ECLI:NL:RBOVE:2022:2413 - Rechtbank Overijssel - Beoordeling weigering verlenging inburgeringstermijn en o...

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: ZWO 21/719

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. L.A.M. van der Geld)

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde boete van € 1.250,- omdat zij niet heeft voldaan aan de inburgeringsplicht.

1.1.

Met het bestreden besluit van 1 april 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.

1.2.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2022 via een beeldverbinding op zitting behandeld. Eiseres en haar gemachtigde voornoemd hebben deelgenomen aan deze zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.E. Merema. Ook

[naam 1] , tolk Arabisch, heeft deelgenomen aan deze zitting.

Totstandkoming van het bestreden besluit

2. Bij brief van 4 november 2016 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is, dat de inburgeringstermijn is gestart op 19 oktober 2016 en dat zij voor 18 oktober 2019 klaar moet zijn met inburgeren.

3. Eiseres heeft een ongedateerde aanvraag om verlenging van de inburgeringstermijn bij verweerder ingediend.

Verweerder heeft bij brief van 19 juli 2019 aan eiseres meegedeeld dat hij de aanvraag op 17 juli 2019 heeft ontvangen, maar dat sprake is van een incomplete aanvraag omdat een tweetal vragen niet (goed) is ingevuld. Eiseres is verzocht haar aanvraag aan te vullen.

Omdat eiseres hieraan geen gevolg gaf en ook niet reageerde op een rappelverzoek van
30 augustus 2019, heeft verweerder op 17 oktober 2019 aan eiseres meegedeeld dat hij de aanvraag niet in behandeling neemt.

4. Bij brief van 22 oktober 2019 (vooraankondiging termijnoverschrijding) heeft

verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij niet op tijd heeft voldaan aan de inburgerings-plicht en dat hij voornemens is aan haar een boete op te leggen van € 1.250,-.

5. Door middel van het indienen van een ongedateerde machtiging voor het opvragen van medische gegevens (op 22 oktober 2019 bij verweerder binnengekomen) heeft eiseres verweerder verzocht de termijn waarbinnen zij moet zijn ingeburgerd te verlengen vanwege ziekte.

6. Gebruikmakend van deze (alsnog) verstrekte machtiging van eiseres, heeft de medisch adviseur van verweerder, [naam 2] (werkzaam als arts bij Argonaut) medische informatie opgevraagd bij [naam 3] , als neuroloog werkzaam bij ZGT. De gevraagde informatie is aan de medisch adviseur verstrekt. De medisch adviseur heeft op 22 april 2020 een advies uitgebracht, waarin deze zich op het standpunt heeft gesteld dat naar aanleiding van deze informatie niet kan worden gesteld dat eiseres op grond van haar medische situatie in de periode van de inburgeringsplicht gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden buiten staat is geweest om onderwijs te volgen. De medisch adviseur heeft geconcludeerd dat er geen medische reden is voor verlenging van de inburgeringstermijn.

7. In het primaire besluit van 5 juni 2020 heeft verweerder het verzoek van eiseres om verlenging van de inburgeringstermijn afgewezen. Verder heeft verweerder in dit besluit aan eiseres een boete van € 1.250,- opgelegd omdat zij niet uiterlijk op 18 oktober 2019 had voldaan aan de inburgeringsplicht. Eiseres heeft twee jaar extra tijd gekregen om in te burgeren.

8. In het bestreden besluit van 1 april 2021 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.

8.1.

Wat betreft het niet verlengen van de inburgeringstermijn heeft verweerder verwezen naar het advies van Argonaut van 22 april 2020. Hierin wordt geadviseerd de inburgeringstermijn niet te verlengen. In dit advies is hiervoor de navolgende motivering gegeven:

“Er is een brief meegezonden van de werkcoach van cliënte, dit is echter geen objectieve medische informatie op basis waarvoor beperkingen ten aanzien van het geven van onderwijs kunnen worden vastgesteld. Er wordt weliswaar in aangegeven dat cliënte toentertijd niet naar school kon gaan, maar of dit door middel van medisch onderzoek geobjectiveerd is en voor hoe lang dan hier sprake van is kan niet worden vastgesteld.

