Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1530
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Meesterwerk B.V., [eiser 1] en L. [eiser 2] te Zwolle, eisers,
gemachtigde: mr. J. van Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Procesverloop
Bij separate besluiten van 23 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan enerzijds [eiser 1] en [eiser 2] (hierna: [eiser 1] ; enkelvoud) en anderzijds aan Meesterwerk B.V. (hierna: Meesterwerk) een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand op het perceel Polstraat 90 t/m 90G te Deventer (hierna: het pand op het perceel) als zorgwoningen te (doen) staken.
Bij uitspraak van 16 april 2018, zaaknummer AWB 18/499, heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank de primaire besluiten geschorst tot en met 23 juni 2018.
Bij besluit van 9 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de primaire besluiten met een uitbreiding van de motivering in stand gelaten. Verder heeft verweerder de last uitgebreid in de zin dat de last wordt aangevuld met het zinsdeel “(…) en gestaakt te houden”.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Eisers hebben de rechtbank toestemming gegeven om de stukken die niet openbaar zijn gemaakt bij haar oordeelsvorming te betrekken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2019. Eiser [eiser 1] is in persoon verschenen en namens Meesterwerk is [naam] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Hutten-Bekemeier.
Overwegingen
Besluitvorming
1. Bij besluit van 21 februari 2017 heeft verweerder aan [naam] een omgevings-vergunning verleend voor het veranderen van een kantoor op het perceel in acht wooneenheden.
Na de realisatie en ingebruikname van de wooneenheden/appartementen heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de wooneenheden, via tussenkomst van (onder)verhuurder Meesterwerk, worden gebruikt als zorgwoningen, dat de verleende omgevingsvergunning hierop niet ziet en dat dit gebruik in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
2. In de primaire besluiten heeft verweerder aan zowel [eiser 1] als aan Meesterwerk een last onder dwangsom opgelegd. Deze lasten houden in dat van hen wordt verlangd het gebruik van het pand op het perceel als zorgwoningen te (doen) staken binnen drie maanden na de verzenddatum van de besluiten. Indien hieraan niet, of niet geheel, wordt voldaan, verbeuren [eiser 1] en Meesterwerk per maand of gedeelte daarvan een dwangsom van
€ 10.000,- met een maximum van € 50.000,-. De geschonden norm betreft artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) juncto artikel 24.1, onder c van het bestemmingsplan “Binnenstad” (hierna: het bestemmingsplan).
De voorzieningenrechter heeft in voornoemde uitspraak geoordeeld dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het gebruiken van de wooneenheden in het pand op het perceel als zorgwoningen en dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. De voorzieningenrechter heeft de primaire besluiten geschorst tot en met 23 juni 2018 om eisers in de gelegenheid te stellen vervangende woonruimte te vinden voor de personen die op dat moment in het pand woonden.
In het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten gewijzigd gehandhaafd. Deze wijziging ziet ten eerste op het (alsnog) onderbouwen van de hoogte van de dwangsommen voor zowel [eiser 1] als Meesterwerk. Ten tweede is de last uitgebreid. De last ziet niet meer alleen op het (doen) staken van het gebruik van het pand op het perceel als zorgwoningen maar de last ziet thans tevens op het gestaakt houden van dit gebruik.
3. Bij separate brieven van 16 juli 2018 heeft verweerder aan zowel [eiser 1] als aan Meesterwerk meegedeeld dat tijdens een controle ter plaatse op 27 juni 2018 is geconstateerd dat twee (van de acht) wooneenheden werden bewoond door personen met een zogenaamd ‘koppelcontract’. Omdat er niet (geheel) aan de afzonderlijke lasten was voldaan, hebben zowel [eiser 1] als Meesterwerk op 24 juni 2018 van rechtswege een dwangsom van
€ 10.000,- verbeurd. Onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 5:33 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn eisers verzocht deze verbeurde dwangsommen binnen zes weken te betalen. Op 20 augustus en 3 september 2018 zijn deze dwangsommen betaald.
Verweerder heeft daarom geen invorderingsbeschikkingen als bedoeld in artikel 5:37 van de Awb genomen.
