Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/1590
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
[naam] e.a., allen te [woonplaats] , eisers,
gemachtigde: mr. H. Post, te Balkbrug,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg,
verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam], te [woonplaats] ,
gemachtigde: drs. ing. A.D. Hol, te Tiel.
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd om handhavend op te treden tegen de inrichting van [naam] , aan [adres] te [woonplaats] (hierna te noemen: [naam] ). Tegen dat besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 oktober 2016 heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard.
Daarnaast heeft verweerder bij besluit van 18 oktober 2016 aan [naam] een last onder dwangsom opgelegd.
De beroepen van eisers en [naam] tegen de besluiten van 18 oktober 2016 zijn door de rechtbank gevoegd behandeld. Na afloop van de zitting is het onderzoek gesloten en zijn de zaken weer gesplitst voor het doen van uitspraak.
Het beroep van eisers met zaaknummer AWB 16/2786, is door de rechtbank bij uitspraak van 14 maart 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:1122, gegrond verklaard, het besluit is vernietigd en bepaald is dat verweerder binnen drie maanden na verzending van die uitspraak opnieuw op het bezwaar moet beslissen en deze beslissing aan eisers bekend moet maken.
Het beroep van [naam] , met zaaknummer AWB 16/2889, is door de rechtbank bij uitspraak
van 14 maart 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:1120, ongegrond verklaard.
Tegen de uitspraken van 14 maart 2017 is geen hoger beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 6 juni 2017 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij is het bezwaar van eisers gegrond verklaard. Verweerder is echter niet overgegaan tot inhoudelijke herroeping van het besluit van 6 december 2015. De afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers is in stand gelaten.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
De rechtbank heeft [naam] in de gelegenheid gesteld om als derde-partij deel te nemen aan dit geding. [naam] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2018. Eisers [naam] en
[naam] zijn verschenen, bijgestaan door mr. H. Post. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.J. Greving en mr. M.R. Kruisselbrink. Voor [naam] is verschenen [naam] , bijgestaan door drs. ing. A.D. Hol.
Overwegingen
Ontvankelijkheid eisers/belanghebbende
1.1
In haar uitspraak van 14 maart 2017 heeft de rechtbank, op grond van de daarin genoemde overwegingen die hier als herhaald en ingelast worden beschouwd, geoordeeld
dat eisers allen als belanghebbenden bij het besluit van 18 oktober 2016 konden worden aangemerkt. De rechtbank ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. Het beroep van eisers is daarom ontvankelijk.
Status van de last onder dwangsom
1.2
Op 18 oktober 2016 heeft verweerder twee besluiten genomen. In de eerste plaats een besluit op bezwaar gericht aan eisers, waarbij hun bezwaar gegrond is verklaard en door verweerder is aangekondigd dat alsnog handhavend opgetreden zal worden tegen [naam] .
Het tweede besluit is een vrijwel gelijk luidend besluit dat is gericht aan [naam] , met daarin opgenomen de in het besluit op bezwaar van eisers aangekondigde last onder dwangsom.
1.3
De rechtbank heeft, ook gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State (de Afdeling) die getrapte besluitvorming na een gemaakt bezwaar verbiedt, beide besluiten in onderlinge, onlosmakelijke samenhang bezien en ook zo met de partijen besproken. Immers, de besluitvorming in bezwaar wordt pas geacht te zijn afgerond als het aangekondigde besluit ook daadwerkelijk is genomen. De in het ten aanzien van eisers genomen besluit op bezwaar van 18 oktober 2016 aangekondigde en inmiddels aan [naam] opgelegde last onder dwangsom, maakte daarom deel uit van dat besluit.
1.4
Dit betekent dat de uitspraak van 14 maart 2017 op het beroep van eisers zo moet worden begrepen, dat daarbij zowel het besluit op bezwaar van 18 oktober 2016 als de aan [naam] opgelegde last onder dwangsom van diezelfde datum zijn vernietigd, zoals ook is overwogen in de uitspraak van 14 maart 2017 op het beroep van [naam] . Bij nader inzien
had dit, mede met het oog op het in de uitspraak van 14 maart 2017 door de rechtbank voorgeschreven vervolg, in (het dictum van) de uitspraak van eisers van 14 maart 2017 duidelijker moeten worden aangegeven.
Feiten
2.1
[naam] is in de loop van 2012 van een locatie binnen de bebouwde kom van Balkbrug verhuisd naar de locatie [adres] te [woonplaats], vlakbij de kruising van de provinciale wegen N48 en N377.
2.2
In de inrichting van [naam] vinden de volgende activiteiten plaats:
- de opslag, overslag en het bewerken (wassen en zeven) van teervrij grind;
- de opslag van teerhoudend grind;
- de stalling van materieel en containerbakken;
- het gebruik van een werkplaats;
- het gebruik van een wasplaats;
- de opslag van motorbrandstof;
- het aftanken van voertuigen.
