Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1698
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. L.P. Kabel, advocaat te Eindhoven,
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder (verder te noemen: het CBR) geweigerd aan eiser een verklaring van geschiktheid voor de categorie A af te geven.
Eiser heeft tegen dat besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft het CBR het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2019.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het CBR heeft zich laten vertegenwoordigen door S.J.W. van de Vorstenbosch en R.H.A.W. van der Smitte.
Overwegingen
Waar gaat het in deze zaak om?
1.1
Eiser mist zijn volledige linkerbeen als gevolg van een amputatie in 1966. Aan zijn rechterbeen heeft eiser geen beperking.
1.2
Eiser wil in aanmerking komen voor een rijbewijs voor de categorie A, omdat hij op een tweewielige motorfiets wil gaan rijden, die is voorzien van een zogenoemd ‘Feetless Bike System’ (FBS). Dit is een in Duitsland ontwikkeld systeem om mensen met een beperking zoals die van eiser in staat te stellen een (tweewielige) motorfiets te besturen.
1.3
Het CBR heeft echter geweigerd een verklaring van geschiktheid voor de categorie A te registreren, omdat eiser door de amputatie van zijn linkerbeen niet in staat is op een tweewielige motorfiets te rijden en het CBR vindt dat het FBS de beperkingen van eisers handicap niet voldoende compenseert.
Wat zijn de gronden van het beroep?
2.1
Eiser is het niet eens met het besluit van het CBR. Gelet op de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) moet er naar zijn mening een individuele beoordeling plaatsvinden. Daarbij moet volgens eiser niet alleen gekeken worden naar de mogelijkheden tot technische aanpassing van voertuigen, maar hij vindt dat hij ook in de gelegenheid moet worden gesteld een rijtest te ondergaan. Naar aanleiding van de uitkomst daarvan moet het CBR vervolgens beoordelen of een verklaring van geschiktheid voor de categorie A met een aanpassing volgens het FBS kan worden geregistreerd.
Eiser beroept zich daarbij op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1522.
2.2
Verder wijst eiser op paragraaf 7.7 van de bijlage bij de Regeling. Daarin is voor rijbewijzen van groep 1, waar het rijbewijs A onder valt, bepaald dat bij een vermoeden van een met de geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen interfererende lichamelijke functiestoornis, voor de beoordeling van de geschiktheid een rijtest met een deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid van het CBR vereist is. Bij een positieve rijtest is de betrokkene geschikt zonder termijnbeperking.
2.3
Eiser beroept zich voorts op Richtlijn (EU) 2015/653 van 24 april 2015. In deze richtlijn zijn de codes en subcodes in bijlage 1 van Richtlijn 2006/126/EG aangepast in het licht van de technische en wetenschappelijke vooruitgang, met name op het gebied van de aanpassing van voertuigen en de technische ondersteuning van bestuurders met een handicap. Toegevoegd in de bijlage bij de richtlijn is code 47 op het rijbewijs: “Alleen voertuigen met meer dan twee wielen die tijdens het starten, stoppen en stilstaan niet door de bestuurder in evenwicht moeten worden gehouden.” Het FBS zou volgens eiser onder deze code gebracht kunnen worden.
2.4
Tot slot doet eiser een beroep op het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap van 13 oktober 2006, Trb. 2007, 169 en Trb. 2014, 113 (VN-Gehandicapten-verdrag).
Toepasselijke regelgeving
3.1
Ingevolge artikel 111, eerste lid, onderdeel b, van de Wegenverkeerswet 1994 wordt – voor zover hier van toepassing – een rijbewijs slechts afgegeven aan degene die blijkens een overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door of vanwege de overheid ingesteld onderzoek dan wel blijkens een eerder aan hem afgegeven rijbewijs, beschikt over een voldoende mate van rijvaardigheid en geschiktheid.
3.2
In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels worden vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid, onderdeel b.
3.3
Ingevolge artikel 97, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen (hierna: het Reglement) worden verklaringen van geschiktheid door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen.
3.4
Ingevolge artikel 103, eerste lid, aanhef, van het Reglement, voor zover hier van belang, registreert het CBR, indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.
