Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1025
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Twenterand, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Ruijs.
Procesverloop
Bij verschillende besluiten van 2 februari 2017 (het primaire besluit 1 en het primaire besluit 2) heeft verweerder voorzieningen op het gebied van jeugdhulp getroffen voor [naam 1], geboren in 2014 (hierna: eiser 1 of [naam 1] ).
Eveneens bij besluit van 2 februari 2017 (het primaire besluit 3) heeft verweerder voorzieningen op het gebied van jeugdhulp getroffen voor [naam 2], geboren in 2008 (hierna: eiser 2 of [naam 2] ).
Op 14 maart 2017 heeft hun moeder, [naam 3] namens eisers tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Verweerder heeft tot aan de beslissing op bezwaar de genoemde voorzieningen telkens bij afzonderlijke besluiten verlengd.
Bij besluit van 2 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2019.
De ouders van eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam 4] , consulent jeugdhulp.
Overwegingen
1. Verweerder heeft de volgende voorzieningen op het gebied van jeugdhulp getroffen en in bezwaar gehandhaafd:
voor [naam 1] :
Ondersteuning maatschappelijke deelname 2 voor 4 dagdelen per week in de periode van 1 januari 2017 tot en met 1 juli 2017; de zorg wordt geboden door kinderopvang “de Boerderij”;
Ondersteuning zelfstandig leven 2 (hierna: OZL2) voor 8 uren per week in de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017; de zorg wordt geboden door moeder.
voor [naam 2] :
OZL2 voor 1 uur per week van 1 januari 2017 tot en met 30 januari 2017; de zorg wordt geboden door zorgboerderij “de Eschrand”;
Pleegzorg inclusief begeleiding voor 90 etmalen voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 december 2017; de zorg wordt geboden door William Schrikker Pleegzorg.
2. Tussen het nemen van het bestreden besluit en het onderzoek ter zitting hebben zich ontwikkelingen voorgedaan die hebben geleid tot een andere omvang van het geschil.
[naam 2] heeft per 2 oktober 2018 een indicatie gekregen op basis van de Wet langdurige zorg (hierna: Wlz). Het betreft een indicatie voor “VG wonen met intensieve begeleiding, verzorging en gedragsregulering (VG06)”. Voor [naam 2] is, gelet daarop, nog uitsluitend de weigering van verweerder een persoonsgebonden budget (hierna: pgb) toe te kennen van 7 uur per week voor begeleiding door moeder met ingang van 1 januari 2017 in geschil. [naam 2] meent dat het pgb zou moeten worden verstrekt tot en met 1 oktober 2018 (vanwege de indicatie Wlz), verweerder stelt zich op het standpunt dat de einddatum van een pgb, indien het pgb al toegekend zou moeten worden, het moment van het nemen van het bestreden besluit is.
[naam 1] stelt dat verweerder ten onrechte 8 uur OZL2 heeft toegekend. Dit moet naar zijn mening 15 uur per week zijn. Per 1 maart 2017 heeft de zorgverzekeraar ten behoeve van [naam 1] een pgb toegekend voor het vernevelen van [naam 1] waardoor de ondersteuningsvraag op het gebied van de Jeugdwet geringer wordt. Bovendien kan de moeder als gevolg van de Wlz-indicatie voor [naam 2] vanuit haar eigen mogelijkheden meer zorg aan [naam 1] bieden. Dit betekent dat wat betreft [naam 2] nog uitsluitend in geschil is de vraag of in plaats van 8 uur OZL2 voor de periode 1 januari 2017 tot en met 28 februari 2017 15 uur OZL2 had moeten worden toegekend.
3. Op 7 november 2017 heeft verweerder, naar aanleiding van het bezwaar van eisers, medisch advies gevraagd aan “Treve advies, zorg, wonen & welzijn” (hierna: Treve) over, kort gezegd, de hulpvraag van [naam 1] en [naam 2] , hun opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen, de aard en omvang van de benodigde jeugdhulp, de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, waarbij een concrete op elk kind toegespitste motivering wordt gegeven, rekening houdend met het belang van de ouders te voorzien in een inkomen, de belastbaarheid van de ouders en de draagkracht van de ouders, de behoefte en mogelijkheden van de kinderen en die van hun sociale omgeving en de ouders. Daarbij moest de volledige gezinssituatie van de ouders in kaart worden gebracht en bepaald welke hulp naar aard en omvang voor [naam 1] en [naam 2] nodig is om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende redzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, gelet op artikel 2.3 van de Jeugdwet.
