Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/2011
uitspraak van de meervoudige kamer in het geschil tussen
[eiser], te Hengelo, eiser,
gemachtigde: mr. C.I. van Gent, advocaat te Den Haag,
en
het Algemeen Bestuur van de Stadsbank Oost Nederland, verweerder,
gemachtigde: dr. mr. F.J. van der Vaart, advocaat te Enschede.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 heeft verweerder de aanstelling van eiser als directeur
bij de Stadsbank beëindigd op grond van primair plichtsverzuim en subsidiair wegens incompatibilité des humeurs.
Bij besluit van 8 juli 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiser met overname van het door de Commissie Bezwaarschriften van de gemeente Enschede (verder: de Commissie) gegeven advies deels gegrond verklaard en het besluit van 16 december 2013 voor wat betreft de subsidiaire ontslaggrond gehandhaafd.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2015.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn raadsvrouw. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, voornoemd, P.G. Welman, voorzitter van verweerder en C.H.A.A. Luttikhuis, huidige directeur en voormalig interim-directeur van
de Stadsbank Oost Nederland . Voorts waren de door partijen opgeroepen getuigen prof. dr. M.S. de Vries en dr. M. Ferwerda aanwezig.
Overwegingen
1. Op 1 augustus 2000 is eiser bij de Stadsbank Oost- Nederland (verder: SON) in dienst getreden. Met ingang van 19 februari 2008 is eiser als directeur benoemd. Vervolgens is het bestuur van de SON onder leiding en verantwoordelijkheid van eiser een nieuwe koers gaan varen. Doel was een professionalisering en cultuurverandering In de jaren 2008 tot en met 2011 heeft verweerder het functioneren van eiser als zeer goed beoordeeld.
2. Op 9 mei 2012 ontving de SON van een viertal oud-medewerkers klachten over intimidatie op de werkvloer. De klachtencommissie heeft deze klachten in oktober 2012 ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard. Zij constateerde evenwel dat er sprake was van een efficiency- en effectiviteitsomslag, die had geleid tot een verzakelijking. Ook constateerde zij dat de nadruk was gelegd op de doelstelling en minder op de menselijke kant van de verandering. Zij kon zich niet aan de indruk onttrekken dat de veranderingen zich buiten het gezichtsveld van het dagelijks bestuur hebben afgespeeld en merkte op dat een grotere betrokkenheid van het bestuur bij de veranderingen en beleving van medewerkers gerechtvaardigd was.
3. De klagers hebben vervolgens de Nationale Ombudsman ingeschakeld en de pers benaderd. Na negatieve berichtgeving in de media heeft de Ondernemingsraad van de SON een stuk geschreven waarin de leden verklaarden het beeld niet te herkennen met als doel dit stuk te plaatsen op de website. Dit stuk werd ter goedkeuring voorgelegd aan de achterban. De reactie van de achterban was negatief; ongeveer 60% keerde zich tegen de plaatsing van het stuk. Het voorgaande was voor het Dagelijks Bestuur (verder: DB) van verweerder aanleiding een extern onderzoek te doen uitvoeren naar de cultuur bij de SON.
Dit onderzoek is uitgevoerd door Bureau Berenschot dat op 15 maart 2013 een rapportage heeft uitgebracht. Hierin werd geconcludeerd dat er sprake was van een slechte communicatie en verkeerde “voice of tune” van de leidinggevende(n) naar het personeel. Van intimidatie kon volgens de onderzoekers niet worden gesproken. Wel is er tussen medewerkers en leidinggevende(n) sprake van een discrepantie in het beeld van de ontstane cultuur. Daardoor heeft de cultuur volgens Berenschot kunnen escaleren naar een slecht werkbare situatie. Het managementteam is er onvoldoende in geslaagd om de medewerkers een veilige omgeving te verschaffen. Dit heeft geleid tot gevoelens van ontevredenheid of zelfs onveiligheid. Berenschot concludeerde dat elk individueel MT-lid hierin een verantwoordelijkheid heeft gehad en dat een ieder daarin in meer of mindere mate te kort
is geschoten. Daarbij legde Berenschot een bijzondere verantwoordelijkheid bij eiser als directeur. Berenschot beval aan tot een stevige interventie op het niveau van de eindverantwoordelijken door het aanstellen van een ervaren interimmanager. Deze interimmanager moest de opdracht krijgen om de beoordelingen van de leidinggevenden uit te voeren en in te grijpen waar noodzakelijk om het bedrijfsbelang optimaal te dienen. Daarnaast beval Berenschot aan om de organisatiestructuur te wijzigen. De directeur zou direct leiding moeten geven aan de andere MT-leden.
4. Eiser heeft in maart l 2013 en later steeds aangegeven zich met de inhoud van dit rapport niet te kunnen verenigen. Hij acht dit rapport ondermaats.
