Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 21/1090, 21/1228, 21/1229 en 21/1230
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] en [eiser 4]allen uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. A. Daan),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo, verweerder
(gemachtigden: I.B.H. Heil en S.W.A. Prinsen).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[naam] uit Hengelo(de vergunninghouder).
[naam] uit Hengelo(de vergunninghouder).
Procesverloop
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de omgevingsvergunning van de vergunninghouder voor het uitbreiden van een bijgebouw ten behoeve van het realiseren van een (mantel)zorgwoning.
Verweerder heeft deze omgevingsvergunning aan de vergunninghouder verleend in een besluit van 21 januari 2021 (het primaire besluit). In vier afzonderlijke besluiten van 9 en 11 juni 2021 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft de omgevingsvergunning in stand gelaten.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
In een uitspraak van 26 oktober 2021 heeft de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming van de door verweerder overgelegde mantelzorgverklaring gerechtvaardigd is. Daarom hebben eisers deze verklaring niet gekregen. Eisers hebben de rechtbank toestemming gegeven om mede op grond van deze verklaring uitspraak te doen.
De rechtbank heeft de beroepen op 9 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] , de vergunninghouder, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding en samenvatting
1. De rechtbank beoordeelt of de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de bestreden besluiten niet goed heeft gemotiveerd en dat de beroepen daarom gegrond zijn
.De rechtbank vindt echter dat de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.De rechtbank vindt echter dat de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Relevante feiten en omstandigheden
2. Op het terrein dat nu de percelen Grundellaan [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] in Hengelo omvat, was in het verleden de Sociale Academie Twente gevestigd. Op een gegeven moment is dit terrein gesplitst in de drie genoemde percelen. Op alle drie de percelen staan bouwwerken en deze bouwwerken zijn tegen elkaar aangebouwd. Op enig moment is het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 1] in gebruik genomen als orthodontistenpraktijk en is het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 2] gaan dienen als woonhuis van de orthodontist.
Op het overgrote deel van het perceel Grundellaan [nummer 1] en op het perceel Grundellaan [nummer 3] (en voor zover in deze zaak van belang) rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 2)” (het bestemmingsplan) de bestemming “maatschappelijk”. De voor deze bestemming aangewezen gronden zijn, voor zover in deze zaak van belang, bestemd voor (gebouwen ten behoeve van) maatschappelijke voorzieningen. Op grond van de bouwregels van het bestemmingsplan zijn op deze gronden alleen gebouwen toegestaan die ten dienste staan van de bestemming “maatschappelijk”. Op het overgrote deel van het perceel Grundellaan [nummer 2] rust op grond van het bestemmingsplan de bestemming “wonen”.
Daarnaast rust op de percelen Grundellaan [nummer 2] en [nummer 3] op grond van het bestemmingsplan “Parapluherziening wonen” (het parapluplan) de gebiedsaanduiding “overige zone – toevoegen (on)zelfstandige wooneenheden niet toegestaan”. In deze zone is het niet toegestaan om het bestaand aantal (on)zelfstandige wooneenheden te vergroten.
In 2001 heeft verweerder aan de vorige eigenaar van de percelen Grundellaan [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] een bouwvergunning verleend voor het veranderen en vergroten van het woonhuis en de orthodontistenpraktijk.
In juli 2019 heeft de vergunninghouder de percelen Grundellaan [nummer 2] en [nummer 3] gekocht. Hij woont zelf met zijn gezin in het woonhuis op het perceel Grundellaan [nummer 2] . Op 11 december 2020 heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] met ongeveer 21 m². Het is zijn bedoeling dat zijn schoonouders in dit bouwwerk gaan wonen.