3.5
Ingevolge het tiende lid van dit artikel registreert het CBR, indien de aanvrager naar het oordeel van het CBR aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke of geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorieën waarop de aanvraag betrekking heeft, slechts voldoet indien het door hem te besturen motorijtuig aan bepaalde eisen voldoet dan wel indien de aanvrager bij het besturen gebruik maakt van kunst- of hulpmiddelen, binnen de in het eerste lid aangegeven termijn de noodzakelijk geachte aanpassingen aan het motorrijtuig dan wel de door de bestuurder te gebruiken kunst- of hulpmiddelen in het rijbewijzenregister door middel van een bij ministeriële regeling vastgestelde codering.
3.6
De in deze artikelen genoemde ministeriële regeling is de Regeling.
3.7
Ingevolge artikel 2 van de Regeling worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
3.8
In hoofdstuk 2 van die bijlage, getiteld "De eisen: algemene opmerkingen", is aange-geven dat het CBR voor het beoordelen van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorvoertuigen een indeling in rijbewijssoorten hanteert. Groep 1 betreft personenauto's en motorrijwielen en groep 2 vrachtwagens en bussen.
3.9
In hoofdstuk 9 van de bijlage, getiteld “Lichamelijke handicaps”, is bepaald dat de geschiktheid van personen met een lichamelijke handicap in eerste instantie beoordeeld wordt door het CBR op basis van de aantekening van de keurende arts op de eigen verklaring en de eventueel reeds beschikbare overige gegevens (bijvoorbeeld het rapport van een revalidatiearts).
3.1
In de tweede plaats kan het CBR een beoordeling vragen door een deskundige van het CBR op het gebied van praktische geschiktheid. Deze deskundige adviseert het CBR – veelal na uitvoering van een technisch onderzoek of een rijtest – over de mogelijkheden van de aanvrager van het rijbewijs om, zo nodig met aanpassingen aan het voertuig, een motorrijtuig te besturen.
3.11
Bij twijfel over de geschiktheid van de betrokkene in de nabije toekomst dient een beperkte geschiktheidstermijn voor de desbetreffende rijbewijscategorie te worden gehanteerd. Het CBR kan dan daarna tijdig de geschiktheid opnieuw bezien.
Beoordeling door de rechtbank
4.1
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2013, ECLI:NL:RSV:2013:850) behoort het tot de expertise van de deskundigen praktische rijgeschiktheid van het CBR om de rijgeschiktheid te beoordelen van onder andere personen met een lichamelijke handicap.
4.2
De beoordeling van de rijgeschiktheid voor het rijbewijs van de categorie A, vindt plaats met behulp van de ‘Handleiding voor de beoordeling van rijgeschiktheid betreffende het rijbewijs categorie A’ (hierna te noemen: de Handleiding). In deze – interne – hand-leiding van het CBR zijn de eisen van geschiktheid neergelegd waaraan een houder van een rijbewijs van de categorie A naar de mening van het CBR moet voldoen, waaronder de fysieke basiseisen voor bestuurders van een balansvoertuig zoals een solomotorfiets.
4.3
De handleiding is opgesteld om – ongeacht de beperking van de betrokkene – een oordeel over de rijgeschiktheid te kunnen geven. Omdat een motorrijder kwetsbaarder is dan een automobilist in het verkeer zijn de eisen daarop afgestemd. Met behulp van de handleiding kan aan de hand van meetwaarden worden bepaald of een motor in alle situaties onder controle kan worden gehouden. Wanneer sprake is van het rijden op een solomotorfiets c.q. balansvoertuig wordt onder meer de eis gesteld dat de bestuurder het voertuig tijdens stilstand zowel met beide benen als ook met elk been afzonderlijk moet kunnen afsteunen, met beide voeten (nagenoeg) plat op de grond, en in staat moet zijn om tijdens het stoppen het voertuig zowel met het linker- als met het rechterbeen op te vangen c.q. af te steunen.
4.4
Deze eisen zijn volgens het CBR zo opgesteld dat het ook mogelijk is om systemen zoals het FBS te kunnen toetsen op betrouwbaarheid in verschillende (verkeers-)situaties.
4.5
Met het oog op de eisen betreffende het functioneren van de benen, vraagt de beoordeling van de rijgeschiktheid van bestuurders met een amputatie in of boven de knie bijzondere aandacht, aldus het CBR. Ook voor deze bestuurders zijn deze eisen van de Handleiding onverminderd van kracht.