5. Op 22 maart 2013 heeft verweerder aan het DB mandaat verleend voor het aanstellen van een interimmanager. Op 27 maart 2013 vond de vergadering van het DB plaats. Daaraan voorafgaand bereikten de voorzitter van verweerder opnieuw signalen dat er geen verbete-ring was in de werkcultuur van de SON. De situatie werd zo urgent bevonden, dat handelend optreden niet langer uitgesteld kon worden. Er werd versneld een interimmanager benoemd. Deze kreeg onder meer als taak de leden van het MT te beoordelen op hun toegevoegde waarde voor de toekomst van de bank, mede tegen de achtergrond van de nieuwe structuur.
6. Op 29 maart 2013 vond een gesprek plaats tussen eiser en de voorzitter van verweerder. Tijdens dit gesprek werd uitgesproken dat er geen vertrouwen meer was in het aanblijven van eiser als directeur. Er werd afgesproken dat hij zijn functie zou neerleggen. Eiser heeft aangegeven hieraan mee te werken onder de voorwaarde dat de aan de GR (Gemeenschappelijke Regeling) Stadsbank verbonden gemeenten zich gezamenlijk zouden inspannen voor hem een passende functie te vinden. Eiser drong aan op het formaliseren van de afspraken daaromtrent in een overeenkomst. Vanuit de SON werd aangegeven dat het streven erop was gericht om te komen tot een minnelijke oplossing.
7. Bij mail van 16 april 2013 schreef de voorzitter van verweerder aan eiser dat er geen rol meer voor hem is weggelegd binnen de SON. Hij gaf aan dat er was gesproken over oplossingen, goedschiks of kwaadschiks. De voorkeur ging evenwel uit naar een oplossing in der minne. Hij gaf aan dat de mogelijkheden daartoe werden beperkt door rechtspositie en wetgeving. Ook bemoeilijkten de functie van eiser en de inschaling daarvan alsmede het beperkte aantal passende functies doorstroming naar een andere passende functie. Desalniettemin zegde verweerder medewerking toe aan een tewerkstelling op een tijdelijk project op basis van detachering of snel uit dienst. Bij het ontbreken daarvan zou de SON niets anders resten dan een ontslag wegens incompabilité des humeurs. Eiser heeft zijn bereidheid tot het aanvaarden van functies tot op het niveau van twee salarisschalen lager toegezegd op voorwaarde dat hij een zekerheidsstelling zou krijgen in het kader van “werk naar werk”.
8. In mei 2013 is eiser in de gelegenheid gesteld een voorstel met betrekking tot coaching en outplacement in te dienen. Bij het uitblijven daarvan zou de SON overgaan tot ontslag ex artikel 8:8 van Pro der Enschedese Arbeidsvoorwaardenregeling (hierna EAR) onder toekenning van een geldbedrag ad € 12.000,00 voor begeleiding naar ander werk.
9. Bij brief van 11 juli 2013 heeft de SON aangegeven bereid te zijn de aanstelling van eiser tot 1 augustus 2014 te continueren op voorwaarde dat hij ontslag op eigen verzoek zou nemen per die datum. Bij brief van 30 juli 2013 gaf eiser aan hieraan mee te willen werken, maar pas op het moment dat hij ander werk zou hebben.
10. In de zomer van 2013 werd eiser de mogelijkheid geboden om werkzaam te zijn binnen een project (“herijking van de financiële functie”) voor de gemeente Enschede.
Een in dit kader opgestelde vaststellingsovereenkomst is door eiser niet getekend, zodat hij niet voor dit project is ingezet.
11. Op 18 oktober 2013 heeft de SON aan eiser het voornemen bekend gemaakt hem te ontslaan. Primair wegens plichtsverzuim (8:13 EAR), subsidiair wegens disfunctioneren (8:6 EAR), meer subsidiair wegens incompatibilité des humeurs (8:8 EAR). Op 30 oktober 2013 heeft eiser hierop zijn zienswijze gegeven. Onderdeel van zijn zienswijze was een contra-expertise op het Berenschot-rapport.
Vervolgens heeft besluitvorming plaatsgevonden, zoals hierboven in de rubriek Procesver-loop is weergegeven.
12. Eiser is (primair) van oordeel dat de grondslag voor een ontslag op grond van incompatibilité des humeurs ontbreekt en (subsidiair) de ingangsdatum van het ontslag,
1 januari 2014, noch de toegekende vergoeding, gezien alle feiten en omstandigheden, passend zijn. Verweerder is, via de mondelinge, schriftelijke en digitale communicatie-kanalen en via de voorzitter en secretaris volledig op de hoogte geweest van hetgeen zich binnen de Stadsbank afspeelde, ook op personeelsgebied, althans de informatievoorziening
is zo geweest dat verweerder volledig op de hoogte kon en moest zijn aldus eiser.