Afbakening van het voorliggende geschil
4. Vanwege het ontbreken van invorderingsbeschikkingen is het thans voorliggende beroep ‘beperkt’ tot de in bezwaar gehandhaafde lasten onder dwangsom.
Eisers hebben ter zitting betoogd dat, door het onmiddellijk betalen van de dwangsommen (en dus niet te ‘wachten’ totdat verweerder invorderingsbeschikkingen zou hebben genomen), hen de mogelijkheid is ontnomen om in rechte aan te voeren dat er bijzondere omstandigheden zijn om in dit specifieke geval van invordering af te zien. Eisers hebben aangegeven dat zij alsnog een invorderingsbeschikking willen ontvangen zodat zij deze kunnen bestrijden.
De rechtbank overweegt hierover dat eisers hiertoe een verzoek als bedoeld in artikel 5:37, tweede lid, van de Awb kunnen richten aan verweerder. In dit kader verwijst de rechtbank naar de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, pagina’s 115-116), waar uit blijkt dat onder ‘belanghebbende’ eveneens de overtreder wordt verstaan.
5. Eisers hebben geen beroepsgronden ingediend tegen de uitbreiding van de lasten in de zin dat de lasten tevens zien op het gestaakt houden van het gebruik van de wooneenheden in het pand op het perceel als zorgwoningen. Nu dit geen ambtshalve te toetsen aspect is, zal de rechtbank in deze uitspraak niet ingaan op de toelaatbaarheid van deze uitbreiding van de lasten.
De bevoegdheid
6. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom dan wel een last onder bestuursdwang indien sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift (artikel 125 van de Gemeentewet juncto de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb).
Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo bepaalt, voor zover hier van belang, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo zowel ziet op ‘gebruiken’ als op ‘laten gebruiken’. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3294.
7. Het perceel is in het bestemmingsplan aangewezen voor “Wonen”. Deze gronden zijn, voor zover van belang, bestemd voor woningen (artikel 24.1, onder a, van de planregels) en zorgwoningen, alleen indien met toepassing van lid 24.5 met omgevingsvergunning is afgeweken (artikel 24.1, onder c, van de planregels).
Onder ‘woning’ wordt verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van personen (artikel 1.86 van de planregels).
Onder ‘zorgwoning’ wordt verstaan: een woning voor de huisvesting van bepaalde categorieën van de bevolking, zoals ouderen, jongeren, of mensen met een beperking, waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning aan de bewoners dusdanig is dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning, maar die gezien de maatschappelijke ontwikkelingen en hun geringe ruimtelijke impact wel aanvaardbaar zijn in de woonomgeving (artikel 1.88 van de planregels).
8. Uit het hiervoor weergegeven planologische kader blijkt dat op het perceel slechts zorgwoningen zijn toegestaan indien hiervoor expliciet een omgevingsvergunning is verleend. In deze zaak is deze omgevingsvergunning niet verleend, zodat het gebruiken van de wooneenheden in het pand op het perceel als zorgwoningen in strijd is met artikel 24.1, onder c van de planregels. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Partijen zijn verdeeld over de vraag of het gebruik, dat ten tijde van het opleggen van de lasten van het pand werd gemaakt, kan worden geduid als een gebruik ten behoeve van zorgwoningen. Immers, indien er geen sprake is van een gebruik als zorgwoning in de zin van het bestemmingsplan maar van een gebruik als ‘reguliere’ woning, is er geen sprake van een overtreding en is verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden.
9. In dit kader hebben eisers in hun beroepschrift, nader toegelicht ter zitting, aangevoerd dat de term ‘zelfstandige bewoning’ in artikel 1.88 van de planregels niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan. Alsdan moet er terug worden gevallen op de nadere invulling van deze term in de jurisprudentie. Eisers hebben in dit kader in het bijzonder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 19 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM4968. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat, indien geen sprake is van bewoning met een overwegend verzorgend karakter, dit gebruik is aan te merken als nagenoeg zelfstandige bewoning. Een vergelijkbare lijn is ook gehanteerd in de uitspraken van 17 december 2008 en 2 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2008:BG7184 en ECLI:NL:RVS:2013:1396).
