ECLI:NL:RBOVE:2020:3746

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 19/1360

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. R. Kaya,

het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 10 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om uitbreiding van het aantal toegekende uren persoonlijke begeleiding afgewezen.

Met het besluit van 17 december 2019 heeft verweerder dit besluit herroepen en eiseres met ingang van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 acht uur persoonlijke begeleiding voor informele zorg per week toegekend in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Daarnaast is met ingang van 1 januari 2019 voor de duur van een half jaar één uur professionele begeleiding toegekend in de vorm van Zorg in Natura (ZIN).

Bij besluit van 4 juli 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en een onderzoek aangekondigd.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij besluit van 13 januari 2020 (het bestreden besluit II) heeft verweerder eiseres in aanmerking gebracht voor 24 uur per week Persoonlijke ondersteuning informeel van
1 oktober 2019 tot en met 31 december 2020, in de vorm van een pgb.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Op 5 maart 2020 heeft een onderzoek ter zitting plaatsgevonden. De rechtbank heeft de zaak na sluiting van het onderzoek verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.

Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op
7 oktober 2020.

De gemachtigde van eiseres heeft namens eiseres de zitting bijgewoond door middel van een beeldverbinding.

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Horst en J.A. Kappert.

Overwegingen

De van belang zijnde feiten

1.1.

Eiseres (geboren [geboortedatum] lijdt aan ernstige chronische psychiatrische stoornissen. Zij heeft in het verleden met verschillende opnames en behandelingen te maken gehad, zowel in instellingen in de stad als daarbuiten, en in het buitenland. Zelfstandig wonen met behulp van familie en ambulante GGZ is niet haalbaar gebleken. Eiseres heeft de neiging zich terug te trekken en zorg te mijden als zij niet in een gestructureerde en vertrouwde veilige omgeving verblijft. Zij heeft een zoon die bij familieleden wordt opgevangen en daar woont.

Sinds 2017 woont eiseres in een aangebouwde wooneenheid bij het gezin van haar zus, dat haar ondersteunt. Eiseres staat onder behandeling bij MoleMann Mental Health en ontvangt maandelijks medicatie van de huisarts
.Zij heeft een Wajong-uitkering en staat onder bewind.

1.2.

Verweerder heeft eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) met ingang van 1 januari 2017 in aanmerking gebracht voor zeven uur per week individuele begeleiding. In het pgb-budgetplan van 1 mei 2017 is namens eiseres vermeld dat de toegekende zeven uur aan de lage kant is, omdat eiseres feitelijk vier uur begeleiding per dag ontvangt. Verzocht is om toekenning van 28 uur begeleiding per week. Op 24 mei 2017 is een ondersteuningsplan opgesteld, waarin zeven uur ondersteuning per week wordt geïndiceerd met ingang van 1 januari 2017, met de aantekening van verweerder dat de familie dit te weinig vindt, en dat eiseres eigenlijk onder beschermd wonen zou moeten vallen wat alleen via toekenning in ZIN kan. Omdat eiseres alleen familie vertrouwt en de hulpverleners familieleden zijn wordt voorlopig zeven uur geïndiceerd, maar verweerder geeft aan te begrijpen dat de familie dit onvoldoende vindt en dat daarom moet worden uitgezocht welke pgb vorm vanuit welke wet toereikend is.

Verweerder heeft gevraagd om een schema waaruit moet blijken welke hulp er precies door de familie wordt verleend.

Namens eiseres is dit ‘schema benodigde zorg’ ingediend gedateerd 20 juni 2018. Hieruit volgt dat zij 133 uur per week ondersteuning ontvangt. Verweerder heeft dit opgevat als een aanvraag om uitbreiding van het aantal uren persoonlijke begeleiding en heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 10 augustus 2018 afgewezen. Verweerder vond deze urenomvang buitenproportioneel en stelde zich op het standpunt dat eiseres met de inzet van 7 uur begeleiding voldoende werd gecompenseerd. Om alsnog te bepalen of deze ureninzet voldoende was kondigde verweerder aan een medisch advies te vragen.

1.3.

In het kader van de daarop volgende bezwaarprocedure is op verzoek van verweerder op 12 oktober 2018 een rapport uitgebracht door een medisch adviseur van
A-REA. Hij heeft geconcludeerd dat eiseres minimaal 12 uren begeleiding per dag nodig heeft, bestaande uit zorg, toezicht en aansturing. Het college heeft dit advies niet gevolgd en op 13 november 2018 een gesprek met de familie van eiseres gevoerd. Op 20 november 2018 is een nieuw ondersteuningsplan opgesteld.

1.4.

