Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 19/251 en AWB 19/254
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. H. de Groen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Woningstichting Openbaar Belang, te Zwolle.
Woningstichting Openbaar Belang, te Zwolle.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan woningstichting Openbaar Belang (hierna: de woningstichting) een omgevingsvergunning verleend voor het renoveren van 60 appartementen op de percelen Assendorperdijk 180 t/m 298 (even) te Zwolle.
Bij besluit van 28 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. H.C.S. van Dop, ing. P.L. van Mierlo, W. van der Beek en J.A. Mul. De woningstichting heeft zich laten vertegenwoordigen door H.T.M. van der Linden, K. Temmink en
A. Huizenga.
Overwegingen
1. Op vrijdag 8 maart 2019 omstreeks 17:00 uur, heeft eiser nadere beroepsgronden ingebracht. Dit stuk heeft eiser eveneens op 8 maart 2019 naar verweerder verzonden. Verweerder heeft dit stuk doorgezonden naar de woningstichting. Ter zitting hebben verweerder en de woningstichting verweer gevoerd. De voorzieningenrechter kan daarom deze beroepsgronden bij de thans voorliggende beoordeling betrekken.
Op 11 maart 2019 heeft eiser in persoon twee usb-sticks bij de rechtbank afgegeven. Ter zitting heeft eiser meegedeeld dat deze usb-sticks rapporten bevatten waarvan delen reeds als gedingstuk in het geding zijn gebracht. De voorzieningenrechter oordeelt dat hij deze documenten niet nodig heeft voor zijn oordeelsvorming. Daarnaast accepteert de rechtbank in beginsel geen usb-sticks vanwege het gevaar van besmetting van het computersysteem van de rechtbank. Deze usb-sticks zullen daarom worden teruggezonden naar eiser.
Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Wettelijk kader
2. Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012;
b. t/m e. (…).
Artikel 4 van de Woningwet bepaalt dat indien een bouwwerk gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot, de voorschriften van het Bouwbesluit 2012, voor zover zij betrekking hebben op dat bouwen, slechts van toepassing zijn op die vernieuwing, verandering of vergroting.
Feiten
3. Eiser huurt sinds 1 mei 1993 van de woningstichting een appartement, gelegen aan de [adres] te Zwolle. Dit appartement maakt onderdeel uit van een appartementencomplex van drie verdiepingen met portiekflats onder een schuin dak. Het appartement van eiser is een hoekappartement op de derde etage. Bij dit appartement behoort een zolder, gelegen onder het schuine dak. Naast dit appartementencomplex staan nog twee, nagenoeg identieke, appartementencomplexen (hierna; woonblokken 1, 2 en 3). Voor het bouwen van de drie woonblokken is bij besluit van 16 april 1956 een bouwvergunning verleend. Nadien, in de jaren ’80, zijn werkzaamheden aan de woonblokken uitgevoerd. Hiervoor is geen bouwvergunning verleend.
De woningstichting is voornemens de drie woonblokken te renoveren. Deze renovatie bestaat uit het plegen van groot onderhoud, het verwijderen van asbest en het aanbrengen van energetische verbeteringen. Het gaat hierbij om werkzaamheden aan het dak (inclusief het daarop aanbrengen van zonnepanelen), het buitenspouwblad, de balkons, dakgoten en kozijnen (inclusief glas). De woningstichting heeft op 2 mei 2018 een aanvraag om omgevingsvergunning voor de renovatie van woonblokken 1, 2 en 3 bij verweerder ingediend.
Besluitvorming
4. In het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning voor het renoveren van de 60 appartementen in woonblokken 1, 2 en 3 verleend. Deze omgevingsvergunning ziet op de activiteit ‘bouwen’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Verweerder heeft zich hierbij, voor zover voor dit geschil van belang, op het standpunt gesteld dat aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan de van toepassing zijnde bepalingen van het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bouwbesluit). Nu de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo zich niet voordoen, is hij gehouden de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, aldus verweerder.
Afbakening van het geding
5. De voorzieningenrechter constateert dat eiser zijn bezwaargronden met betrekking tot de ventilatie (van de zolderetage) niet meer handhaaft in beroep. Eiser heeft dit expliciet vermeld in overweging 53 van zijn beroepschrift.
De voorzieningenrechter constateert verder dat eiser geen beroepsgronden heeft ingediend die betrekking hebben op de verwijdering van minerale wol, zoals vermeld bij de opsomming in overweging 5 van het beroepschrift. De voorzieningenrechter verbindt hieraan de conclusie dat eiser deze bezwaargrond eveneens niet handhaaft in beroep.