Aanvankelijk werden in de inrichting ook beton en betonwaren/betonblokken geproduceerd, maar deze activiteiten vinden op dit moment niet plaats.
2.3
Voor de inrichting is bij besluit van 26 augustus 2014 een omgevingsvergunning eerste fase verleend. Aan deze omgevingsvergunning zijn voorwaarden verbonden.
2.4
Op 9 oktober 2014 hebben eisers aan verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen verschillende overtredingen die volgens hen in de inrichting van [naam] plaatsvinden.
2.5
Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals hiervoor onder het procesverloop is weergegeven.
2.6
Op 3 februari 2017 heeft [naam] een aanvraag voor een omgevingsvergunning tweede fase ingediend. Verweerder heeft tot nu toe niet op deze aanvraag beslist.
Reikwijdte van het handhavingsverzoek 9 oktober 2014
3.1
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 maart 2017 vastgesteld dat het hand-havingsverzoek, dat eisers op 9 oktober 2014 hebben ingediend, betrekking heeft op enkele (vermeende) overtredingen van milieuvoorschriften door [naam] . Eisers hebben echter in hun zienswijze van 9 januari 2015 aangegeven dat het handhavingsverzoek ook ziet op handelen van [naam] in strijd met de voorschriften over de ruimtelijke ordening en op het kappen van de boswallen aan weerszijden van het perceel [adres] te [woonplaats].
3.2
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 maart 2017 geoordeeld dat een dergelijke uitbreiding van het handhavingsverzoek voorafgaand aan het primaire besluit niet in strijd
is met enige rechtsregel. Verweerder had de in de zienswijze van 9 januari 2015 genoemde aspecten daarom bij de beoordeling van het handhavingsverzoek van eisers moeten betrekken. Door dit niet te doen, heeft verweerder dat handhavingsverzoek te beperkt opgevat.
3.3
Gelet hierop heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers alsnog aangemerkt
als mede te zijn gericht tegen het in werking hebben van een inrichting zonder (in werking getreden) omgevingsvergunning en tegen het gebruiken van gronden in strijd met het geldende bestemmingsplan. Ook heeft verweerder de kap van bomen op het perceel vanaf 2012 bij het handhavingsverzoek betrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee de reikwijdte van het handhavingsverzoek thans juist opgevat.
Beginselplicht tot handhaving
4.1
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden verlangd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.2
Voor een zorgvuldig oordeel met betrekking tot de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisering is vereist dat er een volledig beeld bestaat van de omvang van hetgeen gelegaliseerd moet worden alvorens een project op legale wijze kan worden uitgevoerd.
4.3
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 14 maart 2017 geoordeeld dat een volledige inventarisatie van wat ten tijde van het besluit van 18 oktober 2016 plaatsvond binnen de inrichting ontbrak en dat dit besluit daarom ook in zoverre niet zorgvuldig was voorbereid.
4.4
De rechtbank heeft in die uitspraak verder vastgesteld dat verweerder zich, misschien
als gevolg van de te beperkte opvatting van het handhavingsverzoek, ook wat betreft de andere activiteiten dan het in werking hebben van een inrichting, geen duidelijk beeld heeft gevormd van wat precies plaatsvindt en al heeft plaatsgevonden in de inrichting van [naam] , zoals de kap van bomen en van de op het perceel [adres] gerealiseerde bouwwerken. Evenmin had verweerder zich volgens de rechtbank een beeld gevormd van de manier waarop het een en ander juridisch moet worden gezien en of voor deze activiteiten een omgevingsvergunning en/of andere vergunningen vereist zijn.
4.5
Verder heeft de rechtbank in haar uitspraak van 14 maart 2017 aangegeven dat verweerder bij het nemen van de nieuwe beslissing op het bezwaar aandacht moet besteden aan de vraag of op dat moment, gezien het in procedure gebrachte ontwerpbestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug”, nog sprake is van strijd met het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, en, als dat het geval is, of er sprake is van concreet zicht op legalisering van die overtreding.
4.6
Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder alsnog heeft geïnventariseerd wat er feitelijk gebeurt binnen de inrichting van [naam] en vervolgens – voor zover nodig – heeft nagegaan of sprake is van overtredingen die gelegaliseerd kunnen worden. In dat verband heeft een onderzoek door Tauw B.V. te Deventer (hierna: Tauw) plaatsgevonden naar de (milieutechnische) gevolgen van de verschillende activiteiten binnen de inrichting, te weten de thema’s bodem, afvalwater, geluid en stofemissie. Tauw heeft daarbij ook de wijzigingen van de inrichting betrokken ten opzichte van de situatie waarop de op 26 augustus 2014 verleende omgevingsvergunning eerste fase betrekking heeft. In het kader van de aanvraag voor de omgevingsvergunning tweede fase heeft tevens een akoestisch onderzoek plaatsgevonden.
