Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/1598
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam 2] ,
en
de heffingsambtenaar van de provincie Overijssel, verweerder,
gemachtigde: [naam 3]
Procesverloop
In het besluit van 24 maart 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres aangeslagen in de leges ten bedrage van € 12.302,- voor aanvragen voor een ontheffing van de herplantplicht houtopstanden Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) voor percelen in de provincie Overijssel.
In het besluit van 9 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juni 2021. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft bij brief van 21 juni 2021 het onderzoek heropend en aan verweerder enkele vragen gesteld. Verweerder heeft deze vragen bij brief van 1 juli 2021 beantwoord. Eiseres heeft hier bij brief van 20 juli 2021 op gereageerd.
Nu geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord, heeft verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht, heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Daarop is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De feiten
1. Eiseres heeft in 2018 15 en 2019 17 aanvragen bij verweerder ingediend voor ontheffing van de herplantplicht in het kader van de Wnb. Omdat eiseres in twee soortgelijke zaken beroep bij de rechtbank Overijssel en later hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) had ingesteld, is tussen partijen overeengekomen dat voor de lopende aanvragen en toekomstige aanvragen de beslistermijn zou worden opgeschort tot na de uitspraak van de Afdeling. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2020 zijn namens eiseres op 10 maart 2020 alle lopende aanvragen voor een ontheffing van de herplantplicht ingetrokken.
Bij brief van 17 maart 2020 heeft verweerder bevestigd dat de procedures zijn stopgezet en medegedeeld dat voor het in behandeling nemen van de 32 aanvragen op grond van de Belastingverordening Overijssel leges verschuldigd zijn tot een totaalbedrag van € 12.302,-.
Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden, zoals dit hiervoor onder “Procesverloop” is weergegeven.
Het geschil
2. Tussen partijen is in geschil of de leges terecht en tot de juiste hoogte in rekening zijn gebracht.
De standpunten van partijen
3. Eiseres heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de legesaanslag moet worden vernietigd, omdat door de provincie geen dienst is verstrekt en dus de grondslag voor de legesaanslag ontbreekt. Eiseres en de provincie hebben afgesproken dat eiseres bij het doen van de kapmeldingen tegelijkertijd de ontheffingsaanvragen zou indienen, maar dat de provincie niets met die aanvragen zou doen. Het is tussen partijen altijd de bedoeling geweest om de procedures “on hold” te zetten in afwachting van de rechterlijke uitspraken. Eiseres is er niet van in kennis gesteld dat de provincie al een aanvang had gemaakt met de inhoudelijke behandeling van de aanvragen. Verder is het de vraag of het door de provincie bekijken van de locaties werkzaamheden zijn die noodzakelijk waren in verband met de gedane kapmeldingen op de locaties of werkzaamheden zijn in het kader van de afhandeling van de ontheffingsaanvragen. De beoordeling van de locaties hoeft niet direct ten behoeve van de aangevraagde ontheffing te zijn verricht. Eiseres meent dan ook dat geen sprake is van een provinciale dienstverlening ten aanzien van de gevraagde ontheffingen. Het enkel verrichten van administratieve handelingen kan niet als provinciale dienstverlening worden gezien. Zij heeft in dit kader gewezen op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
16 januari 2018. [1]
Eiseres heeft subsidiair aangevoerd dat de legesaanslag met 50 % moet worden verminderd.
In dat verband wijst zij erop dat, als de aanvragen binnen 4 weken zouden zijn ingetrokken, de leges met 50 % zouden worden verminderd en dat dat ook het geval zou zijn als de aanvragen niet zouden zijn ingetrokken, maar zouden zijn behandeld en tot een weigering zouden hebben geleid.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het belastbare feit zich heeft voorgedaan en de legesaanslag terecht en tot de juiste hoogte is opgelegd. De Belastingverordening spreekt in artikel 7.8 van de tarievenlijst over het in behandeling nemen van een aanvraag van ontheffing van de herplantplicht als bedoeld in artikel 4.5 van de Wnb. Tussen eiseres en de provincie is slechts overeengekomen dat de beslistermijn op grond van artikel 4:15 van de Awb werd opgeschort tot zes weken, en bij sommige aanvragen tot acht weken, na de uitspraak in hoger beroep van de Afdeling. Met de opschorting is de beslistermijn weliswaar verlengd, maar is de behandeling van de aanvragen niet aangehouden. Door de provincie zijn ten behoeve van de aanvragen verschillende werkzaamheden uitgevoerd, zoals het inboeken en registreren van de aanvragen, het beoordelen of de aanvragen betrekking hebben op de lopende beroepsprocedures, overleg over het opschorten van de aanvragen, het versturen van brieven over de opschorting en de intrekking en het beoordelen van de locaties waarop de ontheffingsaanvragen betrekking hadden, digitaal en soms ook ter plaatse. De aanvragen zijn daarmee in behandeling genomen. Er is geen sprake van één van de situaties als bedoeld in artikel 3.4 van de Belastingverordening op grond waarvan de legesaanslag kan worden verminderd.