In het primaire besluit heeft verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten “bouwen van een bouwwerk” en “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan”. Het uitbreiden van het bouwwerk is in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de uitbreiding niet ten dienste staat van de bestemming “maatschappelijk” maar ten dienste van een woonbestemming. Daarom heeft verweerder de vergunning verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het bouwplan is ook in strijd met het parapluplan, omdat het leidt tot het toevoegen van een woning op het perceel. Daarom heeft verweerder de vergunning verleend met toepassing van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. In de bestreden besluiten heeft verweerder de omgevingsvergunning in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Het bouwplan is inmiddels uitgevoerd en de schoonouders van de vergunninghouder wonen inmiddels in het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] .
[eiser 1] en [eiser 4] wonen op het perceel Grundellaan [19] dat naast de percelen Grundellaan [nummer 2] en [nummer 3] ligt. [eiser 2] woont op het perceel Grundellaan [23] dat naast het perceel Grundellaan [19] ligt. [eiser 3] woont op het perceel [adres] dat achter het perceel Grundellaan [nummer 3] ligt.
Ziet het bouwplan op het realiseren van een zorgwoning of een mantelzorgwoning?
3.1
Eisers zijn van mening dat uit de tekst van de aanvraag en de tekst van het primaire besluit blijkt dat de omgevingsvergunning niet ziet op (het uitbreiden van het bijgebouw ten behoeve van) een “mantelzorgwoning” maar op een “zorgwoning”. Daarbij vinden zij van belang dat het begrip “zorgwoning” is gedefinieerd in artikel 1.89 van het bestemmingsplan. Zij vrezen dat het bouwwerk in de toekomst zal worden gebruikt als zorgwoning.
3.2
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat vergunning is verleend voor een mantelzorgwoning. In de aanvraag en het dictum van het primaire besluit wordt niet gesproken over een mantelzorgwoning maar over een zorgwoning. Uit het dossier en wat op de zitting is besproken komt echter duidelijk naar voren dat het steeds de bedoeling van de vergunninghouder is geweest om een omgevingsvergunning aan te vragen voor een mantelzorgwoning. Het was zijn bedoeling dat zijn schoonouders in het bouwwerk zouden gaan wonen en dat hen mantelzorg zou worden verleend. Met het oog daarop heeft hij bij de aanvraag een mantelzorgverklaring gevoegd. Daarbij komt dat in de motivering van het primaire besluit staat dat het bouwwerk wordt gebruikt als mantelzorgwoning en dat aan de vergunning het voorschrift is verbonden dat het gebruik als mantelzorgwoning vergunningvrij is zolang aan het criterium voor mantelzorg wordt voldaan en dat in het bouwwerk geen woning in stand mag worden gelaten zodra de mantelzorg wordt beëindigd. Hieruit volgt dat het bouwwerk na het beëindigen van de mantelzorg niet kan worden gebruikt als (zorg)woning. Ook in het bestreden besluit en het advies van de bezwaaradviescommissie dat daarvan deel uitmaakt, staat dat het gaat om een mantelzorgwoning. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is sprake van mantelzorg?
4.1
Eisers zijn van mening dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat sprake is van mantelzorg. Zij vinden dat er aanleiding is om te twijfelen aan de mantelzorgverklaring. Volgens eisers blijkt uit door de vergunninghouder en zijn familie gedane mededelingen dat geen sprake is van mantelzorg, maar dat zij de schoon(ouders) dichtbij willen huisvesten, vooral voor het oppassen op de kinderen. Eisers hebben zelf vastgesteld dat de schoonouders een vitale en zelfstandige indruk maken en geen intensieve zorg of ondersteuning nodig lijken te hebben. Verder voeren zij aan dat verweerder vanaf het begin onwillig is geweest om te gaan handhaven en de mantelzorgverklaring op suggestie van verweerder is opgesteld. Eisers stellen dat niet duidelijk is of de verklaring is opgesteld door een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur. Daar komt nog bij dat de huisarts en Adviesbureau Argonaut (Argonaut) kennelijk niet bereid waren zo’n verklaring op te stellen en dat het zeer veel tijd heeft gekost voordat uiteindelijk een mantelzorgverklaring is afgegeven. Eisers zijn primair van mening dat dit moet leiden tot het vernietigen van de omgevingsvergunning. Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat onafhankelijk onderzoek moet worden gedaan door de huisarts en/of dat informatie moet worden verstrekt door de huisarts.