4.7
Verweerder is, na de inrichting nogmaals volledig te hebben geïnventariseerd en na kennis te hebben genomen van het rapport van Tauw, van mening dat er ten aanzien van de overtredingen van [naam] van artikel 2.1, eerste lid, sub a, b, c en e van de Wabo sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daarom is er volgens verweerder geen aanleiding (meer) om handhavend op te treden tegen de activiteiten van [naam] .
4.8
Eisers zijn het daar niet mee eens. Volgens eisers is het milieuonderzoek door Tauw onvolledig, niet eenduidig en niet onafhankelijk. Naar hun mening kan daarom op basis van dat rapport niet worden geconcludeerd dat er sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de geconstateerde overtredingen. Tevens stellen eisers dat nog steeds sprake is van overtreding van de voorschriften uit de omgevingsvergunning eerste fase met betrekking tot de maximale storthoogte, het blijven binnen de geluidsnormen en het voorkomen van stofvorming. Eisers stellen dat verweerder daartegen handhavend dient op te treden.
De rechtbank overweegt als volgt.
Bouwen (artikel 2.1, eerste lid, sub a, van de Wabo)
5.1
Niet in geschil is dat [naam] ten behoeve van de inrichting zonder omgevingsvergunning een aantal bouwwerken heeft opgericht, te weten:
- 4 opslagtrechters voor grind;
- een overkapping voor de opslag van mastiek grind;
- keerwanden op het terrein en op de erfgrens van 3,5 en 4 meter hoog;
- een slibtrechter;
- 4 containers ten behoeve van slibopslag;
- een keerwand met schuur gesitueerd voor de kapschuur.
[naam] heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, sub a, van de Wabo. Verweerder is bevoegd om daartegen handhavend op te treden. De vraag is of ten aanzien van de activiteit bouwen sprake is van een concreet zicht op legalisatie, op grond waarvan verweerder heeft kunnen besluiten af te zien van handhavend optreden.
5.2
Bij de activiteit bouwen is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling sprake van een concreet zicht op legalisatie als een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend die de bouwwerken die gebouwd zijn zonder omgevingsvergunning mogelijk maakt, of wanneer de overtreder bereid is om daarvoor alsnog een aanvraag in te dienen op grond waarvan een omgevingsvergunning kan worden verleend. Daarbij is van belang of de bouwwerken passen binnen het bestemmingsplan, in dit geval het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” dat op 4 juli 2017 is vastgesteld en inmiddels in werking is getreden.
5.3
Op 3 februari 2017 heeft verweerder een aanvraag voor een omgevingsvergunning tweede fase ontvangen voor de volgende bouwactiviteiten:
- de aanleg van een weegbrug;
- de oprichting van een overkapping voor de opslag van mastiek grind;
- de oprichting van één slibtrechter;
- de oprichting van opslagtrechters voor grind;
- de oprichting van keerwanden op het terrein en op de erfgrens (bouwhoogten 3,5 en 4
meter).
5.4
Wat betreft de 4 slibcontainers en de keerwand met schuur gesitueerd vóór de kapschuur heeft [naam] aangegeven dat daarvoor alsnog een omgevingsvergunning zal worden aangevraagd.
5.5
Het bedrijf van [naam] past binnen de bestemming “Bedrijf” ter plaatse volgens het
thans geldende bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug”. De bouwwerken zijn ook in overeenstemming met dit bestemmingsplan. Gezien het limitatief-imperatieve karakter
van artikel 2.10 van de Wabo zal verweerder daarom de op 3 februari 2017 gevraagde omgevingsvergunning tweede fase voor de genoemde bouwwerken moeten verlenen.
5.6
Gelet hierop was er ten tijde van de nieuwe beslissing op bezwaar naar het oordeel van de rechtbank voor wat betreft de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub a, van de Wabo sprake van concreet zicht op legalisatie. Het enkele feit dat [naam] nog niet voor alle bouwwerken een aanvraag om een omgevingsvergunning heeft ingediend, is onvoldoende om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, dient verweerder te bezien of, indien een aanvraag zou worden ingediend, een omgevingsvergunning voor de gerealiseerde bouw-werken zou kunnen worden verleend. Op de zitting heeft [naam] desgevraagd verklaard en is door verweerder bevestigd dat inmiddels alsnog een omgevingsvergunning voor de resterende bouwwerken is aangevraagd.
Vellen houtopstanden (artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo)
6.1
Verweerder heeft aan de hand van luchtfoto’s geconstateerd dat sinds 2012 aan beide kanten van het bedrijfsterrein groenstroken zijn verdwenen over een lengte van circa 100 meter. Het verwijderen van die groenstroken heeft plaatsgevonden op delen van het perceel met de bestemming “Groen”. Op grond van artikel 4.3 van de planregels was hiervoor een omgevingsvergunning vereist, die echter niet door [naam] is aangevraagd. [naam] heeft daarmee gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo.
6.2
In het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” hebben de betreffende gronden de bestemming “Bedrijf”. Binnen deze bestemming geldt geen vergunningsplicht voor het vellen of rooien van bomen en houtopstanden. Dit betekent dat sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo meer nodig is voor het verwijderen van de groenstroken op het terrein van [naam] .