Met het besluit van 17 december 2018 is eiseres over de periode 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 in aanmerking gebracht voor acht uur per week persoonlijke begeleiding voor informele zorg, verstrekt in de vorm van een pgb. Over de periode 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019 is daarnaast nog één uur professionele begeleiding in de vorm van ZIN toegekend. Omdat in dit besluit ten onrechte een beroepsclausule was opgenomen heeft verweerder op 27 december 2018 een gelijkluidend besluit genomen, zonder die clausule.

1.5.

In een schriftelijk advies op bezwaar van 21 januari 2019 is vermeld dat verweerder bereid is alsnog maximaal 24 uur begeleiding per week beschikbaar te stellen. Volgens verweerder is hiermee aangesloten bij de norm begeleiding die genoemd wordt in het urenprofiel Beschermd wonen GGZ 5C. Deze toekenning is neergelegd in het besluit van
17 juni 2019.

1.6.

In het advies van 24 juni 2019 heeft de Algemene Bezwaarschriftencommissie geconcludeerd dat verweerder het toetsingskader van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) niet heeft gevolgd en dat geen gedegen onderzoek is verricht. Verweerder heeft dit advies overgenomen en bestreden besluit I genomen, waarin nader onderzoek is aangekondigd.

1.7.

Op 16 juli 2019 heeft J [naam] een huisbezoek afgelegd en op 18 juli 2019 een ondersteuningsplan (verder: het ondersteuningsplan) opgesteld. Volgens het ondersteuningsplan is GGZ 5C het meest passende profiel voor eiseres en is op basis hiervan een indicatie voor 24 uur begeleiding per week aangewezen. Eiseres kan daarnaast voor verpleging de thuiszorg inschakelen en voor dagbesteding het wijkteam.

1.8.

Aan adviesbureau A-REA is de vraag voorgelegd of met een indicatie van 24 uur begeleiding per week aan de hulpvraag van eiseres is voldaan en zo niet, welk aantal uren dan wel toereikend is. Op 9 december 2019 is een advies uitgebracht, opgesteld door een GZ-psycholoog en een arts maatschappij en gezondheid. Volgens de adviseurs zijn de beperkingen van eiseres dusdanig ernstig dat ze vrijwel voortdurend zorg, toezicht en aansturing nodig heeft. Om het aantal uren objectief te kunnen vaststellen is gebruik gemaakt van het rapport Zorgzwaartepakketten Sector GGZ. Het urenprofiel GGZ C5 is het meest passend bij de problematiek en de begeleidingsbehoefte van eiseres. Dit komt volgens het landelijk protocol neer op 13,5-16,5 uren begeleiding per week exclusief dagbesteding en 16,5-20 uur per week inclusief dagbesteding. De door verweerder voorgestelde 24 uur begeleiding is volgens de adviseurs meer dan de landelijke grondslag dus ruim voldoende. Zij geven aan dat er geen medische noodzaak voor extra uren informele begeleiding is.

1.9.

Bij bestreden besluit II heeft verweerder eiseres met ingang van 1 oktober 2019 tot en met 31 december 2020 in aanmerking gebracht voor 24 uur per week Persoonlijke ondersteuning informeel.

De standpunten van partijen

2.1.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres voldoende ondersteuning krijgt met 24 uur per week informele begeleiding, gebaseerd op het Beschermd wonen pakket GGZ C5. Uit het ondersteuningsplan blijkt dat 24 uur per week persoonlijke ondersteuning in de huidige situatie toereikend zou moeten zijn. De familie van eiseres is het op zichzelf ook eens met verweerders beschrijving van de problematiek. Het meest recente advies van A-REA heeft verweerders standpunt over het in te zetten aantal uren begeleiding bevestigd. Dit onderzoek is op uitdrukkelijk verzoek van verweerder verricht door een GZ-psycholoog en een arts voor maatschappij en gezondheid, en niet door een reguliere arts, zoals bij het eerste onderzoek van 5 oktober 2018. Met de toekenning van 24 uur informele begeleiding is volgens verweerder een passende maatwerkvoorziening toegekend. Eiseres kan bovendien twee uur per week begeleiding door een professional inzetten, in de vorm van ZIN, en een beroep doen op de Zorgverzekeringswet voor persoonlijke verzorging. De twee uur begeleiding door een professional waren blijkens de toelichting van verweerder ter zitting met name bedoeld voor de advisering van de familie in de wijze van ondersteuning van eiseres.

2.2.

Namens eiseres is betoogd dat zij met 24 uur individuele begeleiding per week niet voldoende wordt gecompenseerd. Ze heeft verwezen naar het door de familie opgestelde overzicht waaruit volgt dat per week feitelijk veel meer uren hulp worden verleend. Ook uit het onderzoek dat op 5 oktober 2018 is verricht door een volgens eiseres bekwame arts van A-REA kwam naar voren dat 12 uur begeleiding per dag noodzakelijk is. Eiseres begrijpt niet waarom verweerder ander medisch onderzoek nodig achtte en kan de conclusie die uit dat onderzoek voortvloeide niet volgen.