Daarnaast heeft eiser met relevante functionarissen zeer veel personele kwesties afgestemd. Daarmee is verweerder mede verantwoordelijk geworden voor de besluitvorming en handelwijze ten aanzien van het personeel van de Stadsbank. Verweerder heeft de beslissingen van eiser op personeelsgebied ook goedgekeurd. Als er een negatieve sfeer is ontstaan, dan is dat in samenspraak met verweerder gegaan. Verder blijft eiser van mening dat het Berenschotonderzoek en -rapport van onvoldoende kwaliteit zijn.
14. Artikel 8:8 van Pro de EAR bepaalt dat een ambtenaar eervol ontslag kan worden verleend op grond die niet valt onder de overige bepalingen die zijn genoemd in hoofdstuk 8 van de EAR. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (onder meer uitspraak van 7 april 2009: ECLI:NL:CRVB:2009:BK0290) kan een ontslaggrond zoals neergelegd in artikel 8:8 van Pro de EAR worden toegepast als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
15. Volgens de Commissie kan op terechte gronden worden geconcludeerd tot een impasse, dan wel van een situatie waarin een vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk is. De SON heeft na kennisneming van het advies van Berenschot beoordeeld in hoeverre het toenmalige management in staat zou zijn de ontstane cultuur om te buigen. Daartoe zijn gesprekken gevoerd met de individuele leden van het managementteam, waaronder eiser. Hoewel partijen na het door Berenschot uitgebrachte advies aanvankelijk nog “on speaking terms” waren over het begeleiden naar ander werk en het treffen van een minnelijke regeling, keerde het tij gaandeweg. Eiser bleef zich vastklampen aan de wens tot zekerheid, terwijl de SON na de zomer in 2013 “eindelijk” knopen wilde doorhakken. Gelet op het voorgaande heeft de Commissie zich kunnen indenken dat verweerder het vertrouwen in eiser is kwijtgeraakt en lag een ontslag op basis van artikel 8:8 EAR Pro in de rede. Indien en voor zover over het voorgaande al kan worden geredetwist heeft de Commissie opgemerkt dat de impasse in elk geval is ontstaan op het moment dat de SON eiser betichtte van plichtsver-zuim, dat door het opleggen van de zwaarst mogelijke disciplinaire straf als zeer ernstig werd betiteld. Vanaf dat moment is er in elk geval een verstoorde arbeidsverhouding ontstaan, die voldoende grond opleverde voor een ontslag op grond van artikel 8:8, aldus de Commissie. Verweerder heeft de overwegingen van de Commissie overgenomen.
16. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is ook de rechtbank tot het oordeel gekomen dat vanwege het opgetreden tijdsverloop (de periode maart tot oktober 2013) een impasse is ontstaan, dat deze impasse in de weg stond aan een verdere vruchtbare samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet meer van het bestuursorgaan kon worden verlangd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van het Bureau Berenschot van 15 maart 2013 zodanig te kort schiet dat verweerder zich hierop niet zou hebben mogen baseren.
Wat hiervan ook zij, eiser heeft ermee ingestemd dat hij per eind maart van zijn functie
is ontheven en de impasse is ontstaan in de periode daarna waarin partijen ondanks (aanvankelijk) goede intenties niet tot een oplossing of vergelijk zijn gekomen.
Verweerder was dan ook bevoegd om eiser “op andere gronden” te ontslaan en heeft in redelijkheid kunnen komen tot het besluit om van die bevoegdheid gebruik te maken.
17. In artikel 10d:4 van de EAR is bepaald dat een passende regeling moet worden getroffen voor de ambtenaar die wordt geconfronteerd met een ontslag ex artikel 8:8 EAR Pro. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld eiser met het bieden van uitzicht op een wettelijke- en bovenwettelijke werkloosheidsuitkering voldoende te zijn tegemoetgekomen. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld geen overwegend aandeel te hebben gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoring van de arbeidsrelatie.
