Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/1623
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. M. Scheggetman,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser per 1 januari 2012 de functie Assistent GGP A toegekend binnen het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) en per 26 juli 2012 de functie van Assistent Intake & Service A.
Bij besluit van 30 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2015.
Eiser en zijn gemachtigde zijn aldaar, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.M.M. Paulssen en V. de Kruijf-Stellaard.
Overwegingen
1.1
Eiser was voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Politiewet 2012 werkzaam in de functie van Verkeersassistent.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie Assistent GGP A, gewaardeerd in salarisschaal 4, toegekend en heeft verweerder bepaald dat eiser met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar deze functie. Voorts is eisers uitgangspositie per 26 juli 2012 vastgesteld op de functie Medewerker Tobias. De per die datum toegekende LFNP-functie is bepaald op Assistent Intake & Service A. Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
2.1
De rechtbank dient ambtshalve eerst na te gaan of het bestreden besluit bevoegd is genomen.
2.2
Het bestreden besluit namens de korpschef van politie is genomen door de directeur Human Resource Management (hierna: directeur HRM). Onder verwijzing naar hetgeen de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft overwogen in zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663, is de rechtbank van oordeel dat de directeur HRM bevoegd was om namens verweerder op het bezwaar van eiser te beslissen.
3.1
De rechtbank stelt voorop dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit tot toekenning van een functie in het LFNP deel uitmaakt van een proces waarbij de bestaande functiebeschrijvingen bij de verschillende politiekorpsen, zoals deze tot 1 januari 2013 bestonden, worden teruggebracht tot 92 functies binnen het nieuwe functiegebouw van de nationale politie. Dit proces vindt plaats in meerdere, van elkaar te onderscheiden, stappen.
3.2
Bij de eerste stap zijn de uitgangsposities van de politieambtenaren in de periode van
31 december 2009 tot en met 31 december 2011 bij besluit vastgesteld. De uitgangspositie verwijst naar de functiebeschrijving van de functie die de politieambtenaar destijds binnen zijn politiekorps vervulde. Tevens konden extra werkzaamheden, bijzondere situaties en taakaccenten in de uitgangspositie worden vermeld. Aan politieambtenaren is destijds de mogelijkheid tot functieonderhoud geboden.
3.3
Bij de tweede stap zijn de functies, vanuit de uitgangsposities gematcht met een functie in het LFNP.
3.4
Vervolgens is, bij de derde stap, aan alle politieambtenaren een LFNP-functie toegekend en zijn zij hiernaar overgegaan.
3.5
De rechtbank is gebleken dat hierna, bij een nog te zetten vierde stap, besluiten zullen worden genomen waarbij de politieambtenaren met ingang van 1 januari 2015 binnen de nieuwe LFNP-organisatie zullen worden geplaatst.
3.6
Het bestreden besluit dat thans ter beoordeling voorligt, heeft betrekking op de derde stap van het hiervoor beschreven proces.
4.1
Voor de beoordeling hiervan is het volgende wettelijk kader van belang.
4.2
Krachtens artikel 47, eerste lid, van de Politiewet 2012 zijn in het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) en in het Besluit bezoldiging politie (Bbp) bepalingen opgenomen over het LFNP en over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
4.3
Artikel 1, eerste lid, onder ii, van het Barp en artikel 1, eerste lid, onder vv, van het Bbp, bepalen dat onder LFNP wordt verstaan: het door Onze Minister vastgestelde geheel van functiebeschrijvingen, onderverdeeld naar vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten.
4.4
In artikel 6, tweede lid, van het Bbp is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de functies en de daarbij behorende waardering. Tevens worden regels gesteld over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
4.5
De Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) heeft op 7 mei 2013 de ‘Regeling vaststelling LFNP’ vastgesteld. Als bijlagen bij artikel 3 bij Pro deze Regeling zijn de LFNP-functies en de hierbij behorende functiebeschrijvingen opgenomen.
4.6
Op 8 mei 2013 heeft de Minister de ‘Regeling overgang naar een LFNP-functie’ (hierna: Regeling overgang) vastgesteld. Ingevolge het bepaalde in artikel 10 van Pro deze regeling werkt zij terug tot en met 31 december 2009.