4.2
De rechtbank stelt vast dat de vergunninghouder bij de aanvraag een mantelzorgverklaring van JPH Consult van 9 september 2020 heeft gevoegd en dat verweerder op basis daarvan heeft aangenomen dat sprake zal zijn van mantelzorg.
De rechtbank heeft kennis genomen van deze mantelzorgverklaring. Zij is van oordeel dat (de motivering van) deze verklaring navolgbaar, concludent en overtuigend is. De rechtbank ziet in de door eisers aangevoerde omstandigheden geen aanleiding om te twijfelen aan de mantelzorgverklaring. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de toelichting die verweerder ter zitting heeft gegeven, blijkt dat Argonaut geen tijd had om een verklaring op te stellen en dat de huisarts wel een verklaring heeft afgegeven, maar dat deze niet geschikt is om te kunnen beoordelen of de schoonouders mantelzorg nodig hebben.
Uit het dossier en wat ter zitting is besproken blijkt weliswaar niet dat de gemeente JPH Consult formeel heeft aangewezen als sociaal-medisch adviseur, maar wel dat verweerder de vergunninghouder naar JPH Consult heeft verwezen. Daarbij komt dat uit de tekst van artikel 1, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor niet volgt dat de noodzaak voor mantelzorg alleen kan worden aangetoond met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur. [1]
Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder uit de mantelzorgverklaring heeft mogen afleiden dat sprake is van mantelzorg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Zij ziet dan ook gaan aanleiding voor een onderzoek door de huisarts of het opvragen van informatie bij de huisarts. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Was verweerder bevoegd om af te wijken van het bestemmingsplan?
5.1
Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor af te wijken van het bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat geen sprake is van een bijbehorend bouwwerk en dat dit bouwwerk ook niet in het achtererfgebied staat. Eisers zijn van mening dat het vergunde bouwwerk niet op hetzelfde perceel staat als het hoofdgebouw.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij gebruik kon maken van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Volgens verweerder is het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] een bijbehorend bouwwerk. Verweerder stelt dat het vergunde bouwwerk, gelet op de feitelijke actuele situatie, op hetzelfde perceel staat als het hoofdgebouw (de woning van de vergunninghouder). De gronden waarop het bouwwerk staat, zijn volgens verweerder ingericht en in gebruik ten behoeve van dat hoofdgebouw. Volgens verweerder wordt het bouwwerk in ieder geval sinds 2001 gebruikt ten behoeve van dit hoofdgebouw. Dit leidt verweerder af uit de op 19 december 2001 verleende bouwvergunning en de daarbij behorende bestektekeningen. Op die tekeningen is te zien dat het deel van het bouwwerk dat nu in gebruik is als mantelzorgwoning destijds werd gebruikt als hobbyruimte en (tuin)berging ten behoeve van de woning. Verder blijkt volgens verweerder uit luchtfoto’s dat de percelen Grundellaan [nummer 2] en [nummer 3] feitelijk als één perceel zijn ingericht.
5.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Bor af te wijken van het bestemmingsplan. Zij zal dit hierna uitleggen.
5.3.1
Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan.
Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor wordt in deze bijlage verstaan onder bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
5.3.2
De rechtbank is het met verweerder eens dat voor het beantwoorden van de vraag of verweerder bevoegd was om af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid niet van belang is of het bijbehorend bouwwerk zich op het “erf” of in het “achtererfgebied” van de woning van de vergunninghouder bevindt.
