Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/1960
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
Vereniging Omwonenden Luchthaven Twente, te Ootmarsum, eiseres,
(gemachtigde: mr.drs. J. Glazenburg),
en
het dagelijks bestuur van de Gemeenschappelijke regeling Gebiedsontwikkeling Luchthaven Twente e.o.verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2014 heeft verweerder het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) niet-ontvankelijk verklaard (het primaire besluit).
Bij besluit van 26 juni 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, de motivering van het primaire besluit aangevuld, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft de stukken toegezonden waarop het Wob-verzoek ziet met het verzoek ten aanzien daarvan toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Dit verzoek wordt op grond van het bepaalde in artikel 13, tweede lid, van de Procesregeling bestuursrecht geacht te zijn ingewilligd. Eiseres heeft vervolgens toestemming gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2014. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak met procedurenummer AWB 14/1758. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door [naam]. Namens verweerder is verschenen mr. H. Feitsma.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken gesplitst.
Overwegingen
1.1
Bij brief van 24 februari 2014 heeft eiseres met een beroep op de Wob verweerder, zich noemde Area Development Twente (hierna: ADT), om openbaarmaking gevraagd van alle stukken waaruit blijkt van de aantoonbare marktvraag voor de toekomstige luchthaven Twente. Dit naar aanleiding van de reactie van de directeur van ADT op een artikel in de Twentsche Courant Tubantia van 19 februari 2014, waarin onder meer is aangegeven dat luchthaven Twente een luchthaven is met een aantoonbare marktvraag, die op eigen kracht kan concurreren met andere regionale velden.
1.2
Bij besluit van 1 april 2014 heeft verweerder de aanvraag van eiseres niet-ontvankelijk verklaard omdat het Wob-verzoek ziet op reeds openbaar gemaakte stukken. Daarbij is aangegeven dat met ingang van 7 maart 2014 de aanvraag van ADT en Exploitatiemaatschappij Vliegveld Twente B.V. (hierna: EVT) voor een Luchthavenbesluit ter inzage is gelegd door de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, en dat van de ter inzage gelegde stukken onderdeel uitmaken stukken betreffende de wettelijke vereiste economische onderbouwing van de aanvraag.
1.3
In bezwaar heeft eiseres aangevoerd dat bij de aanvraag om een Luchthavenbesluit de volgende documenten niet openbaar zijn gemaakt:
- brieven van luchtvaartmaatschappijen, opgenomen in Appendix 1 bij het rapport van Airport Strategy and Marketing Ltd. (hierna: ASM) uit 2013;
- het businessplan Twente Airport van EVT van 18 oktober 2013;
- de risicoanalyse (hoofdstuk 5) van de Grondexploitatie 2013 van ADT van 26 maart 2013.
Voorts wordt aangegeven dat het Wob-verzoek tevens ziet op andere stukken waaruit de aantoonbare marktvraag blijkt, voor zover die er zijn.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat de aanvraag is opgevat als zijnde gericht op de actuele stukken ter onderbouwing van de aanvraag van een Luchthavenbesluit, en met name ter onderbouwing van de marktvraag, zoals die op 7 maart 2014 ter inzage zijn gelegd.
Verweerder heeft het bezwaar gegrond verklaard, voor zover het ziet op het ontbreken van een motivering voor de weigering om een aantal documenten openbaar te maken die bij de terinzagelegging van het Luchthavenbesluit zijn uitgezonderd van tervisielegging, en de ontbrekende motivering alsnog vermeld. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Aangegeven is dat het algemeen bestuur van ADT bij besluit van 24 mei 2013 ingevolge artikel 23 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) geheimhouding heeft opgelegd ten aanzien van het businessplan van de exploitant. Het staat verweerder dan ook niet vrij het businessplan openbaar te maken. Ten overvloede wordt opgemerkt dat ook artikel 10 eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan openbaarmaking in de weg staat.