18. De rechtbank kan verweerder hierin niet volgen. Verweerder heeft niet bestreden dat eiser vanaf 2000 goed heeft gefunctioneerd en dat in gezamenlijkheid is gewerkt aan de opdracht een professionaliseringsslag te maken tot het moment van het door Berenschot uitgebrachte rapport.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank niet gebleken dat hierna door verweerder maximale inspanningen zijn gepleegd om eiser binnen de gemeentelijke organisatie of elders bij een aangesloten gemeente te herplaatsen. De rechtbank is niet anders gebleken dan dat verweerder een gesprek heeft gearrangeerd met drie gemeentesecretarissen van omliggende gemeenten. In dit verband heeft eiser aangevoerd dat er diverse vacatures zijn geweest (ook bij omliggende gemeenten) die hij had kunnen vervullen. De rechtbank stelt vast dat verweerder dit niet heeft weersproken en dat overigens niet is gebleken dat verweerder zich in dit verband actief heeft opgesteld of een bemiddelende rol heeft aangenomen. Het kan aannemelijk worden geacht dat de naam van eiser in de loop der tijden meer beladen werd, zeker nadat hij bij besluit van 16 december 2013 primair met disciplinair ontslag werd bedreigd, doch het is de rechtbank niet gebleken dat dit gegeven bemiddeling in het geheel onmogelijk heeft gemaakt. Het feit dat eiser op dit moment – zij het op basis van een tijdelijk project – werkzaam is binnen de gemeente Enschede geeft aan dat er voor eiser nog steeds mogelijkheden zijn binnen de regio Twente werkzaam te zijn in bijvoorbeeld overheidsdienst.
Overigens valt het naar het oordeel van de rechtbank te betreuren dat verweerder enkel middels een door eiser te ondertekenen vaststellingsovereenkomst, waarbij hem de keuze werd gelaten voor een zogenaamd “incompatibilité des humeurs-ontslag, dan wel ontslag op verzoek, zijn medewerking wenste te verlenen aan een tijdelijk adviseurschap van hem met betrekking tot het project “herijking van de financiële functie”. De rechtbank is van oordeel dat een detachering van eiser niet had misstaan dan wel hem toestemming gegeven had kunnen worden nevenactiviteiten te verrichten voor de aangesloten gemeenten.
19. De rechtbank komt op grond van het vorenstaande tot het oordeel dat sprake is van een overwegend aandeel van verweerder in het ontstaan van de impasse en verstoring van de arbeidsrelatie. De rechtbank stelt dit aandeel vast te zijn gelegen binnen de bandbreedte van 80-100%. Gelet hierop had verweerder aan eiser naast het bieden van uitzicht op een wettelijke- en bovenwettelijke werkloosheidsuitkering een geldelijke compensatie moeten toekennen volgens de formule, zoals de CRvB deze heeft vastgesteld in zijn uitspraak van 28 februari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043), met een factor 1. De reeds toegekende vergoeding voor outplacement komt daarop niet in mindering, evenmin als het doorbetaald salaris. De rechtbank zal verweerder opdragen terzake een nader besluit te nemen dat ter uitvoering van deze toekenning noodzakelijk is.
In het beroepschrift heeft de gemachtigde van eiser aangevoerd dat een vergoeding conform genoemde formule niet volstaat nu verweerder de impasse heeft gecreëerd en de nadelige gevolgen voor eiser heeft vergroot. De rechtbank volgt eiser hierin niet nu deze gronden niet worden beschouwd als bijzondere uitzonderingsgronden op grond waarvan hogere vergoedingen gerechtvaardigd zijn te achten.
20. Het beroep is met betrekking tot de hoogte van de toe te kennen “plus”-vergoeding gegrond en het besteden besluit dient voor dit gedeelte te worden vernietigd. In dit verband merkt de rechtbank op dat artikel 2:10, derde lid van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT), ten tijde van belang als volgt luidde:
3. Partijen komen niet overeen het dienstverband op een later tijdstip te beëindigen dan het tijdstip waarop de topfunctionaris de uitoefening van zijn taken beëindigt.
De rechtbank heeft vastgesteld dat deze situatie zich in het geval van eiser niet heeft voorgedaan. Het is weliswaar zo dat eiser de uitoefening van zijn functie als directeur vooralsnog heeft neergelegd maar alleen met de bedoeling van partijen om in overleg te komen van werk tot werk. Zoals aangegeven heeft dit tijd gekost en uiteindelijk tot een impasse geleid. Deze impasse is ten laatste de aanleiding voor het ontslag van eiser geweest. De rechtbank is dan ook van oordeel dat met de aan eiser toe te kennen “plus”-vergoeding van een verkapte ontslagvergoeding beslist geen sprake zal zijn. Gelet hierop en de omstandigheden van het geval waarin verweerder, zoals gezegd, schuld heeft aan het ontstaan van genoemde impasse (en dus het ontslag) door het tekort schieten in de inspanningen om eiser te geleiden van werk naar werk, is er naar het oordeel van de rechtbank grondslag voor een ontslagvergoeding, waarbij geen strijd is ontstaan met de WNT.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad € 165,00 euro vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten, Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Beslist dient te worden als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor zover het betreft de daarbij aan eiser toegekende ontslagregeling;
- kent aan eiser ter zake van het ontslag een geldelijke compensatie toe naar een factor 1, zoals omschreven in overweging 19;
- bepaalt dat verweerder terzake een nader besluit dient te nemen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,--;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht ad € 165,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en mr. J.H. Keuzenkamp, leden, in aanwezigheid van C. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.