5.3.3
Uit de omschrijving van de betekenis van de term bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor volgt dat een bijbehorend bouwwerk wordt opgericht bij een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw. In het Bor en de daarbij behorende bijlagen staat geen definitie van het begrip “perceel”. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor de beantwoording van de vraag of sprake is van hetzelfde perceel van belang de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden. Daarbij is niet van belang of de gronden dezelfde bestemming hebben. Ook is daarbij niet bepalend of het om verschillende kadastrale percelen gaat. [2]
5.3.4
De woning van de vergunninghouder en het als mantelzorgwoning te gebruiken bouwwerk bevinden zich op twee afzonderlijke naast elkaar gelegen kadastrale percelen. Beide kadastrale percelen zijn in eigendom van de vergunninghouder. Het als mantelzorgwoning te gebruiken bouwwerk grenst aan de tuin van de woning van de vergunninghouder en kan via die tuin worden betreden. Het bouwwerk kan niet worden betreden vanaf (de orthodontistenpraktijk op) het perceel Grundellaan [nummer 1] .
5.3.5
De rechtbank is van oordeel dat verweerder uit de bestektekeningen bij de bouwvergunning van 19 december 2001 en de luchtfoto’s heeft kunnen afleiden dat het als mantelzorgwoning te gebruiken bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] in ieder geval sinds 2001 feitelijk werd gebruikt als hobbyruimte en (tuin)berging ten behoeve van de woning op het perceel Grundellaan [nummer 2] . Daarom heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat de percelen Grundellaan [nummer 2] en [nummer 3] , gelet op de feitelijke actuele situatie, moeten worden aangemerkt als één geheel. Daaruit volgt dat het als mantelzorgwoning te gebruiken bouwwerk staat op hetzelfde perceel als de woning van de vergunninghouder, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
5.3.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de woning van de vergunninghouder terecht aangemerkt als hoofdgebouw. Dit gebouw is noodzakelijk voor de verwezenlijking van de woonbestemming van het perceel Grundellaan [nummer 2] . Ook is dit in planologisch opzicht het belangrijkste gebouw op het (totale) perceel als bedoeld in het Bor.
5.3.7
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, zal het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] worden gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg. Voor de toepassing van bijlage II van het Bor wordt op grond van artikel 1, onderdeel 4, van deze bijlage huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw. Daarom heeft verweerder dit bouwwerk terecht aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk als bedoeld in artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Bor.
5.3.8
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Is de afwijking van het bestemmingsplan in strijd met verweerders beleidsregels?
6.1
Eisers zijn van mening dat verweerder niet had mogen afwijken van het bestemmingsplan, omdat dit in strijd is met de door verweerder gehanteerde beleidsregels “Afwijkingsmogelijkheden bestemmingsplan” (de beleidsregels). Zij voeren in de eerste plaats aan dat de beleidsregels (voor zover hier van belang) alleen ruimte geven voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied. Volgens eisers valt het deel van het perceel waarop de uitbreiding wordt gerealiseerd niet onder het achtererfgebied, omdat deze gronden de bestemming “maatschappelijk” hebben en die bestemming het bouwen ten behoeve van een woonbestemming niet toelaat. Daarnaast voeren zij aan dat de uitbreiding van het bouwwerk niet voldoet aan de beleidsregels omdat daardoor de maximale gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken wordt overschreden.
6.2
De rechtbank is het met eisers eens dat de afwijking van het bestemmingsplan in strijd is met de beleidsregels. Zij zal dit hierna toelichten.
6.2.1
Verweerder heeft bij zijn besluitvorming over een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte. Dat betekent in dit geval dat verweerder de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De rechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
6.2.2
Verweerder heeft voor de toepassing van deze bevoegdheid de beleidsregels opgesteld. Hij stelt zich op het standpunt dat zijn beslissing om gebruik te maken van de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan in overeenstemming is met artikel 3.2.1, zevende lid, van de beleidsregels. Volgens verweerder wordt voldaan aan de voorwaarden die deze bepaling stelt aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan voor de uitbreiding van een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom.
