ECLI:NL:RBOVE:2017:3634

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 17/665

tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiser]te [woonplaats] eiser,

het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen, verweerder

gemachtigde: mr. M.R. Kruisselbrink.

Procesverloop

Bij besluiten van 26 april 2016 (de primaire besluiten) heeft verweerder voor het tijdvak van 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017 ten behoeve van nagenoemde kinderen van eiser de volgende voorzieningen op het gebied van jeugdhulp getroffen:

1. Ten behoeve van [kind 1] : individuele begeleiding en persoonlijke verzorging in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB), waarbij de hoogte van het PGB voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 is vastgesteld op :

a. Verzorging: 4 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 2.080,-

b. Begeleiding individueel: 7 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 3.640,-;

2. Ten behoeve van [kind 2] : individuele begeleiding en persoonlijke verzorging in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB), waarbij de hoogte van het PGB voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 is vastgesteld op :

a. Verzorging: 4 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 2.080,-

b. Begeleiding individueel: 7 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 3.640,-;

3. Ten behoeve van [kind 3] : individuele begeleiding en persoonlijke verzorging in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB), waarbij de hoogte van het PGB voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 is vastgesteld op :

a. Verzorging: 10 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 5.200,-;

b. Begeleiding individueel: 4 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 2.080,-;

4. Ten behoeve van [kind 4] : individuele begeleiding en persoonlijke verzorging in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB), waarbij de hoogte van het PGB voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 31 december 2016 is vastgesteld op :

a. Verzorging: 5 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 2.600,-;

b. Begeleiding individueel: 5 uur per week maal € 20,- maal 26 weken, zijnde in totaal € 2.600,-;

In alle besluiten is daarnaast overwogen dat in overleg tussen ouders en jeugdconsulenten nog gezocht wordt naar een zorgverlener die ten minste voor 2 uren per week het gezin ondersteuning zal bieden op basis van zorg in natura.

Bij besluit van 31 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder besloten het bezwaar van eiser gegrond te verklaren en “daarbij:

niet over te gaan tot wijziging van het toegekende aantal uren ondersteuning, zoals vermeld in de toekenningsbeschikkingen van 26 april 2016;

uitvoering te geven aan het advies van de commissie om de grondslag voor de toekenning te vermelden door middel van de schriftelijke toelichting bij dit besluit;

een nieuw, primair besluit te nemen op het verzoek voor een PGB voor persoonlijke begeleiding, nadat de mogelijkheid is geboden dit verzoek van nadere argumenten en toelichting te voorzien.”

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2017.

Eiser is, met zijn echtgenote, [naam] , verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde voornoemd, alsmede door J. Goejer, B. Spieringhs en R. de Kroon.

Overwegingen

1. Uit het ondersteuningsplan blijkt het volgende. Het gezin van eiser bestaat, naast vader en moeder, uit zes kinderen. [kind 1] is 16 jaar. Bij hem is sprake van een licht verstandelijke beperking; hij is eerder gediagnosticeerd met autismespectrumproblematiek. Hij heef gedragsproblematiek en kan niet goed voor zichzelf zorgen. Hij loopt ten tijde van de aanvraag stage bij AH en de Vijverhoeve en ontwikkelt zich binnen zijn mogelijkheden positief.

[kind 2] is 14 jaar. Hij heeft een laag verstandelijk niveau en is bekend met PDD-NOS. Ook bij hem is sprake van gedragsproblematiek en hij kan niet goed voor zichzelf zorgen. Hij zit ten tijde van de aanvraag in het 1e leerjaar na een leerwegondersteunend jaar. Hij heeft moeite met plannen en organiseren. Op school krijgt hij extra begeleiding, met name gericht op planning en praktische schoolzaken.

Beide jongens vragen veel aandacht van de omgeving en kunnen niet lang omgang met broers en zussen hebben zonder conflicten.

[kind 4] is 11 jaar. Bij haar is ten tijde van de aanvraag een onderzoek gaande in verband met vermoedens van autismeproblematiek. Ze heeft een IQ van 65. Ze is erg op zichzelf, heeft moeite om samen te spelen en kan moeilijk omgaan met veranderingen. Ook bij haar behoeft de persoonlijke verzorging aandacht.

[kind 3] is 7 jaar. Bij haar is sprake van een verstandelijke beperking (IQ van 55) en een autismespectrumstoornis. Ze heeft verder een beperkte gezichtsscherpte en Albinisme. [kind 3] vraagt veel aandacht van de omgeving en er ontstaan snel conflicten met broers en zussen.