Op 29 januari 2018 heeft Treve advies uitgebracht ten aanzien van [naam 1] , [naam 2] en hun moeder. Mede op basis van dit advies heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
4. Eisers voeren in beroep aan dat niet is voldaan aan de eisen van het onderzoek en motivering die voortvloeien uit artikel 2.3 van de Jeugdwet en de daarover bekende rechtspraak. De adviezen geven geen adequaat antwoord op de door verweerder gestelde vragen. Er worden conclusies getrokken zonder dat duidelijk is op welke feiten die zijn gebaseerd, de aard en de omvang van de hulp wordt niet draagkrachtig gemotiveerd en zonder onderbouwing wordt gesteld dat iets gebruikelijke hulp zou betreffen.
5. Voor de beoordeling van de gronden met betrekking tot de aard en omvang van de hulp en het daaraan ten grondslag liggende onderzoek van verweerder volgt de rechtbank de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRVB) van 1 mei 2017 (ECLI:2017:NL:CRVB:2017:1477), waarin deze, voor zover hier van belang, overwoog:
“Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.”
6. Verweerder heeft het bestreden besluit gebaseerd op het medisch advies van Treve. Naar het oordeel van de rechtbank brengt het zorgvuldigheidsbeginsel met zich dat een besluit dat berust op het advies van een medisch adviseur, zodanig inzichtelijk gemotiveerd is dat de belanghebbende zich daartegen gericht teweer kan stellen. Dit betekent dat duidelijk moet zijn op grond van welke vormen van onderzoek en op basis van welke gegevens de adviseur tot zijn bevindingen is gekomen. Naar het oordeel van de rechtbank ligt daarin eveneens besloten dat het medisch advies een duidelijk antwoord geeft op de gestelde onderzoeksvraag. Verweerder dient zich hiervan te vergewissen. Als de conclusie van verweerder luidt dat het medisch advies niet voldoet aan de hier beschreven eisen kan verweerder het advies niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het advies ten onrechte aan zijn besluit ten grondslag gelegd, gelet op het volgende.
7. Conform de adviesvraag heeft Treve de hulpvraag van [naam 1] en [naam 2] beschreven. Ook de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen van beide kinderen zijn door Treve in beeld gebracht.
Uit de adviezen van Treve blijkt echter niet duidelijk welke jeugdhulp naar aard en omvang in zijn totaliteit voor beide kinderen nodig is. De vraag naar de aard en omvang van de benodigde jeugdhulp wordt in de adviezen verward met de vraag naar de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, waardoor niet duidelijk wordt wat de totaal benodigde hulp is. Zo stelt het advies ten aanzien van [naam 2] bijvoorbeeld dat het aannemelijk is dat hij, gezien zijn problematiek, meer controle, aansturing en hulp nodig heeft, maar wat dat voor de totale omvang van de hulp betekent wordt niet duidelijk gemaakt, waardoor geen sprake is van een inzichtelijke beoordeling.
In de adviezen wordt vervolgens evenmin duidelijk gemaakt of, en zo ja, in welke mate, de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zijn. In de adviesaanvraag wordt ten aanzien hiervan gesteld:
“De commissie vraagt speciale aandacht voor de terminologie van eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen. Hiermee wordt niet de uitleg naar normaal spraakgebruik bedoeld, zijnde het antwoord op de vraag of ouders kwalitatief in staat zijn de hulp te bieden. De terminologie welke hier bedoeld wordt houdt, gelet op de jurisprudentie, in dat een concrete, op de mogelijkheden van elk kind afzonderlijk en zijn ouders toegespitste motivering wordt gegeven. Dat impliceert dat alle belangen dienen te worden afgewogen, waaronder het belang van de ouders te voorzien
“De commissie vraagt speciale aandacht voor de terminologie van eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen. Hiermee wordt niet de uitleg naar normaal spraakgebruik bedoeld, zijnde het antwoord op de vraag of ouders kwalitatief in staat zijn de hulp te bieden. De terminologie welke hier bedoeld wordt houdt, gelet op de jurisprudentie, in dat een concrete, op de mogelijkheden van elk kind afzonderlijk en zijn ouders toegespitste motivering wordt gegeven. Dat impliceert dat alle belangen dienen te worden afgewogen, waaronder het belang van de ouders te voorzien
in een inkomen, de belastbaarheid van de ouders en de draagkracht van ouders, de behoefte en mogelijkheden van de kinderen en die van hun sociale omgeving en de ouders. Dit geldt evenzo voor de terminologie gebruikelijke hulp/zorg. In elke individuele situatie moet een zorgvuldige afweging worden gemaakt, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van het kind en/of zijn ouders. Indien sprake is van gebruikelijke hulp moet concreet en op inzichtelijke wijze worden gemotiveerd waarom de verzochte hulp voor het kind en gezin onder gebruikelijke hulp valt. Een enkele verwijzing naar de Richtlijn gebruikelijke zorg (die onderdeel uitmaakt van de Beleidsregels indicatiestelling AWBZ)
is onvoldoende.”