Het wettelijk kader
5. In artikel 223, eerste lid, aanhef en onder b, van de Provinciewet is bepaald dat rechten kunnen worden geheven ter zaken van het genot van door of vanwege het provinciebestuur verstrekte diensten.
6.1
Op grond van artikel 1.1, tweede lid, van de Belastingverordening Overijssel (hierna: de Belastingverordening) wordt onder de naam ‘leges’ als bedoeld in artikel 223 van de Provinciewet een directe provinciale belasting geheven ter zake van het genot van door of vanwege de provincie verstrekte diensten overeenkomstig de bepalingen van deze verordening en de bijbehorende tarieventabel.
6.2
In artikel 3.1 van de Belastingverordening is bepaald dat de leges worden geheven van de aanvrager van de dienst dan wel van degene ten behoeve van wie de dienst wordt verleend.
6.3
Op grond van artikel 7.7 van de geactualiseerde tarieventabel behorend bij de Belastingverordening 2018 van de provincie Overijssel (Provinciaal Blad 18 december 2017, nr. 5884) bedragen de leges voor “afhandelen en besluitvorming aanvraag van ontheffing van de herplantplicht als bedoeld in artikel 4.5 Wnb” voor 2018 € 343,-.
Op grond van artikel 7.8 van de geactualiseerde tarieventabel behorend bij de Belastingverordening Overijssel 2019 (Provinciaal Blad 30 november 2018, nr. 8720) bedragen de leges voor “afhandelen en besluitvorming aanvraag van ontheffing van de herplantplicht als bedoeld in artikel 4.5 Wnb” voor 2019 € 421,-.
De beoordeling door de rechtbank
7. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het belastbare feit zich heeft voorgedaan. Dat is in het geval van eiseres op grond van voormelde artikelen 7.7 (voor 2018) en 7.8 (voor 2019) uit de tarieventabel de “afhandelen en besluitvorming” van de aanvragen.
8. Verweerder heeft in het bestreden besluit onder verwijzing naar artikel 7.8 van de tarieventabel aangevoerd dat het in behandeling nemen van een aanvraag van ontheffing van de herplantplicht als bedoeld in artikel 4.5 Wnb het belastbare feit is.
Eiseres meent dat het belastbare feit zich niet heeft voorgedaan.
9. De rechtbank heeft vastgesteld dat in artikel 7.8 van de tarieventabel echter niet gesproken wordt over het “in behandeling nemen van een aanvraag”, maar over “afhandelen en besluitvorming aanvraag”. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om na de zitting het onderzoek te heropenen. Aan verweerder is verzocht om kenbaar te maken waarom in het geval van de aanvragen van eiseres sprake is geweest van “afhandelen en besluitvorming” en of in de visie van verweerder het belastbare feit, zoals verwoord in artikel 7.7 respectievelijk artikel 7.8 van de tarieventabel 2018 respectievelijk 2019, zich heeft voorgedaan.
10. Verweerder heeft in reactie daarop aan de rechtbank bericht dat hij van mening blijft dat het belastbare feit, zoals verwoord in artikel 7.7 van de tarieventabel bij de Belastingverordening Overijssel 2018 en artikel 7.8 van de tarieventabel bij de Belastingverordening Overijssel 2019, zich heeft voorgedaan. Hij heeft in dat verband aangevoerd dat bij het opleggen van leges vooral wordt gekeken naar de uitgevoerde werkzaamheden. Genoemde artikelen in de tarieventabel worden geïnterpreteerd als “het in behandeling nemen van een aanvraag”. Verweerder meent dat de woorden “afhandelen en besluitvorming” niet letterlijk moeten worden genomen. “Afhandelen” en “besluitvorming” zijn synoniemen. Onder “afhandelen” en “besluitvorming” valt ook het (accepteren van het) intrekken van een aanvraag. Het is niet zo dat alleen maar leges worden geheven als daadwerkelijk een besluit is genomen en dat er geen leges worden geheven omdat in dit geval door de intrekking geen besluit is genomen. Er zijn diverse werkzaamheden geweest, waarvoor volgens verweerder terecht een aanslag is opgelegd. Deze interpretatie, die sinds jaar en dag zo door verweerder wordt gevolgd, kan ook worden opgemaakt uit artikel 3.4 van de Belastingverordeningen, dat ziet op vermindering van leges. Als een aanvrager binnen 4 weken na het indienen daarvan zijn aanvraag intrekt, worden de leges met 50% verminderd. Ook in dat geval vindt geen besluitvorming plaats, maar worden wel leges geheven.