6.2.3
Op grond van de door verweerder genoemde bepaling kan onder bepaalde voorwaarden worden meegewerkt aan het bouwen van een (uitbreiding van een) bijbehorende bouwwerk in het achtererfgebied. Daarom is in het kader van de toepassing van de beleidsregels wel van belang of de uitbreiding van het bouwwerk plaatsvindt in het achtererfgebied van het hoofdgebouw (de woning op het perceel Grundellaan [nummer 2] ).
Om te kunnen bepalen wat het achtererfgebied is, moet eerst worden vastgesteld wat het erf van de woning is. In de beleidsregels wordt verstaan onder erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan van toepassing is, deze die inrichting niet verbiedt.
De rechtbank is van oordeel dat de gronden waarop het bijgebouw wordt uitgebreid geen onderdeel uitmaken van het erf van de woning en dus ook niet van het achtererfgebied. De reden daarvoor is dat het bestemmingsplan de inrichting van deze gronden ten dienste van die woning verbiedt. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, hebben deze gronden de bestemming “maatschappelijk” en zijn deze gronden bestemd voor (gebouwen ten behoeve van) maatschappelijke voorzieningen. Een erf van een woning past daar niet in.
6.2.4
De rechtbank is van oordeel dat het bouwplan ook niet in overeenstemming is met artikel 3.2.1, zevende lid, aanhef en onder d, van de beleidsregels.
Op grond van deze bepaling mag de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken bij het hoofdgebouw in dit geval niet meer dan 100 m² bedragen. Deze maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken mag met 25 m² worden vermeerderd als de uitbreiding plaatsvindt ten behoeve van mantelzorg en sprake is van een causaal verband tussen de uitbreiding en de mantelzorgbehoefte. Verder geldt dat de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken, die op dat gedeelte van het bouwperceel zijn of worden gebouwd waar volgens het bestemmingsplan of op grond van de beleidsregels het hoofdgebouw nog als hoofdgebouw vergroot kan worden, niet wordt gerekend tot het gezamenlijk oppervlak aan bijbehorende bouwwerken. Dit komt overeen met artikel 14.2.3 van de planregels van het bestemmingsplan.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van deze bepaling in ieder geval 340 m² (30% van het bouwperceel) plus 100 m² mag worden bebouwd. Volgens verweerder heeft de bebouwing nu een oppervlakte van 402 m², is er daarom nog ruimte voor 38 m² aan bijbehorende bouwwerken en blijft de oppervlakte van de uitbreiding van de mantelzorgwoning (21 m²) daar ruim binnen.
De rechtbank is dit niet met verweerder eens. Uit de beleidsregels volgt dat bij het bepalen van de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken alleen bijbehorende bouwwerken buiten beschouwing worden gelaten die staan op het deel van het bouwperceel waar het hoofdgebouw op grond van het bestemmingsplan of de beleidsregels had mogen worden uitgebreid. De bijbehorende bouwwerken waar het in deze zaak om gaat, staan op gronden met de bestemming “maatschappelijk”. Het uitbreiden van het hoofdgebouw (de woning) op deze gronden is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. Daarom mag de oppervlakte van deze bouwwerken (volgens de berekening van verweerder in totaal 157,44 m²) niet buiten beschouwing worden gelaten. Hieruit volgt dat de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken van 100 m² (of 125 m²) nu al wordt overschreden. Dat betekent dat de uitbreiding van het als mantelzorgwoning te gebruiken bouwwerk ook op dit punt in strijd is met de beleidsregels.
6.2.5
De rechtbank concludeert dat verweerder niet heeft gehandeld overeenkomstig de beleidsregels. Verweerder heeft deze afwijking van de beleidsregels niet gemotiveerd. Daardoor zijn de bestreden besluiten onvoldoende gemotiveerd. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond slaagt.
Is het bouwplan in strijd met het parapluplan en was verweerder bevoegd af te wijken van het parapluplan?