Ouders zijn betrokken op hun kinderen, ze ervaren de opvoedsituatie niet als belastend. De kinderen kunnen, ondanks de conflicten, elkaar nog vasthouden.

2. Verweerder heeft in het bestreden besluit de primaire besluiten gehandhaafd onder wijziging van de motivering. In het beroepschrift voert eiser gronden aan die zien op de lange duur van de bezwaarschriftenprocedure, op de termijn waarvoor de voorzieningen getroffen zijn, op het uurloon dat gehanteerd is, op het aantal uren voor persoonlijke verzorging en begeleiding en op het “aantal uren zorg in natura in te zetten via pgb door zelf te kiezen instantie/persoon met dezelfde levensbeschouwing/achtergrond.”

3. De rechtbank overweegt dat in artikel 2.3 Jeugdwet het volgende is bepaald: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:

a. gezond en veilig op te groeien;

b. te groeien naar zelfstandigheid, en

c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,

rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”

Artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 3:46 van de Awb bepaalt dat een besluit op een deugdelijke motivering dient te berusten.

In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 1 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1477) heeft deze het volgende overwogen:
Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 2.3 van de Jeugdwet volgt dat het bestuursorgaan voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over jeugdhulp van belang zijnde feiten en af te wegen belangen. Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau, gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige hulp, dan wel jeugdhulp specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken. De vorenbedoelde verschillende stadia van onderzoek vragen op die stadia aangepaste deskundigheid. Het college dient ervoor zorg te dragen dat die deskundigheid gewaarborgd is en dat deze naar discipline van deskundigheid concreet kenbaar is voor de hulpvrager.

3.1

In het bezwaarschrift heeft eiser als grond aangevoerd dat hij het niet eens is met de voorgestelde zorg in natura in de vorm van een zorgverlener die eiser ten minste voor 2 uren per week ondersteuning zal bieden. Hij stelt dat hij daarvoor een PGB heeft gevraagd omdat hij graag ondersteuning zou willen ontvangen van een hulpverlener die qua religieuze overtuiging overeenkomt met die van het gezin van eiser, te weten, een hersteld hervormde geloofsovertuiging. In het besluit op bezwaar heeft verweerder ten aanzien daarvan besloten dat er geen fundamenteel bezwaar bestaat tegen het verstrekken van een PGB voor de persoonlijke begeleiding, maar dat eiser nog duidelijk moet maken op welke wijze een PGB voor dit doel ingezet gaat worden. In verband daarmee heeft verweerder besloten “een nieuw, primair besluit te nemen op het verzoek voor een PGB voor persoonlijke begeleiding, nadat de mogelijkheid is geboden dit verzoek van nadere argumenten en toelichting te voorzien.” Ter zitting is gebleken dat aan deze beslissing nog geen uitvoering is gegeven.

De rechtbank vat de passage in de primaire besluiten, inhoudende “een zorgverlener die voor ten minste 2 uren per week het gezin ondersteuning zal bieden op basis van zorg in natura” op als een toegekende voorziening. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen deze voorziening maar wel tegen de vorm waarin deze wordt toegekend, namelijk als hulp in natura. Eiser vindt dat de voorziening moet worden toegekend in de vorm van een PGB.

Uit het karakter van de bezwarenprocedure vloeit voort dat in het besluit op bezwaar wordt bezien of de rechtsgevolgen van het primaire besluit al dan niet in stand blijven en dat daaromtrent een standpunt wordt ingenomen. Daarmee verdraagt zich niet het nemen van een beslissing die afhankelijk wordt gesteld van een nadere onderbouwing zoals in het bestreden besluit op bezwaar aan de orde. Het besluit komt derhalve, wat dit onderdeel betreft, voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb.

3.2

Verweerder heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat, wat betreft de onderlinge verdeling van de uren tussen de diverse kinderen, het besluit op bezwaar afwijkt van de primaire besluiten. Volgens verweerder is dit ten onrechte gebeurd en zijn de in de primaire besluiten aangegeven uren gehandhaafd. Het besluit is echter niet gewijzigd waardoor de onjuiste toekenning, in strijd met de bedoeling van verweerder, is blijven voortbestaan. Het besluit komt, gelet hierop, ook voor dit onderdeel in aanmerking voor vernietiging.