4.6
Dat het bij de Handleiding gaat om een interne richtlijn en niet om een gepubliceerde beleidsregel, laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat het CBR deze als vaste gedragslijn mag volgen, mits de toepassing ervan bij elk individueel besluit opnieuw wordt gemotiveerd, zoals in dit geval ook is gebeurd.
4.7
Wanneer de bestuurder niet aan de eisen van de Handleiding voldoet, kan hij (of zij) volgens het CBR uitsluitend geschikt worden geacht voor het besturen van een motorfiets, niet zijnde een balansvoertuig. De betrokkene kan dan wel worden toegelaten als bestuurder van een motorfiets met zijspan (voorzien van niet-kantelbare wielen) of een driewielig motorvoertuig van het type ‘trike’ of een vierwielige ‘quad’.
4.8
Eiser wil graag op een tweewielige (solo)motorfiets rijden die is voorzien van een FBS. Met dit systeem is het mogelijk om twee zijwielen uit te klappen die de motor in evenwicht moeten houden.
4.9
Het CBR staat vanwege de verkeersveiligheid uitsluitend compensatiemiddelen voor een handicap toe als deze een volledige compensatie voor de handicap bieden. Dat is naar de mening van het CBR bij het FBS niet het geval.
4.1
Het FBS is op 22 juni 2017 uitgebreid door het CBR getest, waarbij twee deskundigen praktische rijgeschiktheid van het CBR, de productmanager medisch van het CBR en twee afgevaardigden van de RDW aanwezig waren. Uit deze test is volgens het CBR gebleken dat het FBS het gebruik van het been op diverse punten niet compenseert. Het FBS schiet onder meer tekort in situaties waarin de zijwielen worden in- en uitgeklapt. Met name bij het uitklappen van de zijwielen verandert het stuurgedrag van de motor zodanig dat er onvoorspelbaar rijgedrag optreedt. De motor wordt in onbalans gebracht zodra de motor schuin door een bocht gaat en de zijwielen worden uitgeklapt. De motor wordt dan rechtop geduwd waardoor het stuurgedrag plotseling verandert. De motor kan dan moeilijk ‘in de bocht’ worden gehouden. Daarnaast geeft het FBS onvoldoende steun bij ongelijkheden in het wegdek (bijvoorbeeld als het steunwiel in een gat in de weg komt), bij het stoppen langs een stoeprand of andere ongelijkheden in de ondergrond.
4.11
Eiser betwist de zorgvuldigheid en volledigheid van het onderzoek van het FBS door het CBR niet. Hij is het alleen niet eens met de conclusies die het CBR aan de uitkomsten van dat onderzoek verbindt.
4.12
Gelet op het voorgaande heeft het CBR eiser geen rijtest met een motorfiets met FBS aangeboden. Uitvoering van een rijtest zou tot een verkeersonveilige situatie kunnen leiden waarvoor het CBR geen verantwoordelijkheid wil dragen. Dit is eiser op 30 januari 2018 in een persoonlijk gesprek meegedeeld. Daarbij is te kennen gegeven dat als de punten waarop het FBS thans als onvoldoende compensatiemiddel wordt beoordeeld zijn aangepast, verweerder een nieuwe test wil uitvoeren. Tot nu toe heeft het CBR echter geen informatie over aanpassing van het FBS ontvangen.
4.13
Als alternatief heeft het CBR eiser een rijtest op een aangepaste motorfiets met zijspan aangeboden. Op deze wijze kan eiser na het afleggen van een rijtest met een voldoende resultaat, wel geschikt worden geacht voor de categorie A en kan hij daarmee een rijexamen van de categorie A afleggen. Eiser heeft dit aanbod geweigerd. Hij wenst een rijtest op een tweewielige motor met FBS af te leggen.
4.14
Nu eiser een hoge amputatie van het linkerbeen heeft, kan hij naar de mening van het CBR – gelet op de gestelde eisen – niet voor een balansvoertuig geschikt worden geacht.
De rechtbank kan deze zienswijze van verweerder niet voor onjuist houden.