7.1
Eisers stellen zich op het standpunt dat het bouwplan ook in strijd is met het parapluplan, omdat het bouwplan leidt tot het toevoegen van een woning, terwijl het parapluplan dit niet toestaat.
7.2
De rechtbank is het met eisers eens dat het bouwplan in strijd is met het parapluplan. Verweerder heeft dit onder ogen gezien. Om toch medewerking te kunnen verlenen aan het bouwplan heeft verweerder gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 2:12, eerste lid, onderdeel a, onder 2, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Eisers hebben geen gronden aangevoerd die kunnen leiden tot de conclusie dat verweerder daartoe niet bevoegd was. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Heeft verweerder voldoende rekening gehouden met de belangen van [eiser 1] ?
8.1
[eiser 1] is van mening dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen. Volgens [eiser 1] stelt verweerder ten onrechte dat zij geen onevenredige nadelen ondervindt van het vergunde bouwwerk. [eiser 1] voert aan dat het gebruik van het bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] als mantelzorgwoning inbreuk maakt op haar woon- en leefsituatie, omdat zij zicht heeft op dit bouwwerk en omdat dit bouwwerk en de weg die achter dit bouwwerk en haar perceel langsloopt nu intensiever worden gebruikt.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het bouwwerk als mantelzorgwoning geen grotere ruimtelijke uitstraling heeft dan het bij recht toegestane gebruik voor onder andere medische, sociale, educatieve, culturele, levensbeschouwelijke en administratieve voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van (semi)openbare dienstverlening. Verder is volgens verweerder van belang dat het gebruik als mantelzorgwoning in een bestaand gebouw op grond van artikel 2, onderdeel 22, van bijlage II van het Bor vergunningvrij is toegestaan. Daarnaast is het volgens verweerder ook bij recht - en onder voorwaarden zelfs vergunningsvrij - toegestaan om een nieuwe mantelzorgwoning op te richten op het perceel Grundellaan [nummer 2] , binnen de bestemming “wonen”. Verweerder stelt dat de ruimtelijke effecten die [eiser 1] ondervindt van de afwijking van het bestemmingsplan zo beperkt zijn dat daardoor geen strijd met een goede ruimtelijke ordening ontstaat. Verder is verweerder van mening dat de met de afwijking van het bestemmingsplan gediende belangen zwaarder wegen dan de negatieve ruimtelijke effecten die optreden als gevolg van die afwijking.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, mede gelet op de onder 8.2 genoemde omstandigheden, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ruimtelijke effecten van de vergunde afwijking van het bestemmingsplan niet leiden tot een onevenredige aantasting van de belangen van [eiser 1] . In wat [eiser 1] heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het uitbreiden van het bouwwerk en het gebruik van dat bouwwerk als mantelzorgwoning ertoe zullen leiden dat geen sprake meer is van een goed woon- en leefklimaat voor [eiser 1] . Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Conclusie en gevolgen
9. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de bestreden besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd. Daarom zijn de beroepen gegrond en vernietigt de rechtbank deze besluiten.
10. De rechtbank ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het uitbreiden van het bijgebouw ten behoeve van het realiseren van een mantelzorgwoning in stand blijft. De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
De rechtbank heeft hiervoor overwogen dat verweerder op zich bevoegd was om af te wijken van het bestemmingsplan, maar dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze afwijking in overeenstemming is met de beleidsregels.
Op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb moet verweerder overeenkomstig de beleidsregels handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met die beleidsregels te dienen doelen.
Verweerder heeft op de zitting aangegeven dat hij het, gelet op de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het bestemmingsplan en de landelijke mogelijkheden voor het realiseren van mantelzorg, erg onredelijk zou vinden om de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. De rechtbank begrijpt dit betoog zo dat verweerder van mening is dat sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb. De rechtbank is dit met verweerder eens. De rechtbank vindt daarbij vooral van belang dat voor het gebruik van het bestaande bouwwerk op het perceel Grundellaan [nummer 3] als mantelzorgwoning geen vergunning nodig is en dat het uitbreiden van dat bouwwerk met een oppervlakte van 21 m² op zichzelf in overeenstemming is met het bestemmingsplan, terwijl in die uitbreiding maatschappelijke activiteiten zouden mogen worden verricht die een grotere ruimtelijke uitstraling hebben dan een mantelzorgwoning. Daarbij komt dat de vergunde uitbreiding al is gerealiseerd en de schoonouders al in de mantelzorgwoning wonen.