6.3
Er geldt eveneens een vergunningsplicht voor het vellen en rooien van bomen op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van de gemeente Hardenberg. Echter, in artikel 4.4.2, tweede lid, van de APV is een uitzondering opgenomen voor houtopstanden die geveld worden als gevolg van de uitvoering van een (bouw)werk overeenkomstig een vastgesteld bestemmingsplan, een vastgesteld wijzigings- of uitwerkingsplan of een planologische toestemming als bedoeld in artikel 2.12 van de Wabo, waarbij het vellen van die betreffende houtopstanden expliciet aan de orde is geweest. Die situatie doet zich hier voor. Immers, onderdeel van het nieuwe bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” is een Ruimtelijk kwaliteitsplan inclusief een erfinrichtingsplan, waarin een beeld wordt gegeven van de nieuwe groenstructuur. De verwijderde groenstroken zijn daarin opgenomen. Het terrein wordt ingericht volgens dat erfinrichtingsplan. Er geldt daarom evenmin een vergunningsplicht voor het vellen van de houtopstanden op grond van de APV.
6.4
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank ook ten aanzien van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub b, van de Wabo kunnen afzien van handhavend optreden tegen de zonder vergunning verwijderde groenstroken langs het perceel van [naam] .
Planologisch strijdig gebruik (artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo)
7.1
De gronden waarop het bedrijf van [naam] is gevestigd, liggen binnen het bestemmings-plan “Buitengebied Avereerst, locatie de Pol te Balkbrug” en hebben daarin de bestemmingen “Bedrijf” en “Groen”.
Verder gelden voor een deel van de bestemming “Bedrijf” de functie-aanduidingen “Bouwvlak” en “Opslag uitgesloten” en voor een deel van de bestemming “Groen” de functieaanduiding “Bos”.
De gronden met de bestemming ”Bedrijf” zijn bestemd voor bedrijven, zoals vermeld in de categorieën 1 tot en met 3.1 van de regels van de bij het bestemmingsplan behorende “Staat van bedrijven”. Het wassen van grind past niet binnen deze bestemming, omdat deze activiteit valt onder een hogere milieu-categorie. Hieruit volgt dat ten tijde van het besluit op bezwaar nog steeds sprake was van overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
7.2
Op 4 juli 2017 heeft de gemeenteraad van Hardenberg voor het perceel [adres] te [woonplaats] het nieuwe bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” vastgesteld. Ook binnen dit bestemmingsplan heeft het perceel de bestemmingen “Bedrijf” en “Groen”. Verder zijn op de plankaart de functieaanduidingen “Specifieke vorm van bedrijf-grindwasbedrijf” en “Geluidzone-industrie” aangegeven.
De voor deze bestemmingen aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijven zoals vermeld in de categorieën 1 tot en met 3.2 van de bij het bestemmingsplan behorende “Staat van bedrijven” en bedrijven die wat betreft geur, stof, geluid en gevaar daarmee vergelijkbaar zijn, met dien verstande dat bedrijven met een sterke verkeersaantrekkende werking niet zijn toegestaan.
Daarnaast is, naast bijbehorende groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water, silo’s, keerwanden en verkeersvoorzieningen, ter plaatse van de aanduiding “Specifieke vorm van bedrijf-grindwasbedrijf” een grindwasbedrijf en ondergeschikt betonwarenbedrijf toegestaan.
Het gebruik van de gronden waarop het bedrijf van [naam] is gevestigd past daarom in het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug”, dat op 25 juli 2017 is gepubliceerd.
7.3
Eisers hebben tegen het besluit tot vaststelling van dat bestemmingsplan beroep ingesteld bij de Afdeling. Op dit beroep is nog niet beslist.
Nu eisers geen schorsingsverzoek hebben ingediend bij de Voorzitter van de Afdeling is het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” inmiddels in werking getreden.
8.1
Eisers zijn van mening dat de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” op 4 juli 2017 niet leidt tot een concreet zicht op legalisatie van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo. De onderbouwing van het bestemmingsplan achten eisers daarvoor onvoldoende.
De rechtbank volgt eisers hierin niet.
8.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is er sprake van een concreet zicht op legalisatie als een ontwerpbestemmingsplan ter visie is gelegd, waarvan het gemeentebestuur de bedoeling heeft om dit plan vast te stellen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4374).
8.3
Ten tijde van de nieuwe beslissing op bezwaar van 6 juni 2017 had het ontwerpbestem-mingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” reeds (vanaf 15 juni 2016) ter inzage gelegen.
Verweerder heeft dat ontwerpbestemmingsplan met een positief voorstel voorgelegd aan de gemeenteraad. Hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat verweerder de bedoeling had om het plan vast te stellen. Dat wordt bevestigd door het feit dat de gemeente-raad van Hardenberg op 4 juli 2017 het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” ook daadwerkelijk heeft vastgesteld.