Ter zitting heeft eiser meegedeeld dat hij de beroepsgronden met betrekking tot de constructieve veiligheid niet meer handhaaft.
Beroepsgronden en beoordeling daarvan door de voorzieningenrechter
6. Eiser stelt dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door het bezwaarschrift ambtelijk af te handelen en niet voor te leggen aan een bezwarencommissie. Tevens heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld door de door eiser aangedragen bezwaren voor te leggen aan deskundigen die door de woningstichting worden betaald. Deze deskundigen zijn, vanwege het betaald worden door de woningstichting, niet onafhankelijk en daardoor ook niet objectief, zodat verweerder reeds hierom zijn besluitvorming niet mede had mogen baseren op de reacties van deze deskundigen. Het had op de weg van verweerder gelegen om zelf onafhankelijke en objectieve deskundigen in te schakelen.
7. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
7.1.
De beslissing op een bezwaarschrift kan worden voorbereid door een daartoe ingestelde adviescommissie die de partijen hoort en advies uitbrengt aan het bestuursorgaan. De formele wetgever heeft de keuze om al dan niet een dergelijke adviescommissie in te stellen welbewust overgelaten aan de bijzondere regelgevers, zo volgt uit de Memorie van Toelichting (PG Awb I, pag 353). Deze keuzevrijheid is vervolgens neergelegd in artikel 7:13, eerste lid, van de Awb, hetgeen blijkt uit de gebezigde term ‘indien’.
Ambtelijk horen, zoals in deze zaak heeft plaatsgevonden, is in overeenstemming met artikel 7:13 van de Awb. Van onzorgvuldig handelen is geen sprake.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.2.
De technische gegevens die op grond van artikel 2.2 van de Regeling omgevingsrecht bij de aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden gevoegd, worden in de regel opgesteld door terzake deskundigen. Deze deskundigen worden ingehuurd vanwege hun specialistische kennis en deze deskundigen hebben er geen belang bij om onjuiste berekeningen in te dienen. Verder worden deze technische gegevens en berekeningen vervolgens gecontroleerd door terzake deskundigen, werkzaam bij verweerders gemeente. Een eventueel gebrek aan objectiviteit bij de door de aanvrager ingehuurde deskundigen wordt hierdoor ‘gerepareerd’. Een eventuele fout/onjuistheid in de berekeningen komt bij deze gemeentelijke controle aan het licht en dit wordt teruggekoppeld met de terzake deskundige.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiser stelt dat verweerder in deze procedure heeft volstaan met een formele en marginale toetsing aan het Bouwbesluit. Verweerder heeft hiermee zijn zorgplicht, zoals neergelegd in artikelen 1a en 1b, vijfde lid, van de Woningwet, miskend. Verder kan verweerder, op grond van artikel 13 van de Woningwet, de aanvrager verplichten tot een hoger niveau van eisen.
9. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
In dit geschil ligt een, in bezwaar gehandhaafde, verleende omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ voor. Het van toepassing zijnde wettelijk toetsingskader is neergelegd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Wat betreft de toets aan het Bouwbesluit is er sprake van een aannemelijkheidstoets. Bij de beantwoording van de vraag of op basis van de door de aanvrager overgelegde technische stukken aannemelijk is dat wordt voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit, heeft verweerder beoordelingsruimte. Dit volgt uit de tekst van artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo en dit is in de jurisprudentie bevestigd. Als voorbeeld verwijst de voorzieningenrechter naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4197. De door eiser genoemde formele en marginale toetsing aan het Bouwbesluit is dan ook in overeenstemming met artikel 2.10 van de Wabo.
Artikelen 1a, 1b en 13 van de Woningwet zien op handhavingsbevoegdheden in (zeer) specifieke situaties. Een handhavingsgeschil ligt thans in rechte evenwel niet voor.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
10. Eiser stelt dat zijn bezwaren tegen het slopen (van onder andere asbesthoudende materialen) door verweerder niet inhoudelijk zijn behandeld omdat de hiertoe ingediende sloopmelding door verweerder is geaccepteerd en volgens verweerder hiertegen geen rechtsmiddel open staat. Volgens eiser heeft verweerder hierdoor onjuist gehandeld. De reden hiervoor is dat slopen en renovatie onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, zodat het slopen onderdeel moet uitmaken van de aanvraag om omgevingsvergunning. Het afhandelen van het slopen door middel van het accepteren van een melding waartegen vervolgens geen rechtsmiddel kan worden aangewend, is bovendien in strijd met artikel 6 van het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
11. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
11.1.