Daarom is de rechtbank van oordeel dat verweerder de beleidsregels in dit geval buiten toepassing had moeten laten. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan.
11. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank heeft alleen griffierecht geheven in de zaken ZWO 21/1090 (het beroep van Langeveld) en ZWO 21/1228 (het beroep van Elders). Daarom moet verweerder aan [eiser 1] en [eiser 2] het griffierecht vergoeden.
12. Verweerder moet ook de door eisers gemaakte proceskosten vergoeden. De rechtbank berekent de vergoeding met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) op de volgende manier.
De proceskosten bestaan alleen uit de kosten voor de rechtsbijstand door een gemachtigde. Daarvoor krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759. De voormalige gemachtigde van eisers heeft een beroepschrift ingediend en de huidige gemachtigde van eisers heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen.
De rechtbank merkt de zaken aan als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Bpb. Het gaat om vier beroepen die zijn ingediend door of namens vier personen. Deze beroepen zijn door de rechtbank gelijktijdig behandeld. De beroepschriften zijn ingediend door dezelfde gemachtigde en eisers zijn op zitting allemaal bijgestaan door dezelfde gemachtigde. Dat dit niet steeds dezelfde gemachtigde is geweest, is in dit kader niet van belang. Verder konden de werkzaamheden van de voormalige en de huidige gemachtigde van eisers in elk van de zaken nagenoeg identiek zijn. Omdat het gaat om vier samenhangende zaken wordt het bedrag vermenigvuldigd met een factor 1,5.
De totale vergoeding die eisers ontvangen bedraagt daarom (1,5 x € 1.518 =) € 2.277. Verweerder heeft aan zijn betalingsverplichting voldaan als hij dit bedrag heeft betaald aan één van de eisers.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen met de zaaknummers ZWO 21/1090, ZWO 21/1228, ZWO 21/1229 en ZWO 21/1230 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 9 en 11 juni 2021;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181 aan [eiser 1] moet vergoeden;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181 aan [eiser 2] moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.277 aan proceskosten aan eisers, met dien verstande dat verweerder aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan als hij dit bedrag heeft betaald aan één van hen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
de rechter is verhinderd om deze
uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk, (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…).
Artikel 2.10, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: (…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…), tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; (…).
Artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: (…)
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of (…).
Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder: (…)
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak; (…)
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is; (…)
huisvesting in verband met mantelzorg: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning; (…)
mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond; (…).
4. Voor de toepassing van deze bijlage wordt huisvesting in verband met mantelzorg aangemerkt als functioneel verbonden met het hoofdgebouw.
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: (…)
22. het gebruiken van een bestaand bouwwerk voor huisvesting in verband met mantelzorg.
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, (…); (…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, (…); (…).
Bestemmingsplan “Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 2)”
Artikel 9 Maatschappelijk Pro
9.1
Bestemmingsomschrijving
De voor “Maatschappelijk” aangewezen gronden zijn bestemd voor (gebouwen ten behoeve van):
a. maatschappelijke voorzieningen; (…).
9.2
Bouwregels
9.2.1
Algemeen
Uitsluitend zijn toegestaan gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die ten dienste staan van deze bestemming.
Artikel 14 Wonen Pro
14.2.2 Hoofdgebouwen
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels: (…)
een hoofdgebouw mag uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd; (…)
indien in het bouwvlak de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage' is aangegeven, mag deze niet worden overschreden. Indien het bestaande bebouwd oppervlak meer bedraagt, geldt dat als maximum bebouwingspercentage; (…).