11. Eiseres heeft zich in haar reactie op de brief van verweerder op het standpunt gesteld dat naar haar mening geen sprake is van afhandelen en besluitvorming. Het was ook duidelijk de bedoeling van partijen dat de ontheffingsaanvragen niet zouden worden afgehandeld. Zolang tussen partijen een geschil bestond over hoe de Wnb moest worden geïnterpreteerd, zouden zij elkaar niet onnodig bezighouden met het aanvragen en vervolgens weigeren van ontheffingsaanvragen van de herplantplicht onder hoogspanningsverbindingen. Dit zou worden geparkeerd totdat hierover een oordeel van de rechter was gegeven. Uit het door verweerder aangeleverde dossier wordt ook duidelijk dat geen sprake is geweest van afhandelen en besluitvorming, waarbij zij een weergave geeft van de door verweerder verrichte handelingen. Volgens eiseres volgt uit die weergave dat tussen partijen veel is gecorrespondeerd, maar dat het steeds ging om de vraag of partijen nog steeds uitgingen van dezelfde afspraak. Daarmee is volgens eiseres geen sprake van afhandelen en besluitvorming.
12. De rechtbank ziet aanleiding om voor de betekenis van de begrippen “afhandelen” en “besluitvorming” aansluiting te zoeken bij de uitleg die over deze begrippen in het Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse taal wordt gegeven. Blijkens de Dikke Van Dale (via VanDale Online, november 2021) moet onder “besluitvorming” worden verstaan “het komen tot een bepaald gemotiveerd besluit”. Onder “afhandelen” verstaat de Dikke Van Dale “mbt. een aangelegenheid, onderwerp tot een besluit brengen”.
Ten aanzien van verweerders stelling dat de rechtbank de woorden “afhandelen en besluitvorming” niet letterlijk moet nemen, overweegt de rechtbank dat het voor een belanghebbende uit oogpunt van rechtszekerheid duidelijk moet zijn wat het belastbare feit is. Dat is bij een aanvraag om ontheffing van de herplantplicht als bedoeld in artikel 4.5 van de Wnb de ‘afhandeling en besluitvorming’. Uit de tarieventabellen bij de belastingverordeningen volgt dat bij het merendeel van de aanvragen het “in behandeling nemen” het belastbare feit vormt en bij slechts bij enkele aanvragen “afhandelen en besluitvorming”. Nu Provinciale Staten bij het vaststellen van de belastingverordeningen en tarieventabellen daarin klaarblijkelijk een onderscheid heeft gemaakt, ligt het niet voor de hand dat onder beide begrippen hetzelfde moet worden verstaan. Gelet op voormeld belang van de rechtszekerheid is de rechtbank van oordeel dat moet worden uitgegaan van de letterlijke betekenis van de woorden ‘afhandelen en besluitvorming’ in artikel 7.7 voor 2018 en artikel 7.8 voor 2019. In de verwijzing naar artikel 3.4 van de belastingverordeningen ziet de rechtbank geen grond om hierover anders te oordelen.
13. Naar het oordeel van de rechtbank is in deze zaak geen sprake van “afhandelen en besluitvorming”. In de hiervoor weergegeven definities ligt, anders dan bij ‘het in behandeling nemen van de aanvraag’, besloten dat ten minste een begin is gemaakt met de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag. Niet is gebleken dat verweerder ten aanzien van de 32 hier aan de orde zijnde aanvragen een begin heeft gemaakt met het inhoudelijk beoordelen ervan en daarmee in een besluitvormingstraject is aanbeland. Verweerder heeft weliswaar aangevoerd dat wel werkzaamheden zijn verricht, maar uit de opsomming van deze werkzaamheden in het bestreden besluit volgt dat dit vrijwel alleen administratieve werkzaamheden zijn geweest en werkzaamheden die zien op het opschorten en intrekken van de aanvraag. Dit zijn naar het oordeel van de rechtbank werkzaamheden die nog niet op de besluitvorming op de aanvragen betrekking hadden. De vermelding in het bestreden besluit dat ook sommige locaties zijn bezocht, leidt niet tot een ander oordeel, nu onvoldoende duidelijk is geworden waarom dit precies zou zijn gebeurd nu alle aanvragen direct bij ontvangst zijn opgeschort. De rechtbank volgt verweerder ook niet in zijn stelling in zijn brief van 1 juli 2021 dat onder “afhandelen en besluitvorming” ook het (accepteren van het) intrekken van de aanvraag valt. Het intrekken van de aanvraag is immers geen werkzaamheid aan de zijde van verweerder, maar aan de zijde van eiseres. Het “accepteren” van een intrekking kan voor verweerder weinig méér inhouden dan het aan eiseres bevestigen dat de intrekking van de aanvraag is ontvangen en administratief is verwerkt. De rechtbank volgt verweerder weliswaar in de stelling dat niet altijd een besluit hoeft te zijn genomen om te voldoen aan het begrip ‘afhandelen en besluitvorming’, maar dan moet wel duidelijk zijn dat daadwerkelijk begonnen is met de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag. Dit is hier, zoals hiervoor overwogen, niet het geval.
14. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het belastbare feit zich niet heeft voorgedaan en dat verweerder de legesaanslag ten onrechte aan eiseres heeft opgelegd.
15. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding, omdat niet gebleken is dat aan eiseres door een derde beroepsmatig rechtsbijstand is verleend en ook van overige proceskosten niet is gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- draagt verweerder op het door eiseres betaalde griffierecht van € 354,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. den Dulk, rechter, in aanwezigheid van
H. Blekkenhorst, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.