Het oordeel van de rechtbank

3. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder bij het bestreden besluit I heeft volstaan met de gegrondverklaring van het bezwaar en de aankondiging dat na een nader onderzoek een nieuw besluit zal worden genomen. Pas bij het bestreden besluit II heeft verweerder inhoudelijk beslist op het bezwaar tegen de omvang van de toegekende maatwerkvoorziening. Onder deze omstandigheden zijn de besluiten I en II te samen als het bestreden besluit te beschouwen. Het in gefaseerde vorm beslissen op het bezwaar is in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat niet is gesteld of gebleken dat eiseres daardoor in haar belangen is geschaad, wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb aan deze wijze van besluitvorming geen verder gevolg verbonden.

3.1.

De rechtbank moet vervolgens beoordelen of de door verweerder toegekende maatwerkvoorziening toereikend is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiseres. De rechtbank kan deze vraag echter niet beantwoorden. De rechtbank legt hieronder uit waarom niet.

3.2.

De rechtbank stelt voorop dat de CRvB in de uitspraak van 21 maart 2018 over de door het college van burgemeester en wethouders te volgen stappen in het kader van een te nemen besluit over maatschappelijke ondersteuning (het zogenaamde “stappenplan”), het volgende heeft overwogen:

“Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken”.

3.3.

Verweerder heeft in de bezwaarprocedure opnieuw onderzoek gedaan om alsnog te voldoen aan de door de CRvB geformuleerde voorwaarden. Na het afleggen van een huisbezoek en het inwinnen van medisch advies bij A-REA heeft verweerder inhoudelijk op het bezwaar van eiseres beslist. Naar het oordeel van de rechtbank kan echter niet gezegd worden dat verweerder met dit nieuwe onderzoek het stappenplan volledig heeft gevolgd. In het ondersteuningsplan is de hulpvraag van eiseres beschreven en zijn de beperkingen in zelfredzaamheid en participatie bepaald. Partijen zijn het hierover met elkaar eens.

De ondersteuningsbehoefte van eiseres is echter opnieuw niet volledig in kaart gebracht. Wat ontbreekt is een concreet overzicht van de aard en de omvang van de totale benodigde ondersteuning. Vervolgens ontbreken overwegingen op welke wijze gebruikelijke hulp, hulp uit het sociale netwerk en algemene voorzieningen aanwezig zijn en hoe deze zijn verdisconteerd in de bepaling van de aard en omvang van de ondersteuning. Pas als dit alles in kaart is gebracht kan geconcludeerd worden voor welke ondersteuning (aard en omvang) verweerder een maatwerkvoorziening dient te verlenen.

3.4.

Ter zitting is door de medewerker die het onderzoek in het kader van het ondersteuningsplan verrichtte in dit verband toegelicht dat duidelijk was dat de familie veel intensieve zorg levert en de huidige vorm van begeleiding door ‘best practice’ is ontwikkeld. De hele situatie in aanmerking nemend zou beschermd wonen voor eiseres de best passende voorziening zijn, maar vanwege eerdere ervaringen heeft de familie er voor gekozen eiseres thuis te ondersteunen. Het was niet mogelijk op basis van het schema ‘benodigde zorg’ dat door de familie was opgesteld een concreet beeld te krijgen van de inzet van de huisgenoten. Het schema bevat dubbelingen en ook vormen van ondersteuning die niet onder de functie begeleiding vallen. Daarom is voorgesteld het schema samen na te lopen, maar volgens de familie was dit niet nodig omdat voldoende informatie voorhanden was. Ook is geen gebruik gemaakt van het voorstel van verweerder om twee uur ambulante begeleiding te bieden, om zo samen met de zus en zwager van eiseres helder te krijgen wat er nodig was aan begeleiding. Vanwege deze gang van zaken is in het ondersteuningsplan opnieuw volstaan met een beschrijving op hoofdlijnen. Omdat wel duidelijk was dat eiseres is aangewezen op beschermd wonen is voor de indicatie aansluiting gezocht bij urenprofielprofiel Beschermd wonen GGZ 5C, dat volgens het door verweerder gehanteerde gemeentelijke protocol maximaal 24 uur per week begeleiding biedt. Omdat dit ook volgens het medisch advies van A-REA toereikend was, heeft verweerder eiseres een maatwerkvoorziening voor 24 uur individuele begeleiding toegekend. Ter zitting is ook besproken dat voor eiseres, gelet op haar problematiek, naar alle waarschijnlijkheid vanaf 1 januari 2021 een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg aan de orde zal zijn.