3.3

De rechtbank overweegt ten aanzien van de grond van eiser dat de procedure in bezwaar te lang heeft geduurd dat de termijn als bedoeld in artikel 7:10 van de Awb inderdaad ruimschoots is overschreden. Die constatering kan echter niet tot de conclusie leiden dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder blijft immers bevoegd en verplicht op het bezwaar een besluit te nemen. Eiser heeft van de dwangmiddelen om een snellere besluitvorming te bespoedigen geen gebruik gemaakt.

3.4

Eisers beroepsgrond dat ten onrechte het besluit is genomen voor de duur van een jaar kan evenmin tot de slotsom leiden dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Verweerder voert een (bestendig) beleid dat beslissingen omtrent voorzieningen op het gebied van jeugdhulp voor de duur van een jaar worden verleend om te bezien of in een volgend jaar een ongewijzigde instandhouding van de voorzieningen geboden is. Niet kan worden gezegd dat dit beleid onredelijk of onjuist is nu de voorzieningen tot doel hebben een ontwikkeling van de jeugdige tot stand te brengen en na verloop van tijd evaluatie van de ontwikkeling nodig is. Dat het CIZ in het verleden heeft geïndiceerd voor een langere periode doet daaraan niet af.

3.5

Eiser vindt verder dat het uurloon moet worden gesteld op € 21,60 voor persoonlijke verzorging en op € 28,80 voor begeleiding. Verweerder hanteert een uurloon van € 20,- zowel voor begeleiding als persoonlijke verzorging.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Verordening jeugdhulp 2015 wordt de hoogte van een PGB bepaald aan de hand van en tot het maximum van de kostprijs van de in de betreffende situatie goedkoopst adequate individuele voorziening in natura. Volgens het derde lid van dit artikel kan het college nadere regels stellen over de wijze waarop de hoogte van een PGB wordt vastgesteld.

Blijkens de tarievenlijst PGB jeugdhulp 2015 gemeente Zwolle/regio IJsselland is het tarief voor “ambulante begeleiding, licht individueel” bij “Informele zorg” € 20,-. Ingeval van PGB “niet zorgverlener” geldt een tarief van € 28,80. Het tarief voor “ambulante verzorging Nacht en persoonlijk” is voor beide groepen respectievelijk € 20,- en € 21,60.

Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de betreffende tarievenlijst door de portefeuillehouder namens het college is vastgesteld en dat deze in regionaal verband wordt gehanteerd. Artikel 2.9 Jeugdwet bepaalt dat de gemeenteraad onder meer regels stelt ten aanzien van de wijze waarop de hoogte van het PGB wordt vastgesteld. Blijkens artikel 10, derde lid, van de Verordening jeugdhulp 2015 heeft de raad aan het college de bevoegdheid tot het geven van nadere regels gedelegeerd. Gelet op jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (onder meer de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1803), dienen de essentialia van een voorzieningenpakket in de Verordening te worden vastgesteld. De in dit geding door verweerder toegepaste tariefdifferentiatie dient hiertoe te worden gerekend. Het college is, gelet hierop, niet bevoegd de hoogte van het PGB vast te stellen nu de Verordening daarvoor geen grondslag biedt. Daarom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.

Ten behoeve van een finale afdoening van het geschil overweegt de rechtbank daarbij nog dat onduidelijk is wat het verschil is tussen het tarief “niet zorgverlener” en het tarief “informele zorg”. Weliswaar heeft verweerder ter zitting daarop een toelichting gegeven maar niet is duidelijk waar dit verschil is vastgelegd, wat de rechtvaardiging van dit verschil is en waarom eiser niet in aanmerking komt voor het tarief “niet zorgverlener”.

3.6

Eiser voert verder aan dat het aantal uren begeleiding en persoonlijke verzorging dat is toegekend voor de vier kinderen te laag is. Het aantal uren dat is toegekend, is lager dan het aantal uren dat door het CIZ is toegekend omdat verweerder ten onrechte de uren begeleiding groep, die door eiser zijn aangewend als begeleiding individueel, buiten de toekenning heeft gehouden. Bovendien heeft verweerder geen rekening gehouden met vakanties en weekenden bij de toekenning. De stelling van verweerder dat het aantal uren zorg afneemt naarmate een kind ouder wordt is onjuist omdat daarmee onvoldoende rekening wordt gehouden met de beperkingen van de kinderen. Wat betreft de verzorgingstaken heeft verweerder geen rekening gehouden met de omstandigheid dat elk kind zijn eigen aandacht nodig heeft. In zijn totaliteit is eiser van mening dat voor [kind 1] voor begeleiding 21 uren per week nodig zijn en voor persoonlijke verzorging 10,5 uren. Voor Christiaan zijn respectievelijk 12,5 uren en 21 uren nodig, voor [kind 4] 7 uren en 10,5 uren en voor [kind 3] ten slotte respectievelijk 14 uren en 21 uren.