Uit de meegezonden brieven van de medisch specialist kan worden opgemaakt dat er sprake is van met name pijnklachten als gevolg van onderliggende medische problematiek, waarbij tevens opgemaakt kan worden dat de pijn begin oktober 2019 sinds een maand in hevigheid is toegenomen. Hoewel er duidelijk sprake is van al langdurig bestaande klachten in het dagelijks leven, kan niet worden geobjectiveerd uit de medische informatie in hoeverre en voor hoe lang dan dit cliënte gedurende haar inburgeringstermijn in de weg stond onderwijs te volgen. Voor zover cliënte als gevolg van een beperking in de mobiliteit problemen ervoer om naar het onderwijs te komen, kon hiervoor gebruik gemaakt worden van voorliggende voorzieningen.”

Verweerder heeft dit advies overgenomen. Hierbij heeft verweerder aangegeven dat dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de inhoud duidelijk is en leidt tot een logische conclusie.

8.2.

Wat betreft het opleggen van de boete heeft verweerder allereerst verwezen naar het advies van Argonaut, dat hij heeft overgenomen. Omdat de inburgeringstermijn niet wordt verlengd vanwege ziekte, is het eiseres te verwijten dat zij niet op tijd is ingeburgerd. Ook is niet gebleken van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan eiseres geen verwijt zou kunnen worden gemaakt.

Verder heeft verweerder aangevoerd dat de maximale boete is opgelegd omdat eiseres onvoldoende examenpogingen en/of cursussen aan een instelling met een Blik op Werk keurmerk heeft gedaan of gevolgd en ook heeft zij geen examens behaald. Er is niet gebleken van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan de boete verlaagd zou moeten worden.

8.3.

Eiseres heeft niet om een betalingsregeling gevraagd. De bezwaargrond dat verweerder bij het opleggen van de boete onvoldoende rekening heeft gehouden met de financiële draagkracht van eiseres, heeft verweerder aangemerkt als een verzoek om een betalingsregeling te treffen. Verweerder heeft besloten af te wijken van de standaard betalingsregeling van 12 maanden en eiseres een betalingsregeling van 24 maanden aangeboden.

Beoordeling door de rechtbank

9. De rechtbank beoordeelt de (in bezwaar gehandhaafde) weigering om de inburgeringstermijn te verlengen en de aan eiseres opgelegde boete van € 1.250,- wegens het niet (tijdig) voldoen aan de inburgeringsplicht. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden.

10. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

11. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft vastgesteld, bestaat het bestreden besluit uit twee onderdelen. De beroepsgronden zijn gericht tegen beide onderdelen. De rechtbank zal hierna beide onderdelen afzonderlijk bespreken.

Het weigeren om de inburgeringstermijn te verlengen

12. Eiseres stelt dat verweerder zijn besluitvorming niet had mogen baseren op het advies van Argonaut van 22 april 2020. Ten eerste zet eiseres vraagtekens bij de onafhankelijkheid van Argonaut, de vaste adviseur van verweerder. Argonaut wordt immers door verweerder betaald en vaak geldt ‘wie betaalt, die bepaalt’. Dit roept de schijn van partijdigheid op. Volgens eiseres heeft het de voorkeur om een onafhankelijk onderzoeksbureau in te schakelen om de medische situatie van eiseres te onderzoeken. Ten tweede heeft de medisch adviseur geen lichamelijk onderzoek bij eiseres uitgevoerd. Er is volstaan met het beoordelen van de medische informatie die de arts van de (medisch) behandelaar van eiseres heeft ontvangen. Dit is volgens eiseres onzorgvuldig.

13. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

13.1.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2537, overweging 2.1.

13.2.

Verweerder heeft aan het bestreden besluit het advies van 22 april 2020 van zijn medisch adviseur ten grondslag gelegd.

De medisch adviseur is een medisch deskundige, werkzaam bij Argonaut. Dat Argonaut niet onafhankelijk en onpartijdig is, heeft eiseres enkel gesteld, maar niet geconcretiseerd. Het enkele feit dat verweerder Argonaut betaalt voor het uitbrengen van medische adviezen, is onvoldoende om dit aan te nemen. De rechtbank zoekt voor dit oordeel aansluiting bij de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1753, overweging 4.2.