4.7
In artikel 3, tweede lid, van de Regeling overgang is bepaald dat organieke matching uitsluitend geschiedt op basis van schriftelijke stukken. In artikel 3, derde lid, van de Regeling overgang is bepaald dat de matching van alle functies geschiedt door de werkgroep matching. Deze werkgroep bestaat, ingevolge het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de Regeling overgang uit elf leden die op voordracht van de Minister zijn benoemd en elf leden die op voordracht van de politie-vakorganisaties zijn benoemd.
4.8
In artikel 3, vierde lid, van de Regeling overgang is bepaald dat de match op basis van de functiebeschrijving wordt vastgesteld conform de beleidsregel, bedoeld in het eerste lid, en in de hierna aangegeven volgorde plaatsvindt:
a. ten eerste door te bepalen welke van de drie domeinen in het LFNP - Leiding, Uitvoering en Ondersteuning - het meest vergelijkbaar is;
b. ten tweede - en voor zover van toepassing - door het meest vergelijkbare vakgebied binnen het gekozen domein te bepalen;
c. ten derde door de meest vergelijkbare LFNP functie in het desbetreffende vakgebied dan wel het domein Leiding te bepalen waarbij geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP functie in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie.
4.9
In stap 9 van de beleidsregel Instructie organieke matching is de procedure neergelegd voor het eventueel toekennen van een aan de betreffende LFNP-functie gekoppeld werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit. In stap 9a is een regeling getroffen voor in de uitgangspositie opgenomen overige werkzaamheden.
4.1
Op grond van het bepaalde in artikel 3, zesde lid, van de Regeling overgang wordt het resultaat van alle matchingen door de werkgroep matching opgenomen in een concept-transponeringstabel met de daarbij behorende functievergelijkingsformulieren.
4.11
Artikel 3, zevende lid, van de Regeling overgang bepaalt dat de door de Minister vastgestelde transponeringstabel is opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
4.12
Op grond van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Regeling overgang zijn de uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de toekenning van een LFNP-functie.
4.13
Op grond van het bepaalde in artikel 5, derde lid, van de Regeling overgang zijn de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de overgang naar een LFNP-functie.
4.14
Artikel 5, vierde lid, van de Regeling overgang bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
4.15
Bij ministeriële regeling van 27 november 2013 (Stcrt. 2013, nr. 33939) heeft de Minister de bijlage bij de Regeling overgang vervangen door de bijlage bij deze ministeriële regeling. Deze nieuw toegevoegde bijlage bevat de transponeringstabel als bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Regeling overgang. Deze transponeringstabel bestaat uit 30 onderscheiden tabellen, die elk voor zich betrekking hebben op de overgang van functies binnen een bepaald voormalig korps of binnen een ander onderdeel van de tot 1 januari 2013 bestaande politieorganisatie naar LFNP-functies.
5.1
De rechtbank ziet zich bij de beoordeling van het bestreden besluit vooreerst gesteld voor de vraag of verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit op de transponeringstabel heeft mogen baseren.
5.2
In beroep heeft eiser betoogd dat het matchen op schaal, in plaats van het matchen op inhoud, zozeer afbreuk doet aan de zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat artikel 3, vierde lid, van de Regeling ten aanzien van hem buiten toepassing moet blijven. Gaandeweg en met terugwerkende kracht is besloten om binnen een vastgesteld vakgebied niet meer op inhoud, maar op schaal te matchen. Op dat moment was het echter niet meer mogelijk om functieonderhoud te vragen. Voorts stelt eiser dat zijn leidinggevenden functieonderhoud hebben ontraden, omdat uiteindelijk op inhoud zou worden gematcht. Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten volgens eiser in de matching betrokken worden, zodat matching plaatsvindt op de LFNP-functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met zijn oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden.
Voorts heeft eiser in zijn aanvullende beroep van 4 juni 2015 aangegeven dat de transponeringstabel niet van toepassing is op de periode ná 1 januari 2012 en dat analoge toepassing in strijd is met het bepaalde in artikel 3 van Pro het Besluit overleg en medezeggenschap politie 1994 (hierna: Bomp 1994) omdat de Commissie bestaande uit vertegenwoordigers van de politiebonden, daarvoor geen toestemming heeft verleend. Ook in de “Instructie 2.1 kaders en uitgangspunten voor bepalen uitgangspositie” en in de toelichting bij artikel 6, tweede lid, van het Bbp ziet eiser geen aanwijzingen op grond waarvan die analoge toepassing kan worden gebaseerd.