In deze zaak is, volgens eisers, geen sprake van bewoning met een overwegend verzorgend karakter, zodat dit gebruik moet worden geduid als ‘nagenoeg zelfstandige bewoning’. Er wordt alsdan niet voldaan aan het in artikel 1.88 van de planregels neergelegde criterium dat niet gesproken kan worden van zelfstandige bewoning. Ter onderbouwing hebben eisers in hun beroepschrift aangevoerd dat in het pand geen 24-uursaanbod van zorg wordt geboden en er geen sprake is van een verplicht begeleidings- en behandelingstraject door Meesterwerk. Voor zover nodig wordt zorg geboden maar de bewoner bepaalt dit in beginsel zelf.
10. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
10.1.
In de door eisers aangehaalde uitspraken was sprake van een bestemmingsplan waarin de term ‘wonen’ niet was gedefinieerd dan wel een bestemmingsplan waarin geen onderscheid werd gemaakt tussen zorgwoningen en reguliere woningen. Alsdan dient bij beantwoording van de vraag of bewoning met een zorgcomponent past binnen de (reguliere) woonbestemming, aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik dan wel komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling.
In deze zaak evenwel is in het bestemmingsplan een expliciet onderscheid gemaakt tussen een ‘woning’ en een ‘zorgwoning’ en zijn beide termen gedefinieerd in artikel 1 van de planregels. Alsdan is de inhoud van de definitie van een zorgwoning bepalend voor beantwoording van de vraag of een bepaald gebruik nu al dan niet kan worden geduid als zorgwoning. Dat de Afdeling - in een zaak waarin er in het geldende bestemmingsplan geen onderscheid was gemaakt tussen reguliere woningen en zorgwoningen - zelf een onderscheidend criterium heeft geformuleerd en het feitelijke gebruik daar aan heeft getoetst, betekent niet dat deze formulering bepalend is voor bestemmingsplannen waarin de planwetgever zelf dit onderscheid heeft geformuleerd.
De verwijzing van eisers naar de drie uitspraken van de Afdeling is dan ook tevergeefs gedaan.
10.2.
De rechtbank heeft ter zitting de vertegenwoordiger van Meesterwerk vragen gesteld over het feitelijke gebruik dat van het pand werd gemaakt en de rol van Meesterwerk hierin. Meesterwerk heeft het navolgende meegedeeld. Meesterwerk heeft het pand gehuurd van [eiser 1] . Meesterwerk verhuurt de wooneenheden enkel aan personen met een
verstandelijke beperking, veelal in combinatie met verslavings- en/of psychiatrische problematiek. Er wordt enkel een huurovereenkomst gesloten als er tevens begeleiding wordt ‘ingekocht’. Er moet bij deze personen sprake zijn van een forse zorgbehoefte. De zorg kan, op afroep, 24 uur per dag worden geleverd. De begeleiding betreft ambulante begeleiding van 8 tot 12 uur per week (met een gemiddelde van 10 uur per week). De personen hebben een zorgindicatie. Dat betreft meestal een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg en in enkele gevallen een indicatie op grond van de Jeugdwet of de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo). Ouderen die op grond van de Wmo in aanmerking komen voor bijvoorbeeld 3 uur per week huishoudelijke hulp, behoren niet tot de doelgroep van Meesterwerk. Deze personen kunnen dus geen wooneenheid in het pand huren.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door verweerder ingebrachte memo gedateerd 13 oktober 2017. Uit deze stukken blijkt, voor zover hier van belang, dat de huurders/bewoners begeleiding (moeten) afnemen bij Meesterwerk.
Gelet op hetgeen Meesterwerk ter zitting heeft verklaard en de hiervoor genoemde memo, oordeelt de rechtbank dat het gebruik dat van het pand werd gemaakt terecht door verweerder is geduid als zorgwoning in de zin van de planregels. Immers, er is sprake van een bepaalde categorie van de bevolking (te weten personen met een verstandelijke beperking) waarbij de mate en de vorm van de geboden zorg en ondersteuning dusdanig is (gemiddeld 10 uur per week ambulante begeleiding wegens een verstandelijke beperking in combinatie met verslavings- en/of psychiatrische problematiek; verplichte inkoop van zorg; zorg-indicatie vereist) dat niet langer gesproken kan worden van zelfstandige bewoning.