Verder volgt uit de rechtspraak dat de medisch deskundige in beginsel kan volstaan met het opvragen van medische informatie bij de behandelaar van de betreffende persoon. Zie de hiervoor reeds aangehaalde uitspraak van 28 oktober 2020, overweging 2.2. Eiseres heeft niet met stukken onderbouwd waarom zij in persoon had moeten worden gehoord of onderzocht. Ook valt in dit geval niet meteen in te zien wat een lichamelijk onderzoek in 2020 zou kunnen zeggen over de medische toestand van eiseres in de inburgeringsperiode

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het advies van de medisch adviseur mogen volgen. De rechtbank acht hierbij van belang dat uit dit advies blijkt dat de medisch adviseur de stukken die de behandelaar van eiseres heeft verstrekt, in haar onderzoek heeft betrokken. Ook heeft de medisch adviseur de brief van de werkcoach van eiseres van
9 februari 2018, waar eiseres ter zitting naar heeft verwezen, bij haar onderzoek betrokken. Dat hieraan niet de waarde wordt gehecht die eiseres graag wil, betekent niet dat de medisch adviseur niet alle relevante medische informatie bij haar oordeel heeft betrokken. Uit de stukken volgt dat eiseres in 2016 is gevallen, in 2017 bij een fysiotherapeut in behandeling is geweest en dat zij in 2019 is geopereerd aan een hernia. De medisch adviseur heeft op grond van deze stukken geconcludeerd dat hieruit weliswaar volgt dat sprake is van langdurig bestaande klachten, maar dat hieruit niet volgt dat eiseres in de inburgerings-periode gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Eiseres heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van dit advies naar voren gebracht.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres voldoende ruimte gehad de bevindingen van de medisch adviseur te betwisten, eventueel door het laten opstellen van een contra-expertise door een andere medisch deskundige dan wel door het inbrengen van medische stukken van haar behandelend artsen. Eiseres heeft echter geen enkel (medisch) stuk ingebracht dat aanleiding biedt om te twijfelen aan de juistheid van het medisch advies. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding gebruik te maken van haar bevoegdheid om een deskundige te benoemen met toepassing van artikel 8:47 van Pro de Awb.

Ook anderszins is niet gebleken van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder de inburgeringstermijn had moeten verlengen.

13.3.

Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar geen verwijt treft ter zake van het niet binnen de inburgeringstermijn behalen van het inburgeringsexamen. Gelet hierop heeft verweerder terecht en op goede gronden de inburgeringstermijn niet verlengd op grond van artikel 7b, derde lid, van de Wet inburgering (hierna: Wi).

Het opleggen van de boete

14. Uit vorenstaande volgt dat de (niet verlengde) inburgeringstermijn eindigde op
18 oktober 2019. Niet in geschil is dat eiseres op deze datum nog niet aan haar inburgeringsplicht had voldaan. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 7b, eerste lid, van de Wi. Verweerder is dan op grond van het bepaalde in artikel 31, eerste lid, in samenhang met artikel 34, aanhef en onder c, van de Wi, gehouden om een boete op te leggen van ten hoogste € 1250,-.

15. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres ten tijde van belang geen cursussen en/of examenpogingen heeft gevolgd of gedaan en ook geen examens heeft behaald. Uit de Beleidsregel boetevaststelling inburgering, die naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf niet onredelijk is, volgt dat verweerder dan de maximale boete van

€ 1.250,- oplegt. De aan eiseres opgelegde boete is dus in overeenstemming met het beleid van verweerder.

16. Uit artikel 34 van Pro de Wi, in samenhang bezien met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, volgt dat verweerder de boete, ongeacht het beleid, dient af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en eventuele andere omstandigheden. Verweerder dient in dat kader te beoordelen of toepassing van het beleid in het concrete geval overeenstemt met de eisen die aan de bevoegdheid om een boete op te leggen moeten worden gesteld. Als dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

17. Eiseres heeft in haar beroepschrift aangevoerd dat verweerder bij het opleggen van de boete onvoldoende rekening heeft gehouden met haar draagkracht. Pas in het bestreden besluit heeft verweerder haar een betalingsregeling van 24 maanden aangeboden. Eiseres heeft hier ter zitting aan toegevoegd dat haar financiële draagkracht dermate gering is dat zij de boete ook niet in 24 termijnen kan betalen.