Verweerder moet een aanvraag in behandeling nemen zoals deze bij hem is ingediend en hij mag niet buiten deze aanvraag treden. Dit is pas anders indien er sprake is van onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo. Indien er sprake is van dergelijke onlosmakelijke activiteiten, dan moet de aanvraag zien op al die activiteiten. Indien een aanvraag daar niet aan voldoet, moet verweerder de aanvrager in de gelegenheid stellen om de aanvraag aan te vullen.
Het slopen van bouwwerken is sinds 2012 niet meer geregeld in (artikel 2.2, eerste lid, onder a, van) de Wabo maar is geregeld in het Bouwbesluit. Reeds hierom kan van een onlosmakelijke samenhang (als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo) tussen ‘slopen’ en ‘bouwen’ geen sprake zijn.
11.2.
Uit de jurisprudentie volgt dat uit de acceptatie van een sloopmelding geen rechtsgevolgen voortvloeien. Hierdoor is deze acceptatie geen besluit in de zin van de Awb en staat hiertegen geen rechtsmiddel open. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1965. Dat tegen een geaccepteerde melding geen beroep, en daaraan voorafgaand bezwaar, openstaat, is niet in strijd met artikel 6 van het EVRM. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2001, ECLI:NL;RVS:2001:AL2345.
11.3.
Verweerder heeft dan ook terecht de bezwaren die zien op de geaccepteerde sloopmelding niet bij de besluitvorming in bezwaar betrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
12. Eiser stelt dat de gehorigheid tussen de appartementen toeneemt. Verweerder kan zich in dit kader niet beroepen op artikel 4 van de Woningwet omdat de inwendige scheidingsconstructies worden gewijzigd. Immers, er worden twee gaten in de verdiepingsvloeren van de slaapkamers geboord vanwege het aanleggen van twee nieuwe kanalen voor de afvoer van rookgassen. Tevens zal hij geluidsoverlast ondervinden van de te realiseren cv-installatie en mechanische ventilatie van zijn onderburen, hetgeen in strijd is artikel 3.9 van het Bouwbesluit. Dat het realiseren van deze installaties vergunningsvrij kan geschieden, doet hieraan niets af, aldus eiser.
13. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
13.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat, vanwege de isolatie van de buitengevels (waardoor het (verkeers)geluid van buiten minder goed hoorbaar zal zijn in de appartementen), het geluid van binnen (afkomstig uit de belendende appartementen) hierdoor beter hoorbaar zal zijn. De vraag is of deze verbeterde hoorbaarheid van geluiden afkomstig uit de belendende appartementen, moet worden getoetst aan het Bouwbesluit. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
Uit artikel 4 van de Woningwet volgt dat de toets aan het Bouwbesluit enkel wordt uitgevoerd op onderdelen van een bouwwerk die worden gewijzigd. De door eiser genoemde aan te brengen gaten in de vloeren/plafonds vanwege het realiseren van rookkanalen, zijn niet aangevraagd en ook niet vergund. Deze wijziging maakt dan ook geen onderdeel uit van de verleende omgevingsvergunning. Verder ziet de verleende omgevingsvergunning ook niet op het aanbrengen van andere wijzigingen in de tussenmuren, plafonds en vloeren van de appartementen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat onderzoek naar de geluidswering tegen lucht- en contactgeluid tussen de appartementen op grond van het Bouwbesluit niet nodig is.
Ditzelfde geldt voor de aanleg van de cv-installatie en de mechanische installatie. De omgevingsvergunning heeft geen betrekking op de aanleg van deze installaties.
13.2.
Vorenstaande laat onverlet dat voldaan moet worden aan de bepalingen van het Bouwbesluit. De woningstichting heeft meegedeeld dat zij aan een geluidsdeskundige de opdracht heeft verstrekt om metingen in de appartementen te verrichten. Deze metingen worden zowel voorafgaand aan de (bouw)werkzaamheden als na het voltooien van deze werkzaamheden uitgevoerd. Indien alsdan onverhoopt mocht blijken dat, qua geluid, niet aan de eisen van het Bouwbesluit wordt voldaan, zal de woningstichting nadere maatregelen treffen.
13.3.
Deze beroepsgronden slagen niet.
14. Eiser stelt dat de renovatie niet voldoet aan de brandveiligheidseisen van het Bouwbesluit. Het in dat kader uitgebrachte advies van de brandweer is volgens eiser tweeslachtig. Immers, de brandweer onderkent de restrisico’s, waaronder de keuze voor het licht ontvlambare PIR isolatiemateriaal, maar gaat tevens akkoord met de renovatieplannen.