8.4
Nu ten tijde van het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar sprake was van een ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage had gelegen en waarvan bij het gemeentebestuur de intentie bestond dit plan ook daadwerkelijk vast te stellen, was er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een concreet zicht op legalisatie. Verweerder heeft daarom kunnen besluiten om af te zien van handhavend optreden tegen het planologisch strijdig gebruik op grond van artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo.
8.5
Het feit dat eisers tegen het vastgestelde bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” beroep hebben ingesteld bij de Afdeling maakt dit niet anders. De mogelijkheid dat een bestemmingsplan in beroep mogelijk geheel of gedeeltelijk kan worden vernietigd of geschorst, brengt immers niet mee dat op voorhand duidelijk is dat het plan geen rechtskracht zal verkrijgen. Wanneer het bestemmingsplan “De Pol 1a te Balkbrug” in beroep bij de Afdeling geen stand mocht houden, ontstaat er een nieuwe situatie die verweerder op dat moment opnieuw zal moeten beoordelen.
8.6
De beroepsgronden van eisers die betrekking hebben op de inhoud van het nieuwe bestemmingsplan en de door hen opgeworpen vragen zoals die of de locatie [adres] te [woonplaats] wel de meeste geschikte plek is voor een bedrijf als dat van [naam] en of er binnen de grenzen van de gemeente Hardenberg en speciaal in Balkbrug wel vraag is naar grindwasactiviteiten en de productie van beton, dienen hier buiten beschouwing te blijven. Eisers kunnen deze punten bij de Afdeling naar voren brengen in de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan.
Milieuactiviteiten (artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo)
9.1
Op 26 augustus 2014 is aan [naam] een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting. Die omgevingsvergunning is weliswaar onherroepelijk, maar treedt op basis van artikel 6.3 van de Wabo pas in werking op het moment dat ook de omgevingsvergunning tweede fase in werking treedt. Tot op heden is dat niet gebeurd, hoewel er op 3 februari 2017 wel een aanvraag voor een omgevings-vergunning tweede fase is gedaan door [naam] , die ter beoordeling door verweerder voorligt. [naam] heeft in de aanvraag omgevingsvergunning tweede fase gevraagd om wijziging van de omgevingsvergunning eerste fase ten aanzien van milieuactiviteiten binnen de inrichting, te weten:
. de inzet van een andere was- en zeefinstallatie voor het wassen en zeven van teervrij grond;
. wijziging van de opslagwijze en ontwatering van slib;
. wijziging van de locatie van de dieselolietank en uitbreiding van de opslagcapaciteit van
dieselolie;
. wijziging van de terreinindeling (o.a. verplaatsing van de opslagtrechters voor grind).
9.2
Nu [naam] niet beschikt over een in werking getreden omgevingsvergunning voor het
oprichten en inwerking hebben van een inrichting, handelt hij in strijd met artikel 2.1, eerste lid, sub e, van de Wabo. Verweerder is bevoegd hiertegen handhavend op te treden. De vraag is of ten aanzien van de milieuactiviteiten sprake is van concreet zich op legalisatie.
9.3
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is er bij een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van een illegale situatie sprake van concreet zich op legalisatie als de aanvraag volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en het bevoegde gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. Niet vereist is dat al volledig inzicht bestaat in de van de inrichting te duchten milieugevolgen en de ter beperking van deze gevolgen aan de vergunning te verbinden voorschriften. Evenmin is noodzakelijk dat reeds een ontwerpbesluit strekkende tot verlening van de aangevraagde vergunning is vastgesteld.
9.4
Met het oog op de beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting en de wijzigingen ten opzicht van de omgevingsvergunning eerste fase heeft Tauw, voornoemd, op 31 mei 2017 rapport uitgebracht aan verweerder.
Bodemkwaliteit
9.5
Tauw heeft bodemonderzoek rondom het terrein van [naam] verricht. Op het terrein zelf heeft geen bodemonderzoek plaatsgevonden, aangezien het doorboren van de daar aanwezige vloeistofkerende betonvloer niet wenselijk wordt geacht. Het slib- en zeefresidu is niet getoetst, omdat dit wordt afgevoerd naar een erkende verwerker.
9.6
Uit het onderzoek door Tauw blijkt dat in de grond rondom het terrein van [naam] , licht boven de achtergrondwaarde verhoogde gehalten PAK zijn aangetoond. Uit de resultaten van grondwateronderzoek blijkt dat in het grondwater rondom het terrein licht verhoogde concentraties barium, cadmium, kwik en PAK-componenten (naftaleen, fenantreen, fluorantheen en chryseen) zijn aangetoond. De aangetoonde gehalten/concentraties in de grond en het grondwater zijn evenwel van dien aard dat deze maximaal licht verontreinigd zijn en dat er geen risico’s bestaan voor mens en milieu.