18. De rechtbank overweegt hierover dat eiseres enkel heeft volstaan met stellen dat haar financiële draagkracht te gering is om de boete, desnoods in termijnen, te kunnen betalen. In bezwaar, noch in beroep heeft eiseres enig inzicht geboden in haar financiële situatie en de redenen waarom een boete van € 1.250,- in haar geval niet passend is. Ter zitting van de rechtbank heeft eiseres desgevraagd voor het eerst mededelingen gedaan over haar financiële situatie. Zij heeft de rechtbank echter geen enkel stuk doen toekomen ter onderbouwing van deze mededelingen. De rechtbank ziet in deze kale mededelingen dan ook geen aanleiding om de boete te matigen.

19. Nu uit het advies van de medisch adviseur volgt dat er geen medische redenen zijn om geen onderwijs te volgen en examens af te leggen, eiseres geen enkele cursus en/of examenpoging heeft gevolgd of gedaan en eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat haar financiële draagkracht dermate gering is dat zij de boete in 24 maandelijkse termijnen ook niet kan betalen, heeft verweerder geen aanleiding hoeven te zien om de boete niet op te leggen dan wel te matigen.

20. Ter afsluiting overweegt de rechtbank het volgende.

Verweerders gemachtigde heeft ter zitting meegedeeld dat eiseres haar gestelde beperkte financiële draagkracht kan voorleggen aan verweerder en daarbij kan vragen of een ruimere betalingsregeling dan 24 maanden mogelijk is dan wel of verweerder alsnog bereid is de boete te matigen. Daarbij dient eiseres met financiële bewijsstukken te onderbouwen dat zij niet in staat is om de boete in 24 maandelijkse termijnen te betalen.

De rechtbank geeft eiseres in overweging een dergelijk onderbouwd verzoek bij verweerder in te dienen.

Conclusie en gevolgen

21. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde boete van

€ 1.250,- in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, rechter, in aanwezigheid van

mr. A.E.M. Lever, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Ten tijde van het bestreden besluit luidde de Wet inburgering, voor zover van belang, als volgt:

Artikel 7

1. De inburgeringsplichtige behaalt:

a. het inburgeringsexamen, of

b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.

2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:

a. het participatieverklaringstraject;

b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en

c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.

Artikel 7b

1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.

2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.

3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:

a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of

b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.

Artikel 31

1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.

Artikel 32

Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.

Artikel 34

De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:

c. € 1.250 voor het niet naleven van artikel 7b, eerste lid;

Ten tijde van het bestreden besluit luidde de ‘Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt’ als volgt:

Artikel 1. Verlenging bij geen verwijt

De inburgeringsplichtige heeft aannemelijk gemaakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig afronden van het participatieverklaringstraject of het niet tijdig afronden van de overige onderdelen van het inburgeringsexamen, als bedoeld in artikel 7a, derde lid, en 7b, derde lid, onderdeel a, van de Wet inburgering, indien een of meer van de in deze beleidsregel beschreven omstandigheden zich voordoen.

Artikel 2. Langdurige ziekte

Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.

Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.

Ten tijde van het bestreden besluit luidde de ‘Beleidsregel boetevaststelling inburgering’ als volgt:

Artikel 1

Bij de vaststelling van de hoogte van de boete, bedoeld in artikel 34, aanhef en onderdelen c en d, van de Wet inburgering wordt gekeken naar:

a. het aantal uren dat de inburgeringsplichtige heeft deelgenomen aan een inburgeringscursus of een cursus Nederlands als tweede taal bij een instelling met het Blik op Werk keurmerk;

b. het aantal keren dat de inburgeringsplichtige de onderdelen van het inburgeringsexamen of staatsexamen Nederlands als tweede taal heeft afgelegd;

c. het aantal onderdelen van het inburgeringsexamen of het staatsexamen Nederlands als tweede taal dat de inburgeringsplichtige heeft behaald.

2. De hoogte van de boete wordt vastgesteld aan de hand van de boetetabel zoals opgenomen in de bijlage bij deze beleidsregel.

Uit de bijlage volgt dat de boete € 1.250,- bedraagt indien het aantal gevolgde uren inburgeringscursus of cursus Nederlands als tweede taal 0 t/m 149 bedraagt en het aantal keren onderdelen van het inburgerings- of staatsexamen Nederlands als tweede taal afgelegd overeenkomt met ‘niet alle onderdelen minimaal 1x’.