In het aanvullend beroepschrift heeft eiser hieraan toegevoegd dat het rechtens verkregen niveau, wat betreft de brandwerendheid van de gevels (inclusief nieuwe kozijnen), niet wordt gehandhaafd maar verslechterd. Verder heeft eiser in het aanvullend beroepschrift aangevoerd dat de bestaande situatie van de kelderverdieping achterstallig onderhoud heeft en daardoor niet brandveilig is. Hier wordt niets aan gedaan.
15. De voorzieningenrechter overweegt hierover het volgende.
15.1.
Het achterstallig onderhoud van de kelderverdieping wordt niet bestreken door de verleende omgevingsvergunning. Gelet op het bepaalde in artikel 4 van de Woningwet is dit achterstallig onderhoud dan ook niet getoetst aan het Bouwbesluit.
15.2.
Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat bij de bepaling van het rechtens verkregen niveau niet moet worden gekeken naar de feitelijke bestaande situatie maar moet worden gekeken naar de technische voorschriften en de vergunning die op de oorspronkelijke oprichting van het bouwwerk en op eventuele latere verbouwingen daarvan van toepassing waren. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3373. In deze zaak zijn de drie woonblokken vergund met een op 16 april 1956 verleende bouwvergunning en is er nadien geen bouwvergunning meer verleend voor de drie woonblokken. Het rechtens verkregen niveau is de bestaande bouw en er is uitgegaan van een WBDBO van 30 minuten. Hieraan kan worden voldaan, zo blijkt uit de advisering van de Veiligheidsregio IJsselland (hierna: de Veiligheidsregio), aldus verweerder.
15.3.
Ter zitting heeft J.A. Mul (hierna: Mul), werkzaam bij de Veiligheidsregio, een uitvoerige toelichting gegeven op het toetsen van brandveiligheidsaspecten van bouwplannen in het algemeen en het thans voorliggende bouwplan in het bijzonder. Daarbij heeft Mul aangegeven dat een bouwplan allereerst globaal wordt beoordeeld. De term ‘globaal’ betekent in dit kader dat niet wordt gekeken naar alle detailleringen maar dat wordt volstaan met een aannemelijkheidstoets. Ten aanzien van de renovatie van de drie woonblokken heeft de Veiligheidsregio geoordeeld dat aannemelijk is dat aan de toepasselijke eisen uit het Bouwbesluit wordt voldaan.
Vanwege het door eiser ingediende bezwaar is de Veiligheidsregio verzocht dit aannemelijkheidsoordeel nader te onderbouwen. Deze nadere onderbouwing is neergelegd in het advies van 7 december 2018, zoals dat is gehecht aan gedingstuk 19. Anders dan eiser stelt, blijkt uit dit nadere advies niet dat er sprake is van een brandonveilige situatie. In het advies is geoordeeld dat het bouwplan in voldoende mate voorziet in een brand- en vluchtveilige situatie als bedoeld in het Bouwbesluit. Dit laat onverlet ‘dat het altijd beter kan’. Dit laatste kan evenwel niet worden afgedwongen en is daarom geformuleerd als zijnde aanbevelingen aan de aanvrager, aldus Mul.
Wat betreft het door eiser aangevoerde omtrent het rechtens verkregen niveau heeft Mul desgevraagd ter zitting meegedeeld dat de verleende omgevingsvergunning resulteert in klasse C, hetgeen een verbetering is van de bestaande bouw (klasse D).
15.4.
De voorzieningenrechter oordeelt dat de Veiligheidsregio een terzake deskundige is die een, qua brandveiligheid, positief advies heeft uitgebracht. Eiser heeft geen andersluidend advies van een terzake deskundige ingebracht maar heeft volstaan met het poneren van zijn eigen mening en het verwijzen naar allerlei websites. De door eiser geplaatste opmerkingen en de verwijzing naar allerlei websites kunnen niet worden geduid als concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de bevindingen van de Veiligheidsregio.
Gelet op de deskundigheid van de Veiligheidsregio, het uitgebrachte advies en de gegeven toelichting ter zitting, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de brandveiligheid van het bouwplan te laten beoordelen door een door de rechtbank te benoemen deskundige, zoals eiser heeft verzocht.
Verweerder heeft zijn besluitvorming met betrekking tot de toets aan de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit daarom mogen baseren op het advies van de Veiligheidsregio.
15.5.
Deze beroepsgronden slagen niet.
16. Samenvattend oordeelt de voorzieningenrechter dat verweerder, gelet op de beoordelingruimte die hem op grond van artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wabo toekomt, zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan de van toepassing zijnde voorschriften van het Bouwbesluit. Verweerder heeft daarom terecht de omgevingsvergunning verleend en in bezwaar gehandhaafd.
17. Het beroep is ongegrond.
18. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningen-rechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.