14.2.3 Aan-/uitbouwen en bijgebouwen
Binnen deze bestemming mogen aan-/uitbouwen en bijgebouwen worden gebouwd met inachtneming van de volgende regels: (…)
de gezamenlijke oppervlakte van aan-/uitbouwen en bijgebouwen bij een hoofdgebouw mag per bouwperceel bedragen: (…)
100 m2 voor percelen groter dan 1000 m2.
met dien verstande dat de oppervlakte van de aan-/uitbouwen en bijgebouwen die op dat gedeelte van het bouwperceel zijn of worden gebouwd, waar het hoofdgebouw nog volgens het bepaalde in artikel 14.2.2 als hoofdgebouw vergroot kan worden, niet wordt gerekend tot de gezamenlijke oppervlakte aan aan-/uitbouwen en bijgebouwen; (…).
Bestemmingsplan “Parapluherziening Wonen”
Artikel 1 Begrippen Pro
1.1
onzelfstandige wooneenheid
een wooneenheid waar sprake is van een gezamenlijk gebruik van kook- en wasgelegenheid en/of toilet en in de meeste gevallen van een gezamenlijke toegang;
1.11 (
zelfstandige) wooneenheid/woning
(een gedeelte van) een gebouw met woonfunctie/een complex van ruimtes, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één individueel huishouden;
Artikel 3 Algemene Pro aanduidingsregels
3.1
Overige zone – toevoegen (on)zelfstandige wooneenheden niet toegestaan
Ter plaatse van de aanduiding “overige zone – toevoegen (on)zelfstandige wooneenheden niet toegestaan” is het, daar waar ter plaatse van de geldende bestemming of functieaanduiding in de regels dan wel op de verbeelding wonen is toegestaan, niet toegestaan:
a. het bestaand aantal (on)zelfstandige wooneenheden te vergroten; (…).
Beleid(sregels)
afwijkingsmogelijkheden bestemmingsplan (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo) gemeente Hengelo, versie mei 2017
afwijkingsmogelijkheden bestemmingsplan (artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 Wabo) gemeente Hengelo, versie mei 2017
3.1.1
Definities
In deze beleidsregels wordt verstaan onder: (…)
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen; (…)
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een
hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat
gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is,
deze die inrichting niet verbieden; (…)
mantelzorg: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvoor de behoefte met een verklaring van de huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond; (…).
3.2
Een bijbehorend bouwwerk
3.2.1
Een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan binnen de bebouwde kom
Een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan voor een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan binnen de bebouwde kom kan worden verleend voor:
(…)
Bouwen in het achtererfgebied bij een woning
7. een (uitbreiding van een) bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied met een bouwhoogte van niet hoger dan 5 meter en voldoet aan de volgende kenmerken: (…)
d. de gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken bij een hoofdgebouw bedraagt per perceel niet meer dan: (…)
- 100 m2 voor percelen groter dan 1000 m2,
met dien verstande dat de oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken, die op dat
gedeelte van het bouwperceel zijn of worden gebouwd waar volgens het vigerende
bestemmingsplan danwel op grond van deze beleidsregels het hoofdgebouw nog als
hoofdgebouw vergroot kan worden, niet wordt gerekend tot het gezamenlijk oppervlak
aan bijbehorende bouwwerken.
Indien sprake is van (een uitbreiding van) een bijbehorend bouwwerk ten behoeve van of
in verband met (…) een medische belemmering van één of meer bewoners van het hoofdgebouw of ten behoeve van mantelzorg; de maximaal toegestane gezamenlijke oppervlakte van de bijbehorende bouwwerken met 25 m2 mag worden vermeerderd, met dien verstande, dat sprake moet zijn van een causaal verband tussen de uitbreiding en het aan huis gebonden beroep en/of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten respectievelijk de medische belemmering of de mantelzorgbehoefte; (…).