10.3.
Gelet op vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eisers het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo juncto artikel 24.1, onder c, van de planregels overtreden door de wooneenheden in het pand op het perceel te (laten) gebruiken als zorgwoningen. Verweerder heeft zich terecht bevoegd geacht om hiertegen handhavend op te treden door het opleggen van een last onder dwangsom.
De aanwending van de bevoegdheid
11. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12. Eisers stellen dat verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren om de vereiste omgevingsvergunning te verlenen (met toepassing van de binnenplanse afwijkings-bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 24.5.1, onder b, van de planregels) waardoor het gebruik van het pand op het perceel als zorgwoningen wel is toegestaan. De reden hiervoor is dat uit de definiëring van de term ‘zorgwoning’ reeds blijkt dat zorgwoningen een geringe ruimtelijke impact hebben en aanvaardbaar zijn in de woonomgeving.
13. De rechtbank duidt deze grond aldus dat eisers stellen dat er een concreet zicht op legalisatie bestaat.
13.1.
De rechtbank overweegt hierover allereerst dat uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat, in het geval dat sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan, een ontvankelijke aanvraag is vereist om een concreet zicht op legalisatie aan te nemen. De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735, overweging 3 tot en met 3.3. Nu ten tijde van het bestreden besluit geen ontvankelijke aanvraag voor afwijkend gebruik bij verweerder was ingediend, is er reeds hierom geen concreet zicht op legalisatie.
13.2.
De rechtbank voegt hieraan toe dat in de primaire besluiten, gehandhaafd in het bestreden besluit en nader toegelicht in het verweerschrift, verweerder heeft gemotiveerd waarom hij de toevoeging van een pand met zorgwoningen in een gebied waarin reeds meerdere voorzieningen voor mensen met diverse problematiek zijn gevestigd, niet wenselijk vindt. De rechtbank oordeelt dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door verweerder ingenomen standpunt - dat hij niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken - rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
13.3.
Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
14. Eisers stellen dat de last onevenredig is omdat daarin niet is geregeld dat de ene overtreder bevrijdend kan betalen voor de andere overtreder. Dit klemt des te meer omdat beide overtreders er alles aan hebben gedaan om de overtreding tijdig op te heffen. Zo heeft [eiser 1] tijdig de huurovereenkomst met Meesterwerk opgezegd maar bleven er desondanks twee wooneenheden bewoont. Daarop heeft [eiser 1] geen invloed kunnen uitoefenen. Ook Meesterwerk kon niet voor eigen rechter spelen en deze twee personen uit de wooneenheid verwijderen. Voor het verkrijgen van een vonnis van de kantonrechter was de termijn te kort.
15. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
15.1.
Uit de jurisprudentie blijkt dat het is toegestaan om aan meerdere overtreders dezelfde last op te leggen en om bij deze overtreders afzonderlijk de verbeurde dwangsommen in te vorderen. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2796, overweging 2.4.1, waarin de Afdeling heeft overwogen dat afzien van invordering van een van beide verbeurde dwangsommen zou afdoen aan het gezag en de beoogde werking van de lasten. Het bevrijdend kunnen betalen voor de andere overtreder (hetgeen zou impliceren dat er maar één dwangsom zou kunnen worden ingevorderd) is in strijd met deze jurisprudentie.
15.2.
De vraag of de overtreder het in zijn macht heeft om de overtreding ongedaan te maken, wordt beoordeeld ten tijde van het opleggen van de (primaire) last. Op 23 januari 2018 hadden eisers het in hun macht om de overtreding op te heffen. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
De vraag of eisers hangende de begunstigingstermijn het in hun macht hadden om de overtreding (tijdig) op te heffen, kan aan de orde worden gesteld bij de invorderingsprocedure. Vanwege het ontbreken van invorderingsbeschikkingen kan en zal de rechtbank deze vraag nu niet beantwoorden.
15.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het opleggen van de last niet onevenredig is. Deze beroepsgrond slaagt niet.
16. Het beroep is ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. W.F. Bijloo, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.