In het bestreden besluit en het verweerschrift heeft verweerder naar voren gebracht dat eiser in de fase van besluitvorming onvoldoende medewerking heeft verleend om te komen tot een goede beoordeling van de noodzakelijke voorzieningen. Zo had verweerder met medewerkers van de school willen spreken en een huisbezoek verrichten om een totaalbeeld van de kinderen, de ouders en de problematiek te verkrijgen. Dat is echter door eiser niet toegestaan. Eiser stelt dat hij wel degelijk medewerking heeft willen verlenen maar niet op elk door verweerder gewenst moment.

De rechtbank overweegt dat, als duidelijk is welke hulpvraag er is, verweerder dient te onderzoeken welke problemen er zijn, welke hulp naar aard en omvang nodig is, wat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eiser en zijn omgeving is en welke voorzieningen noodzakelijk zijn. Om dat onderzoek op een adequate wijze te verrichten is de hulp en medewerking van de aanvrager noodzakelijk. Die medewerking kan bestaan uit het aanleveren van rapportages, door derden gemaakt over de jeugdigen, andere, relevante informatie, zoals informatie van school, maar ook uit het geven van toestemming gesprekken te voeren met hulpverleners van de jeugdigen en medewerkers van de scholen. Verder kan het onder omstandigheden nodig zijn de jeugdige, al dan niet langdurig, te observeren dan wel deskundigen te vragen een nader advies te geven over de hiervoor genoemde elementen. Van de aanvrager mag worden verwacht dat hij toestemming geeft tot deze inbreuk op zijn gezinsleven voor zover sprake is van informatie die nodig is voor het nemen van een beslissing op de aanvraag. Wanneer de aanvrager daaraan niet of onvoldoende meewerkt, dient verweerder op basis van de aangeleverde gegevens en het eigen onderzoek een besluit te nemen.

De rechtbank constateert dat de beleving van verweerder en eiser over de medewerking van eiser verschilt. Ter zitting is met partijen besproken welke informatie verweerder nodig had gehad om te bezien of de juiste hulp is toegekend en in bezwaar gehandhaafd. Het gaat dan met name en concreet over:

toestemming geven voor het kunnen zien en spreken van de kinderen;

toestemming geven voor het kunnen zien en spreken van de kinderen op school;

toestemming geven om te mogen spreken met de leerkrachten;

toestemming geven voor het observeren van de kinderen in de thuissituatie;

het aandragen van een zorgverleningsplan met doelen en ontwikkeling van de kinderen;

meewerken aan het verschaffen van inzicht teneinde de gezinsdynamiek te verbeteren.

Ter zitting heeft eiser te kennen gegeven dat hij moeite heeft met de inbreuk die daarmee wordt gemaakt op zijn gezinsleven en dat hij het moeilijk vindt om de kinderen aan onderzoek bloot te stellen. Desalniettemin wil hij meewerken aan dit nadere onderzoek.

Uit hetgeen in de rechtsoverwegingen voor deze rechtsoverweging is besproken blijkt dat het besluit gebreken vertoont die verweerder, zo nodig in een nieuw te nemen besluit, kan herstellen. Zoals in deze rechtsoverweging is verwoord is verweerder bereid om, uitgaande van de medewerking van eiser, opnieuw te bezien of aanleiding bestaat te komen tot een andere omvang van de hulp. Verweerder kan daarbij tevens de stukken betrekken die eiser ter zitting heeft overgelegd. De rechtbank zal, gelet daarop, thans nog geen oordeel geven over de omvang van de hulp.

3.7

Zoals hiervoor is overwogen onder 3.1, 3.2 en 3.5 vertoont het bestreden besluit gebreken. Zoals overwogen onder 3.6 is verweerder bereid nader onderzoek te verrichten. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen op 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak.

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. H.F.J.M. Schröder en mr. G.M.J. Vijftigschild, leden, in aanwezigheid van S. te Wierike, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.