Eiser stelt dat de politieambtenaar bij wijzigingen ná 1 januari 2012 direct in een LFNP-functie moet worden aangesteld die overeenkomt met zijn feitelijke werkzaamheden
.
.
5.3
De rechtbank ziet zich eerst gesteld voor de vraag of verweerder de transponeringstabel mocht toepassen op eisers per 26 juli 2012 gewijzigde korpsfunctie Medewerker Tobias met functieschaal 4 door toekenning van de LFNP-functie Assistent Intake & Service A eveneens met functieschaal 4. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
Vaststaat dat de Regeling overgang geen bepalingen bevat die zien op de overgang van functies in de periode ná 1 januari 2012, zodat de Regeling overgang niet rechtstreeks van toepassing is op die gevallen.
Indien een korpsfunctie van een individuele politieambtenaar na 1 januari 2012 formeel is gewijzigd, is verweerder evenwel als bevoegd gezag gehouden die gewijzigde korpsfunctie op grond van artikel 2 van Pro het Bbp alsnog in te passen in een LFNP-functie. Met de invoering met terugwerkende kracht tot 1 januari 2012 van de Regeling vaststelling LFNP kan verweerder vanaf die datum immers enkel nog LFNP-functies hanteren.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het kader van de invulling van zijn bevoegdheid tot inpassing van een korpsfunctie in een LFNP-functie in redelijkheid kunnen komen tot een analoge toepassing van de Regeling en bijbehorende transponeringstabel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerders gemachtigde ter zitting heeft uiteengezet dat de voorgenomen wijzigingsbesluiten in mei 2013 zijn verzonden en dat de politiebonden bekend waren met de voorgenomen analoge toepassing van de Regeling overgang en de transponeringstabel. De rechtbank twijfelt niet aan de verklaring van verweerders gemachtigde dat de problematiek van de overgang van functies na 1 januari 2012 ook bij die bonden bekend was, omdat dit onderwerp van gesprek is geweest in het technisch overleg voorafgaand aan het georganiseerd overleg (GOP) op 14 november 2013, waarbij de transponeringstabel is geaccordeerd. Daaruit leidt de rechtbank af dat de bonden op de hoogte waren van en instemden met de wijze waarop verweerder toepassing wilde geven aan de transponeringstabel bij wijzigingsbesluiten ná 1 januari 2012. Nu bovendien geen sprake is van invoering of wijziging van de Regeling overgang als bedoeld in het derde lid van artikel 3 van Pro het Bomp, maar van analoge toepassing daarvan, was er naar het oordeel van de rechtbank geen reden om afzonderlijke regelgeving op te stellen, waarmee de bonden op grond van voornoemd artikel opnieuw zouden moeten instemmen. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gehanteerde analoge toepassing in wezen getuigt van goed werkgeverschap.
5.4
Het betoog van eiser keert zich verder in wezen tegen de inhoud of wijze van totstandkoming van de Regeling overgang, een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Zoals de CRvB eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 13 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3830, kan de rechter een wet in materiële zin wel beoordelen, maar dient hij daarbij de ter zake in ons staatsbestel passende terughoudendheid in acht te nemen. De rechter zal het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever in beginsel moeten respecteren. Dit lijdt uitzondering als aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het voorschrift zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Onder verwijzing naar hetgeen de CRvB op dit punt heeft overwogen in zijn uitspraken van 1 juni 2015 is de rechtbank van oordeel dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn dat laatstbedoelde situatie zich hier voordoet. Dat eiser door de wijziging op het verkeerde been is gezet, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien. Indien hij in het kader van het aan de matching voorafgaande proces van functieonderhoud en vaststelling van de uitgangspositie heeft nagelaten feiten of omstandigheden naar voren te brengen waarop hij zich nog dacht te kunnen beroepen in het kader van de matching, komt dit voor zijn eigen risico. Daarbij is van belang dat een geslaagd beroep op functieonderhoud zou hebben geleid tot een nieuwe functiewaardering en daarmee mogelijkerwijs tot een hogere functieschaal.
6.1
Partijen verschillen verder van mening over het antwoord op de vraag of de transponeringstabel als bijlage bij de Regeling overgang, evenals de regeling zelf, een algemeen verbindend voorschrift is.