De exacte oorzaak van de licht verhoogde gehalten/concentraties is niet bekend, aldus Tauw. Bij voorgaande onderzoeken zijn ook licht verhoogde gehalten aan PAK en zware metalen in de grond en het grondwater aangetoond, waardoor niet kan worden vastgesteld of deze mogelijk gerelateerd zijn aan de activiteiten van [naam] op deze locatie sinds 2012. Op basis van de resultaten van het onderzoek door Tauw wordt niet aannemelijk geacht dat in de bodem rondom de locatie een grond- en/of grondwaterverontreiniging met matig tot sterk verhoogde gehalten/concentraties aanwezig is.
9.7
Met de resultaten van het onderzoek is volgens Tauw de vigerende bodemkwaliteit rondom de locatie in voldoende mate vastgesteld en is een toetsingsgrondslag verkregen met het oog op het mogelijk ontstaan van bodemverontreiniging als gevolg van toekomstige bodembedreigende activiteiten. Op basis van de analyses van het terrein rondom de inrichting zijn de ter plaatse uitgevoerde werkzaamheden vergunbaar, aldus Tauw.
Afvalwater
9.8
Om de kwaliteit van het afvalwater van de inrichting te bepalen heeft Tauw op 20 april 2017 en 4 mei 2017 monsters genomen ter hoogte van de olie- en vetafscheider op het terrein. Het is niet bekend of er tijdens de monstername op 20 april 2017 grindwasactiviteiten plaatsvonden. Op 4 mei 2017 werd er wel grind gewassen.
De monsters zijn geanalyseerd door Waterlaboratorium Aqualysis. De resultaten daarvan zijn opgenomen in bijlage C bij het advies van Tauw. Op basis van de meetresultaten is vastge-steld dat er geen sprake is van abnormale afwijkingen van de gemeten concentraties. Wel zijn er in de monsters op beide dagen lichte hoeveelheden PAK geconstateerd, op 20 april 0,25 mg/l en op 4 mei 0,3 mg/l. Deze hoeveelheden zijn echter zo licht dat er geen sprake is van overschrijdingen van grenswaarden.
Op grond van het voorgaande heeft Tauw geconcludeerd dat het lozen van afvalwater op het riool met deze concentraties geen problemen oplevert en daarmee vergunbaar is.
9.9
Tauw heeft in haar rapport nog aangegeven dat, om controle te kunnen uitoefenen op de afvalstromen, de gemeente lozingseisen kan vaststellen voor de concentraties van de verschillende stoffen in het afvalwater. Op basis van deze eisen kunnen op vaste momenten (bijvoorbeeld eens per half jaar) controles worden uitgevoerd op de afvalwaterstroom van de inrichting. In het advies van het Waterschap Velt en Vecht inzake de aanvraag voor een oprichtingsvergunning van [naam] zijn lozingseisen opgenomen. Deze lozingseisen heeft verweerder overgenomen in de voorschriften bij de vergunning.
Geluid
9.1
Tauw heeft op basis van onder meer reeds uitgevoerde akoestische onderzoeken,
de omgevingsvergunningsaanvraag uit 2012, controlemetingen door de Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland, luchtfoto’s en afstemming met de gemeente Hardenberg,
de Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland, Akoestisch Adviesbureau VUBRO, MiSa-advies, dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning heeft verzorgd, en met [naam] , inzichtelijk gemaakt wat de feitelijke geluidbelasting ten gevolge van de actuele bedrijfssituatie is.
9.11
In het onderzoek is [adres] als maatgevende woning beschouwd waarop de gevelbelasting is berekend. De berekende geluidniveaus overschrijden de vergunde grenswaarden, maar zijn lager dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid. In dat opzicht zijn de geluidniveaus volgens Tauw vergunbaar. Dit betekent dat het voor het aspect geluid ook zonder het treffen van aanvullende geluidreducerende maatregelen mogelijk is om de afwijkingen van de feitelijke situatie ten opzichte van de omgevingsvergunning fase één te legaliseren. Daarvoor moeten de vergunde grenswaarden verhoogd worden conform de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, waarbij een afweging dient plaats te vinden van doelmatigheid en doeltreffendheid van de geluidreducerende maatregelen. Een maatregelenonderzoek ten behoeve van de afweging had ten tijde van het moment waarop de geluidstoetsing door Tauw werd uitgevoerd, nog niet plaatsgevonden. Maatgevende geluidbronnen voor de optredende langtijdgemiddelde beoordelingsniveaus zijn de grindwasser en de activiteiten van de shovels in de opslagvakken. Onderzocht kan worden in hoeverre het mogelijk is een doelmatige afschermingswand van 7 meter hoog, zoals opgenomen in het akoestisch onderzoek door VUBRO, te plaatsen om het geluid van de grindwasser richting de woning te verminderen. Als dat mogelijk is, neemt de geluidbelasting op het maatgevende beoordelingspunt met circa 3 dB af. Om een verdere reductie te bereiken, kan volgens Tauw voorts onderzocht worden in hoeverre de werkzaamheden met de shovel vervangen kunnen worden door een stillere werkwijze.