Ten aanzien van de brieven van luchtvaartmaatschappijen, opgenomen in Appendix I bij het ASM-rapport, wordt aangegeven dat deze informatie onder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, valt, omdat het strategische, economische en commerciële beleidsafwegingen betreft die luchtvaartmaatschappijen maken bij hun beslissing om al dan niet te gaan vliegen op beschikbare luchthavens. Ter bescherming van de bedrijfsbelangen van deze bevraagde maatschappijen heeft verweerder besloten deze informatie niet in de openbaarheid te brengen. Daarnaast is artikel 11, aanhef en onder d, van de Wob van toepassing. De brieven bevatten persoonlijke beleidsopvattingen, die bij wijze van intern beraad aan verweerder zijn meegedeeld in het kader van een marktverkenning.
Ook ten aanzien van de risicoanalyse (hoofdstuk 5) van de Grondexploitatie 2013, heeft het algemeen bestuur van ADT geheimhouding opgelegd bij besluit van 25 april 2013, op grond van artikel 23 van de Wgr met inachtneming van 10, tweede lid, onder b en g, van de Wob, aldus verweerder.
3. Eiseres stelt dat verweerder haar Wob-verzoek ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard vanwege het reeds openbaar gemaakt zijn van een deel van de stukken waarop het Wob-verzoek ziet, omdat in zo’n geval een afwijzing dient te volgen.
Verder stelt eiseres dat verweerder de aanvraag te beperkt heeft opgevat door “alle stukken” zonder enige motivering op te vatten als de actuele stukken die hebben gediend als onderbouwing voor de aanvraag van een Luchthavenbesluit. Eiseres acht het niet aannemelijk dat de door verweerder in de beslissing op bezwaar genoemde stukken alle stukken zijn waaruit de aantoonbare marktvraag blijkt. Verder voert eiseres aan dat stukken die zien op de “aantoonbare marktvraag” (statistische informatie, uitgedrukte belangstelling) naar aard nooit kunnen vallen onder de weigeringsronden van de Wob.
Ten aanzien van het businessplan wordt aangegeven dat de geheimhoudingsplicht geldt voor het businessplan dat door Reggeborgh Invest B.V. is ingediend en niet voor het businessplan van EVT van 18 oktober 2013, waarop het bestreden besluit ziet. Ook in dit kader voert eiseres aan dat artikel 10, eerste lid, onder c, zich niet verzet tegen openbaarmaking van tekstdelen waaruit blijkt van een aantoonbare marktvraag, omdat die gegevens niet zien op bedrijfsgevoelige (exploitatie-) gegevens die vertrouwelijk zijn meegedeeld.
Voor wat betreft de brieven van luchtvaartmaatschappijen opgenomen in appendix 1 van het ASM-rapport betwist eiseres dat sprake is van vertrouwelijk aan ADT meegedeelde bedrijfs- en of fabricagegevens. Het gaat om brieven die aan ASM zijn gericht. Nergens blijkt uit dat bedoelde brieven een antwoord zijn op een vraag of een verzoek van ADT. In het rapport wordt geen melding gemaakt van vertrouwelijke gegevens. De brieven bevatten geen persoonlijke beleidsopvattingen, het zijn brieven van luchtvaartmaatschappijen.
Ten aanzien van de risicoanalyse van de Grondexploitatie 2013 voert eiseres aan niet te hebben gevraagd om financiële informatie, maar om alle stukken waaruit blijkt van een aantoonbare marktvraag.
Tot slot stelt eiseres dat het door verweerder bij brief van 29 september 2014 ingediende verweerschrift niet door de rechtbank meegenomen dient te worden omdat het niet uiterlijk de elfde dag voor zitting, en daarmee niet tijdig, is ingediend.
4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 8:42, eerste lid, van de Awb zendt het bestuursorgaan binnen vier weken na de dag van verzending van het beroepschrift aan het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en dient het een verweerschrift in.
Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Awb kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
5. De rechtbank heeft op 30 september 2014 een verweerschrift van verweerder ontvangen. De ontvangst daarvan binnen tien dagen voor de zitting acht de rechtbank in dit geval niet in strijd met een goede procesorde. Het stuk is immers beperkt in omvang en de inhoud daarvan staat er niet aan in de weg dat het wordt meegenomen. Eiseres is dan ook niet in haar belangen geschaad door de late indiening daarvan. Het verweerschrift zal daarom bij de beoordeling van het beroep worden betrokken.