6.2
Onder verwijzing naar de eerder genoemde uitspraken van de CRvB van 1 juni 2015 is de rechtbank van oordeel dat de transponeringstabel - anders dan verweerder bij het bestreden besluit heeft gesteld - geen algemeen verbindend voorschrift is.
6.3
Het bestreden besluit is daarom in zoverre ondeugdelijk gemotiveerd. Dit motiverings-gebrek kan echter worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nu eiser door dit gebrek niet in zijn belangen is geschaad.
6.4
Het feit dat de transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is, neemt naar het oordeel van de CRvB niet weg dat aan deze tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming ervan is omgeven, een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht. De transponeringstabel en de wijzigingen daarvan vormen de neerslag van het resultaat van de werkzaamheden van de werkgroep matching. Het betreft hier een breed samengestelde werkgroep, die vanwege haar specifieke deskundigheid voor de matching in het leven is geroepen en waarvan de leden deels op voordracht van de minister en deels op voordracht van de politievakorganisaties zijn benoemd. Van het resultaat van de werkzaamheden van deze werkgroep kan daarom in beginsel niet worden afgeweken. Dit geldt te minder nu de hierop gebaseerde (wijziging van de) transponeringstabel is voorgelegd aan het GOP alvorens deze vast te stellen. Dit alles leidt tot de conclusie dat verweerder bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie ervan mag uitgaan dat toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt. Verweerder mag in beginsel volstaan met een verwijzing naar de transponeringstabel. Het is aan de betrokken politieambtenaar om aannemelijk te maken dat de matching niet overeenkomstig de Regeling overgang is geschied. Het enkele feit dat een andere uitkomst ook verdedigbaar zou zijn geweest, is niet voldoende. Verder kan de politieambtenaar zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
6.5
Toepassing van de transponeringstabel heeft er toe geleid dat aan eiser, die voorheen de functie van Verkeersassistent vervulde, per 1 januari 2012 de LFNP-functie van Assistent GGP A is toegekend. Voorts is eisers uitgangspositie per 26 juli 2012 vastgesteld op de functie Medewerker Tobias en is aan hem per die datum de LFNP-functie Assistent Intake & Service A toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser in beroep niet aannemelijk gemaakt dat de matching in zijn geval niet overeenkomstig de Regeling overgang – en analoge toepassing daarvan – is geschied of dat het resultaat van de matching anderszins onhoudbaar is te achten.
7.1
Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voorts in redelijkheid kunnen weigeren om ten aanzien van eiser de hardheidsclausule, als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Regeling overgang toe te passen.
7.2
Zoals de CRvB heeft overwogen in zijn uitspraken van 1 juni 2015 is de hardheids-clausule niet bedoeld om (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor functieonderhoud gevraagd had kunnen worden of met extra werkzaamheden, specifieke werkzaamheden, bijzondere situaties en afspraken die in de uitgangspositie vastgelegd hadden kunnen zijn. De hardheidsclausule is niet bedoeld om de uitgangspositie te corrigeren. Dit volgt ook uit de toelichting op artikel 5, vierde lid, van de Regeling overgang, waarin het grote belang is benadrukt van een juiste vaststelling van de uitgangspositie.
7.3
Het enkele feit dat een andere uitkomst van de matching ook verdedigbaar zou zijn geweest, behoefde niet tot toepassing van de hardheidsclausule te leiden. Dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP-functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie, is inherent aan de (door de regelgever) bewust gekozen wijze waarop moet worden gematcht en is ook verklaarbaar uit het gegeven dat de werkzaamheden binnen verschillende politieregio’s worden ondergebracht in één nieuw landelijk functiegebouw.
Een eventuele verschraling van het takenpakket van eiser kan dan ook niet worden beschouwd als een onbedoelde onbillijke uitwerking van de Regeling overgang.
Daar komt bij dat de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsing kandidaat.
7.4
Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen nu eiser slechts in algemene zin naar collega’s die zich in een identieke situatie zouden bevinden heeft verwezen. Dat sprake is van gelijke gevallen is derhalve niet aangetoond.
7.5
Voorts heeft eiser niet met concrete feiten en omstandigheden onderbouwd dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod op willekeur.
7.6
Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid en voldoende is gemotiveerd.
8.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit de rechterlijke toets doorstaat.
8.2
Het beroep is daarom ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
M.W. Hulsman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.