Stofemissie
9.12
Hierbij heeft Tauw onderzocht of hetgeen in de vergunningaanvragen voor de eerste en tweede fases aangevraagd is, inpasbaar is en welke milieutechnische gevolgen dat heeft. Vervolgens is de feitelijke situatie van dit moment onderzocht. Voor de beoordeling van de feitelijke situatie is gebruik gemaakt van gegevens van de gemeente en van [naam] zelf. De gegevens van [naam] over de feitelijke situatie zijn bevestigd door de gemeente. Volgens de informatie van de gemeente is er geen sprake van andere activiteiten dan die welke zijn aangevraagd in de eerste en tweede fase. Behalve de werkzaamheden die niet plaatsvinden is er geen sprake van andere werkzaamheden of werkzaamheden van een grotere omvang dan aangevraagd in 2012 (eerste fase) en 2017 (wijziging eerste fase en tweede fase). Er vinden op dit moment geen activiteiten meer plaats met betrekking tot betonproductie. Tevens vindt er thans geen op- en overslag van zand plaats.
9.13
In de jaren 2012 tot en met 2015 bedroeg de jaardoorzet aan grind (teervrij te wassen grind en nieuw grind) circa 10.000 ton en in 2016 bedroeg de jaardoorzet aan grind ruim 14.000 ton. Deze bestond uit circa 7.000 ton teervrij grind dat is gewassen, circa 7.000 ton nieuw grind en circa 900 ton mastiek grind. Mastiek grind wordt alleen in uitzonderlijke gevallen opgeslagen, bij voorkeur gebeurt dat niet. De opslaghoeveelheid bedraagt circa 30 ton. De jaaromzet aan mastiek grind is sterk afhankelijk van het aanbod. De jaaromzet aan mastiek grind zal circa 500 tot 1.000 ton bedragen.
9.14
Bevochtiging van grind vindt plaats bij droog weer en/of bij lossen en overslag van droog grind. Bevochtiging vindt plaats tijdens de handelingen, maar ook vooraf. Er vindt beperking plaats van de storthoogte tijdens handelingen. Keerwanden en overkapping voor mastiek grind zijn aanwezig. Er wordt geen verschil gemaakt tussen teervrij grind en mastiek grind. Alleen is de opslag van mastiek grind overkapt in het kader van de bodembescherming.
9.15
Overeenkomstig de vergunningvoorschriften worden de volgende stofbestrijdings-maatregelen toegepast om visueel waarneembare stofverspreiding tegen te gaan:
. de storthoogte van grind vanuit de shovel, kranen en grindauto’s bedraagt minder dan 1 meter;
. wanneer droog grind wordt gelost, wordt de grond tijdens het lossen bevochtigd en vooraf bevochtigd opgezogen;
. er is een sproei-installatie aanwezig waarmee het grind en/of het terrein bij droog weer wordt bevochtigd;
. indien nodig wordt het terrein (periodiek) geveegd;
. wanneer in het depot grind is verwerkt c.q. afgevoerd, wordt het betreffende opslagvak geveegd voordat nieuw grind in het vak wordt opgeslagen;
. het mastiek grind is voorzien van een (tijdelijke) overkapping. Deze maatregel is genomen in het kader van bodembescherming om contact met hemelwater te voorkomen, maar kan ook stofverspreiding tegengaan dan wel reduceren.
Verder geldt nog dat de opslag van grind plaatsvindt in depots die zijn omgeven door keerwanden. Het wassen van grind is een nat proces waarbij water aan het grind wordt toegevoegd. Indien nodig wordt het depot te wassen grind voorafgaand bevochtigd om stofvorming tegen te gaan.
9.16
Tauw concludeert op grond van het bovenstaande dat de feitelijke activiteiten overeenkomen met en in omvang passen binnen de aanvraag eerste en tweede fase. Bij uitvoering van de gewenste activiteiten overeenkomstig de aanvraag eerste en tweede fase worden geen relevante effecten op de omgeving verwacht door stof. Daarmee bestaan er volgens Tauw ook voor de feitelijke activiteiten geen risico’s met betrekking tot diffuse stofverspreiding.
9.17
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat de feitelijke werkzaamheden in de inrichting van [naam] , bezien vanuit de milieuthema’s bodem, afvalwater, geluid en stofemissie, zijn te legaliseren. Enerzijds vanwege de onherroepelijke omgevingsvergunning eerste fase, met voorschriften ter bescherming van het milieu, en anderzijds omdat er geen beletselen zijn voor het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning tweede fase, met wijzigingen. Verweerder heeft ook in dit opzicht kunnen afzien van handhavend optreden.
Rapportage Tauw
10.1
Eisers zijn van mening dat het onderzoek door Tauw niet onafhankelijk is uitgevoerd en onvolledig is en daarom niet door verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag mag worden gelegd.
De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.
10.2
Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid. Ingevolge het tweede lid waakt het ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden.
