestemmingsplan, waarin de bebouwingseisen exact zijn weergegeven.

De rechtbank zal hierna deze rechtspraak toepassen op het voorliggende geschil.

9.2.

In artikel 18, aanhef, van de beheersverordening staat dat de algemene regels in dit artikel van toepassing zijn naast, onder meer, artikel 3. In artikel 18, lid II, onder 1, van de beheersverordening staat dat de invulling van dit plangebied dient aan te sluiten bij, onder meer, de voor de deelgebieden vastgelegde beeldkwaliteit. Gelet op dit samenspel is de rechtbank van oordeel dat het beeldkwaliteitsplan via de regels van de beheersverordening tot onderdeel van de toetsingsnormen is gemaakt.

Dit oordeel wil echter niet meer zeggen dan dat een aanvraag in beginsel aan het beeldkwaliteitsplan moet worden getoetst, gewoon omdat in de regels van de beheersverordening is vastgelegd dat daaraan moet zijn voldaan. Of ook in concreto het beeldkwaliteitsplan als toetsingsnorm uitwerkt, is afhankelijk van de mate van concreetheid van de tekst ervan. De tekst moet immers voldoende concreet en duidelijk zijn om als toetsingskader voor een aanvraag om omgevingsvergunning voor het bouwen te kunnen dienen.

9.3.

In deze zaak heeft eiser verwezen naar de door hem overgelegde contra-expertise van Sax Architecten. Uit deze contra-expertise en de reactie van de welstandscommissie hierop blijkt dat partijen van mening verschillen of, en zo ja in welke mate, de architectonische stijl van het bouwplan kan worden geduid als in de stijl van c.q. in de sfeer van Frank Lloyd Wright. Ook heeft eiser verwezen naar twee door eiser ingebrachte evaluaties van Van Gameren van 23 december 2020 en 23 juni 2021. In deze evaluaties staat, samengevat weergegeven, dat het bouwplan op perceel 18 niet past in de visie van Frank Lloyd Wright.

Naar het oordeel van de rechtbank is het in het beeldkwaliteitsplan opgenomen uitgangspunt ‘Architectonische stijl: Frank Lloyd Wright, horizontale architectuur’ onvoldoende concreet en duidelijk om daarin een zelfstandig toetsingskader te zien. De rechtbank laat hierbij meewegen dat op pagina 3 van het beeldkwaliteitsplan staat dat de sfeer bij deelgebied Eeser Buiten als volgt wordt omschreven: een watergericht woonpark met villa’s
in de stijl vanFrank Lloyd Wright. Op pagina 12 van het beeldkwaliteitsplan staat dat gekozen is voor een expressieve, horizontale structuur
in de sfeer vanFrank Lloyd Wright. Wat wordt bedoeld met ‘in de stijl van Frank Lloyd Wright’ en ‘in de sfeer van Frank Lloyd Wright’ is niet gedefinieerd in het beeldkwaliteitsplan. Bovendien is de invulling van deze termen voor meerderlei uitleg vatbaar. Dit is ook gebleken in deze zaak, waarbij de invulling van deze termen noodgedwongen is overgelaten aan architecten. De mate waarin het bouwplan voldoet aan de sfeer dan wel de stijl van Frank Lloyd Wright wordt door de architecten verschillend beoordeeld.

Vanwege deze onduidelijkheid en geringe concreetheid, kan in het kader van de toetsing aan de beheersverordening (als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo) niet worden getoetst aan het uitgangspunt ‘Architectonische stijl’, zoals opgenomen in het beeldkwaliteitsplan.

9.4.

De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.

10. Gelet op vorenstaande is het bouwplan niet in strijd met de door eiser aangevoerde regels van de beheersverordening. De weigeringsgrond, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, onder c, van de Wabo, is niet van toepassing.

Is het bouwplan in strijd met redelijke eisen van welstand?

11. Eiser stelt dat het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Ter onderbouwing heeft eiser verwezen naar de contra-expertise van Sax Architecten en de twee evaluaties van Van Gameren.

12. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

12.1.

Hoewel verweerder niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag hij op dat advies afgaan, nadat hij is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. Dit is vaste rechtspraak.

12.2.

In deze zaak heeft eiser een contra-expertise ingediend door een ter zake deskundige. De welstandscommissie is in haar reactie van 19 mei 2020 hier uitvoerig op ingegaan. De welstandscommissie heeft verder in die reactie verwoord tot hoe ver een welstandstoetsing kan reiken en dat zij geen architectonische aanpassingen kan eisen als een bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. De welstandscommissie handhaaft haar standpunt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand.

De rechtbank stelt vast dat de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst aan de welstandsnota, vastgesteld in 2004. De uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan zijn in deze welstandsnota opgenomen als (specifieke) criteria. De welstandscommissie heeft in haar advies van 18 december 2019 inzichtelijk aan deze criteria getoetst. Deze wijze van toetsing is in overeenstemming met artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang met artikel 12a, eerste lid, onder a, en artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet.

Uit de contra-expertise blijkt dat Sax Architecten niet heeft getoetst of er wordt voldaan aan de criteria van de welstandsnota maar of, naar hun mening, de architectuur van het bouwplan kan worden getypeerd als een ‘prairie school house’ die Frank Lloyd Wright ontwierp in de periode rondom 1910. Dat de toetsing door Sax Architecten verder gaat dan toetsing aan de uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan, neergelegd als criteria in de welstandsnota, blijkt tevens uit de reactie van de welstandscommissie op deze contra-expertise. Zo heeft de welstandscommissie onder meer aangegeven dat de door Sax Architecten genoemde aspecten (symmetrie in de gevelindeling, de gebruikte kleuren en dieptewerking in de gevels) niet zijn voorgeschreven in het beeldkwaliteitsplan.