4.15
Een rijtest wordt pas afgenomen als het technische hulpmiddel voldoende compensatie biedt voor de handicap van de betrokkene. Daarvan is hier geen sprake. De omstandigheid dat het FBS in Duitsland goedgekeurd is door de TÜV wil niet zeggen dat het daarom ook voldoende moet worden geacht als compensatiemiddel. Bij de TÜV-keuring gaat het om een beoordeling van de technische kwaliteit en werking van de constructie en niet om de vraag of het systeem vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid voldoende is als compensatiemiddel voor het missen van een been.
4.16
Het CBR heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook in redelijkheid kunnen besluiten eiser geen rijtest te laten afleggen. Het CBR heeft naar het oordeel van de rechtbank aan het algemeen belang van de verkeersveiligheid meer gewicht mogen toekennen dan aan het individuele belang van eiser om een rijbewijs voor een motorvoertuig van de categorie A te kunnen verkrijgen.
4.17
Eiser verwijst in beroep naar paragraaf 7.7 (“Stationaire beelden”), van hoofdstuk 7 (“Neurologische aandoeningen”) van de bijlage bij de Regeling. Dat hoofdstuk is echter niet op eiser van toepassing omdat hij niet lijdt aan een neurologische aandoening, maar een lichamelijke handicap heeft. Daarom geldt hoofdstuk 9 van de bijlage in zijn situatie. De uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1522 kan eiser dan ook niet baten. Bovendien ging het in die uitspraak om iemand die eerder met dezelfde beperking wel een verklaring van geschiktheid had gekregen. Dat is bij eiser niet het geval.
4.18
Eiser beroept zich op Europese richtlijn inzake rijbewijzen, nummer 2006/126/ EG. Deze richtlijn strekt ertoe de lidstaten te verplichten om rijbewijzen die in een andere lidstaat in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn zijn afgegeven, zonder enige formaliteit te erkennen. Onder andere met het oog op de verkeersveiligheid zijn in Bijlage II bij deze richtlijn minimumvoorwaarden over de rijvaardigheid en het rijgedrag opgenomen. Hierdoor is de erkennende lidstaat ervan verzekerd dat de houder van een in een andere lidstaat afgegeven rijbewijs tenminste aan die minimumvoorwaarden voldoet.
4.19
De verplichting tot erkenning van rijbewijzen die met inachtneming van de richtlijn in een andere lidstaat zijn afgegeven, neemt niet weg dat in de Nederlandse regelgeving ten aanzien van personen die in Nederland hun gewone verblijfplaats hebben en hier een verklaring van geschiktheid aanvragen, strengere normen mogen worden gesteld dan de in Bijlage II bij de richtlijn neergelegde minimumvoorwaarden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ3387.
4.2
Het CBR mag naar het oordeel van de rechtbank dan ook de eis stellen dat een bestuurder van een tweewielige motorfiets de motor tijdens stilstand en stoppen zowel met beide benen als ook met elk been afzonderlijk moet kunnen afsteunen.
4.21
Het beroep van eiser op genoemde Europese richtlijn slaagt niet.
4.22
Eisers beroep op het VN-Gehandicaptenverdrag kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin tot gegrondverklaring van het beroep leiden.
4.23
Voor een succesvol beroep op artikel 20 van het VN-Gehandicaptenverdrag is nodig dat dit artikel rechtstreekse werking heeft. De bepaling moet daarvoor onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectieve regel te kunnen worden toegepast. Daarvan is hier geen sprake. Artikel 20 bevat slechts een algemeen geformuleerde doelstelling, die inhoudt dat staten effectieve maatregelen moeten nemen teneinde de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap met de grootst mogelijke mate van zelfstandigheid te waarborgen, onder meer door de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap te faciliteren op de wijze en op het tijdstip van hun keuze en tegen een betaalbare prijs. Door deze algemene doelstelling en opdracht kan eiser aan artikel 20 van het VN-Gehandicaptenverdrag niet rechtstreeks een concrete aanspraak ontlenen om als gehandicapte met behulp van een technische ondersteuning met een motorfiets aan het verkeer deel te mogen nemen. Eisers beroep op dat artikel slaagt daarom niet.
Conclusie
5. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het CBR op goede gronden heeft geweigerd om een Verklaring van geschiktheid voor de categorie A voor eiser te registreren. Het bestreden besluit kan in stand worden gelaten.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, voorzitter, en mr. W.M.B. Elferink en mr. M.A. Heldeweg, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.