10.3
Naar het oordeel van de rechtbank is Tauw te beschouwen als een onafhankelijke deskundige. Tauw is een gecertificeerd advies- en ingenieursbureau dat haar onderzoeken onafhankelijk van de opdrachtgever verricht volgens de daarvoor geldende richtlijnen. Verweerder mag in beginsel dan ook op een door Tauw uitgebracht advies afgaan, tenzij
er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of de volledigheid ervan. Van zodanige aanknopingspunten is de rechtbank in dit geval niet gebleken. Dat verweerder de onderzoeksgebieden en -thema’s voor het onderzoek heeft bepaald, dat eisers niet vooraf zijn gekend in de onderzoeksvragen en dat niet alle door hen aangedragen aspecten in het onderzoek zijn meegenomen, is op zich onvoldoende reden om te twijfelen aan de juistheid of volledigheid van het rapport van Tauw. Het feit dat [naam] in het kader van het onderzoek bepaalde gegevens aan Tauw heeft verstrekt, betekent niet dat daardoor de onderzoeks-resultaten niet betrouwbaar of niet objectief zijn. Daarbij komt dat eisers geen contra-expertise hebben laten uitvoeren die hun standpunten ondersteunen. Het college heeft dan ook van de door Tauw verstrekte gegevens mogen uitgaan. Het betoog van eisers slaagt niet.
Controle op naleving milieuvoorschriften van de omgevingsvergunning eerste fase
11.1
Eisers stellen dat [naam] zich nog steeds niet houdt aan de voorschriften van de omgevingsvergunning eerste fase en dat het toezicht hierop door de gemeente onvoldoende is.
11.2
In het kader van de handhavingsprocedure heeft verweerder op 18 oktober 2016 een last onder dwangsom gestuurd aan [naam] omdat op een aantal punten niet voldaan werd aan de toepasselijke wet- en regelgeving. Hoewel deze handhavingsbeschikking bij de uitspraak van 14 maart 2017 is vernietigd, heeft verweerder blijkens de zich onder de gedingstukken bevindende samenvatting van rapporten de controle op de tenuitvoerlegging van de in die beschikking geformuleerde lastgeving voortgezet. Er hebben bij [naam] controles door de Regionale Uitvoeringsdienst IJsselland plaatsgevonden op 19 december 2016, 12 januari 2017, 19 januari 2017, 30 januari 2017 en 16 februari 2017. De resultaten van die controles zijn neergelegd in een samenvattend rapport dat zich onder de stukken bevindt.
11.3
Uit deze controles is gebleken dat [naam] heeft voldaan aan alle punten van de lastgeving van 18 oktober 2016. Eén van deze punten was het hebben van een goedgekeurd AO/IC en AV-beleid en het handelen naar dit eigen beleid. Naar aanleiding van de lastgeving heeft [naam] een nieuw acceptatiebeleid ingediend, dat door verweerder is goedgekeurd. Hiermee is het onderdeel geworden van de omgevingsvergunning eerste fase.
11.4
Bij [naam] wordt vervuild grind aangevoerd. Voor zover sprake is van teerhoudend grind mag dit alleen opgeslagen worden en dient het afgevoerd te worden naar een erkende verwerker. Niet-teerhoudend grind mag in de inrichting zelf gewassen worden. Hierbij komt slib vrij dat afgevoerd dient te worden naar een erkende verwerker. Het schone grind wordt gekeurd en na goedkeuring hergebruikt. Aan de hand van facturen kan gecontroleerd worden hoeveel grind er binnenkomt in de inrichting. Aan de hand van de geleidebiljetten en de registraties bij het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) kan verweerder de afvalstromen controleren.
11.5
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat met het toezicht door verweerder een adequaat beeld kan worden gevormd van de bedrijfsvoering van [naam] . Toezichthouders van verweerder komen regelmatig op het bedrijf van [naam] en controleren op basis van de registraties de afvalstromen. De afvaladministratie dient sluitend te zijn, dat wil zeggen dat duidelijk moet blijken wat het bedrijf binnenkomt, wat er opgeslagen wordt, wat er verwerkt wordt en wat het bedrijf verlaat. Bij de uitgevoerde controles is volgens verweerder gebleken dat [naam] voldoet aan de wet- en regelgeving inzake de afvalstromen. De rechtbank heeft in hetgeen eisers naar voren hebben gebracht geen reden gevonden om hieraan te twijfelen.
11.6
De rechtbank heeft voorts geen concrete aanknopingspunten gevonden die de verwachting van eisers dat [naam] zich in de toekomst niet (blijvend) aan de vergunning-voorschriften zal houden en dat – naar zij stellen – voor [naam] de verleiding groot, zo niet onweerstaanbaar, zal zijn om de verwerking van verontreinigd grind en vrijkomend slib buiten de boeken te houden, ondersteunen. Er is dan ook geen aanleiding om te oordelen dat verweerder om die reden de aard en intensiteit van het toezicht op de activiteiten van [naam] dient te intensiveren of aan te passen.
12. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in stand kan blijven.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en
mr. J.W.M. Bunt, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.