De evaluatie van Van Gameren is eveneens niet gebaseerd op een toetsing aan de criteria van de welstandsnota / uitgangspunten in het beeldkwaliteitsplan. Dit blijkt uit de mededeling van Van Gameren ter zitting dat hij het beeldkwaliteitsplan wel heeft gezien/gelezen maar dat hij niet heeft beoordeeld of het bouwplan voldoet aan de van toepassing zijnde uitgangspunten. Van Gameren heeft getoetst aan de essentiële karakteristieken van Frank Lloyd Wright, zoals die hem bekend zijn op basis van eigen kennis en deskundigheid, zo heeft hij desgevraagd ter zitting meegedeeld.

Omdat de wijze van toetsing door de welstandscommissie, anders dan de toetsing door Sax Architecten en Van Gameren, in overeenstemming is met de wettelijk voorgeschreven welstandstoetsing (neergelegd in artikel 12b, eerste lid, van de Woningwet) oordeelt de rechtbank dat verweerder zijn standpunt over welstand heeft kunnen baseren op het advies van de welstandscommissie.

12.3.

Ten aanzien van de stelling van eiser, gebaseerd op een standpunt van architect

F. Woudstra (hierna: Woudstra), dat de welstandscommissie in het (recente) verleden zwaarder toetste aan het beeldkwaliteitsplan overweegt de rechtbank het volgende.

Uit de stukken en de gegeven toelichting ter zitting (in beroepszaak ZWO 21/36, die op dezelfde dag ter zitting is behandeld) blijkt dat de welstandscriteria, neergelegd in het beeldkwaliteitsplan (en vervolgens opgenomen in de welstandsnota) niet zijn gewijzigd. Het in het (recente) verleden moeten voldoen aan zwaardere architectonische eisen dan wat op basis van het beeldkwaliteitsplan kon worden geëist, was gelegen in het feit dat de toenmalige projectontwikkelaar civielrechtelijk deze zwaardere architectonische eisen stelde. Woudstra was destijds projectarchitect voor de deelgebieden Eeser Landgoed en Eeser Buiten. Hij toetste in een voortoets de bouwplannen voor deze twee deelgebieden. Indien een bouwplan niet werd goedgekeurd door Woudstra, weigerde de projectontwikkelaar de kavel aan de betrokken persoon te verkopen. Pas nadat Woudstra in deze voortoets het bouwplan had goedgekeurd, werd een aanvraag om een omgevingsvergunning bij verweerder ingediend. Deze projectontwikkelaar is niet meer in beeld. De kavels worden nu door een andere projectontwikkelaar verkocht. Deze stelt geen zwaardere architectonische eisen aan de gegadigden voor een bouwkavel.

Dat deze voortoets met zwaardere architectonische eisen door verweerder werd gefaciliteerd, is de rechtbank niet gebleken. Het enkele feit dat de toenmalige projectontwikkelaar een verkoopbrochure heeft gepresenteerd op een informatieavond en dat een wethouder op deze bijeenkomst aanwezig was, is hiervoor onvoldoende. Ook heeft verweerder deze veronderstelling bestreden.

Verder overweegt de rechtbank dat het feit dat de welstandscommissie (destijds) in enkele gevallen een negatief welstandsadvies heeft afgegeven, niet automatisch betekent dat er destijds zwaarder werd getoetst aan het beeldkwaliteitsplan. Dit betekent enkel dat de welstandscommissie haar werk doet en bouwplannen kritisch beoordeelt.

13. Gelet op vorenstaande is het bouwplan niet in strijd met redelijke eisen van welstand. De weigeringsgrond, neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, is niet van toepassing.

14. Het beroep is ongegrond.

15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.E.M. Lever, griffier, op

De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

BIJLAGE

Beheersverordening Eeserwold

Artikel 18 Algemene regels

In dit artikel worden algemene regels gegeven die van toepassing zijn naast de artikelen 3 t/m 14.

I. Doelstellingen

(…).

II. Ruimtelijk

1. De invulling van het plangebied dient aan te sluiten bij het Stedenbouwkundig plan voor dit gebied en de daarin beschreven deelgebieden en daarvoor vastgelegde beeldkwaliteit.

2. en 3. (…).

4. Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening is een beeldkwaliteitsplan opgesteld. Dit beeldkwaliteitsplan maakt deel uit van de welstandsnota en bevat de kwalitatieve aspecten van het plangebied. Bij de realisering van het plan is het beeldkwaliteitsplan richtinggevend.

Beeldkwaliteitsplan Eeserwold

2 Eeser Buiten

Uitgangspunten

- Architectonische stijl

- Frank Lloyd Wright, horizontale architectuur

- Hoofdvorm

- één of meer bouwlagen met schilddak

- dakhelling, zie plankaart bestemmingsplan

- langwerpige hoofdvorm

- Materiaal- en kleurgebruik

- traditionele materialen, baksteen en stuc

- Dakgoothoogte

- zie bouwvoorschriften bestemmingsplan

- Bijzonderheden

- royale dakoverstekken

- gemetselde beeldbepalende schoorstenen

- verbijzonderde entrees

- een tuin- en inrichtingsplan (inclusief eventuele hekken) wordt bij het bouwplan geleverd