3.5.

Hoewel verweerder de gang van zaken en de wijze van totstandkoming van het besluit inzichtelijk heeft toegelicht, is voor de rechtbank niet komen vast te staan dat met de nu geïndiceerde maatwerkvoorziening van 24 uur begeleiding per week daadwerkelijk in de ondersteuningsbehoefte van eiseres wordt voorzien. Van verweerder wordt hoe dan ook verwacht dat de aard en de omvang van de totale noodzakelijke hulp objectief wordt vastgesteld. Pas dan kan beoordeeld worden of de door verweerder geïndiceerde maatwerkvoorziening, ook qua omvang, een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres.

4. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het beroep van eiseres gegrond is. Het bestreden besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

4.1.

Gelet op het nog te verrichten onderzoek kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. Verweerder moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak.

4.2.

Met het oog op het nieuw te nemen besluit merkt de rechtbank het volgende op.

Ter zitting is besproken dat het in de situatie van eiseres om een zeer bijzondere situatie gaat. Zo is er een ernstige mate van problematiek, zijn er eerdere behandelingen en opnames geweest die juist ontregelend hebben gewerkt en is er sinds eiseres bij familie woont een situatie van rust ontstaan. Verweerder heeft zich hiervan rekenschap gegeven en, hoewel verweerder zich op het standpunt stelt dat eiseres in principe beschermd zou moeten wonen, meegewerkt aan het vinden van een adequate oplossing van ondersteuning in het gezin van de zus van eiseres. Dit heeft verweerder gedaan door een maatwerkvoorziening in de vorm van een woningaanpassing te faciliteren, waardoor eiseres een eigen aangebouwde wooneenheid bij de woning van de familie heeft gekregen. Wat in geschil is, is de vraag welke ondersteuning daar dan vervolgens bij hoort. Gelet hierop komt het de rechtbank dan ook niet vreemd voor, dat verweerder aansluiting heeft gezocht bij de objectieve norm van het urenprofielprofiel Beschermd wonen GGZ 5C voor wat betreft de begeleiding, aansturing en het toezicht. Dit te meer, omdat het hieruit voortvloeiende aantal begeleidingsuren (24 uur per week) aansluit bij het door (de vertegenwoordigers van) eiseres in eerste instantie bij de in het ondersteuningsplan van 1 mei 2017 aangegeven uren (28 uur per week).

Verweerder moet echter het in deze uitspraak beschreven stappenplan volledig volgen. Aan de hand van objectieve criteria moet een geconcretiseerd overzicht worden gegeven van de totale ondersteuningsbehoefte van eiseres (in uren en frequentie). Het aan de hand van het opgestelde ‘schema benodigde zorg’ de behoefte aan hulp bepalen, zoals verweerder in de bezwaarfase aan de familie heeft voorgesteld, lijkt de rechtbank een adequate methode. Verweerder en (vertegenwoordigers van) eiseres kunnen dan zo, uitgaande van de in het ondersteuningsplan omschreven hulpvraag, samen de activiteiten en doelen zoals deze in het ‘schema benodigde zorg’ zijn benoemd afpellen conform het stappenplan. Van belang is dat de (vertegenwoordigers van ) eiseres hier aan meewerken en verweerder in de gelegenheid stellen te verifiëren of de beschreven ondersteuning daadwerkelijk ‘begeleiding in de zin van de Wmo 2015’ omvat en uit te leggen hoe hiertoe wordt gekomen.

4.3.

Met betrekking tot de ingangsdatum van de nieuwe indicatie merkt de rechtbank nog dit op. Naar het oordeel van de rechtbank moet de verhoging van de toekenning ingaan op het moment dat eiseres daarom heeft verzocht. Ter zitting is dit ook besproken. De rechtbank acht van belang dat, zoals ook in rechtsoverweging 1.2 is vermeld, in het ondersteuningsplan van 1 mei 2017 al nadrukkelijk is opgemerkt dat de toegekende uren onvoldoende zijn en dat wordt verzocht om een toekenning van 28 uur begeleiding per week.

4.4.

Zoals hiervoor onder 4.2 en 4.3 beschreven zal de door verweerder te verlenen ondersteuning voor de periode van 1 mei 2017 tot en met 31 december 2020 bepaald moeten worden.

5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;

- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres van € 1.575,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Loenen, voorzitter, mr. W.R.H. Lutjes en

mr. A.M. Mensink, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier, op

De uitspraak wordt op de eerstvolgende donderdag in het openbaar uitgesproken.

griffier voorzitter

De voorzitter is verhinderd te tekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.