In de adviezen is echter niet op inzichtelijke wijze een inventarisatie, afweging en beoordeling gegeven van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen. Er wordt in de adviezen gesteld dat extra zorg of begeleiding valt binnen de marge van wat gebruikelijk is te achten, maar waarom en in welke omvang wordt niet duidelijk gemaakt. Verweerder heeft gevraagd op welke wijze de adviseur de uren jeugdhulp die nodig zijn heeft vastgesteld. De adviseur heeft vervolgens geantwoord dat daarbij gebruik is gemaakt van de richtlijn gebruikelijke zorg en van het normeringskader begeleiding in de Wmo 2015. Het hanteren van dit kader is echter in strijd met het beleid van verweerder waarin voor het bepalen van de “gebruikelijke zorg” gebruik wordt gemaakt van het Protocol Gebruikelijke Zorg van het CIZ (versie 2014).
Omdat verweerder noch de totaal benodigde jeugdhulp naar aard en omvang heeft bepaald noch de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen inzichtelijk heeft gemaakt, is tevens onduidelijk wat de aard en omvang van de jeugdhulp is waarvoor verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 2.3 van de Jeugdwet, een voorziening op het gebied van jeugdhulp dient te treffen.
Eisers stellen, naar het oordeel van de rechtbank terecht, dat niet inzichtelijk is gemaakt met welke deskundigheid de verschillende, hiervoor in de uitspraak van de CRvB aangehaalde, stadia van onderzoek zijn beoordeeld.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de vergewisplicht, voortvloeiend uit artikel 3:2 van de Awb geschonden. Het beroep is reeds hierom gegrond. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal thans beoordelen of het geschil finaal kan worden beslecht.
8. Gelet op de nadere ontwikkelingen bij [naam 1] , is het geschil beperkt tot de vraag of een voorziening op het gebied van jeugdhulp nodig is in de vorm van OZL2 met een omvang van 8 uur (verweerder) of van 15 uur (eiser 1) over de periode 1 januari 2017 tot en met 28 februari 2017. Tussen het moment van deze uitspraak en de periode waarop het geschil betrekking heeft, is een tijdsverloop van meer dan twee jaren gelegen. Verweerder heeft niet op juiste wijze onderzocht wat de benodigde aard en omvang van de hulp in die periode in zijn totaliteit was. Tijdsverloop betekent dat het, gegeven de ontwikkeling van kinderen, onmogelijk wordt alsnog objectief onderzoek te doen over de voorbije periode naar de noodzaak, aard en omvang van de jeugdhulp. Tijdsverloop als gevolg van een onvoldoende onderzoek in eerste instantie waardoor een goed onderzoek niet meer mogelijk is, dient naar het oordeel van de rechtbank niet ten nadele van eiser 1 te strekken. De rechtbank is, gelet hierop, dan ook van oordeel dat moet worden aangesloten bij de hulp die door eiser 1 als nodig is onderbouwd ten tijde in geding. Dat betekent dat de rechtbank zelf in de zaak zal voorzien door te bepalen dat de hulp aan eiser 1 in de vorm van OZL2, te verlenen door moeder, niet 8 uur maar 15 uur is in de periode 1 januari 2017 tot en met 28 februari 2017.
9. Voor [naam 2] is uitsluitend nog de weigering van verweerder een pgb toe te kennen van 7 uur per week voor begeleiding door moeder met ingang van 1 januari 2017 in geschil. Ook voor [naam 2] geldt dat door tijdsverloop objectief onderzoek over de voorbije periode naar de noodzaak, aard en omvang van de jeugdhulp niet meer mogelijk is. Wel staat vast dat de Wlz-indicatie voor [naam 2] is afgegeven per 2 oktober 2018 en dat, zoals ter zitting is gebleken, die indicatie mede omvat 20 uur per week begeleiding door moeder. Gelet op hetgeen eiser 2 in de aanvraagfase naar voren heeft gebracht over de hulp in de vorm van begeleiding die nodig is en gelet op het feit dat ingaande 2 oktober 2018 de benodigde hulp door moeder 20 uren per week is, komt de rechtbank het aantal uren van 7 per week voor begeleiding door moeder niet onjuist voor. De rechtbank zal dan ook ten aanzien van [naam 2] zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat de hulp in de vorm van OZL2, te leveren door moeder, voor [naam 2] niet 0 uur maar 7 uur per week dient te zijn. De periode waarvoor deze hulp geldt is van 1 januari 2017 tot en met 1 oktober 2018. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de periode zou aflopen op het moment van het besluit op bezwaar maar de rechtbank ziet niet in waarom dat het geval zou zijn; de noodzaak van de hulp loopt immers door tot het moment waarop de andere voorziening op grond van de Wlz ingaat.
10. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien op de onder 8. en 9. beschreven wijze.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,-- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit wat betreft de aard en de omvang van de jeugdhulp voor beide eisers;
- voorziet zelf in de zaak zoals vermeld in rechtsoverwegingen en 8 en 9 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,-- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.024,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. M. van Loenen en mr. A.M. den Dulk, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.