6. Ten aanzien van het bestreden besluit, inhoudende de gedeeltelijke ongegrondverklaring van het bezwaar overweegt de rechtbank als volgt.
6.1
Verweerder heeft bij het bestreden besluit met de gedeeltelijke ongegrondverklaring van het bezwaar de niet-ontvankelijk verklaring van het Wob-verzoek gehandhaafd, voor zover dat ziet op reeds openbaar gemaakte documenten. Voor zover eisers Wob-verzoek zag op reeds openbaar gemaakte documenten, was de Wob daarop niet van toepassing en had verweerder het daartegen gerichte bezwaar niet-ontvankelijk dienen te verklaren. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van 16 juli 2008 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) (ECLI:NL:RVS:BD7377).
6.2
Met eiseres is de rechtbank dan ook van oordeel dat verweerder het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard, voor zover dat bezwaar ziet op de niet-ontvankelijk verklaring van het Wob-verzoek. Het beroep van eiseres is gegrond. Het besluit op bezwaar moet in zoverre worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om onder toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en daarbij zal de rechtbank doen wat verweerder had behoren te doen.
7 Ten aanzien van het bestreden besluit, inhoudende de gedeeltelijke gegrondverklaring van het bezwaar en aanvulling van de motivering, overweegt de rechtbank als volgt.
7.1
Eiseres heeft met een beroep op de Wob gevraagd om toezending van alle stukken waaruit blijkt van de aantoonbare marktvraag voor de toekomstige luchthaven Twente en heeft daarbij verwezen naar de stellingname van de directeur van ADT, in een reactie op een publicatie in het krantenartikel van 19 februari 2014, dat er een aantoonbare marktvraag is voor de luchthaven.
7.2
Verweerder heeft het Wob-verzoek opgevat als zijnde gericht op de actuele stukken die hebben gediend ter onderbouwing van de aanvraag van een Luchthavenbesluit, en met name ter onderbouwing van de marktvraag, zoals die op 7 maart 2014 ter inzage zijn gelegd. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat dat de documenten zijn waar de directeur van verweerder het oog op had bij het doen van zijn uitspraak in de krant, en dat er ook geen andere stukken zijn die zien op een aantoonbare marktvraag.
7.3
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer haar uitspraak van 19 maart 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:933)) geldt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel is aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
7.4
Het in dit verband door verweerder gestelde, zoals weergegeven onder 7.2, komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor.
7.5
Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er naast voornoemde documenten nog andere documenten zijn die zien op een aantoonbare marktvraag naar de luchthaven Twente. De enkele stelling dat het niet aannemelijk is dat er niet meer documenten zijn, omdat verweerder over verkeersprognoses beschikt en over prognoses inzake aantal passagiers en de hoeveelheden vracht in 2034, maakt dit niet anders.
7.6
Hieruit volgt dat verweerder het Wob-verzoek terecht heeft opgevat als zijnde gericht op openbaarmaking van de actuele documenten die hebben gediend ter onderbouwing van de marktvraag in het kader van de aanvraag om een Luchthavenbesluit.
8.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het geheimhoudingsbesluit van 24 mei 2013 van het algemeen bestuur van ADT in de weg staat aan openbaarmaking van het businessplan van de exploitant en het geheimhoudingsbesluit van 25 april 2013 van het algemeen bestuur van ADT in de weg staat aan openbaarmaking van de risicoanalyse Grondexploitatie 2013.
8.2
Artikel 23, eerste lid, van de Wgr bepaalt dat het algemeen bestuur in een besloten vergadering, op grond van de belangen, genoemd in artikel 10 van de Wob, omtrent het in die vergadering met gesloten deuren behandelde en omtrent de inhoud van de stukken welke aan het algemeen bestuur worden overgelegd, geheimhouding kan opleggen. Deze wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen, totdat het algemeen bestuur haar opheft.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat artikel 23 van de Wgr moet worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, welke als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. De vraag of belangen als genoemd in artikel 10 van de Wob tot geheimhouding van een stuk kunnen leiden wordt beoordeeld in het kader van dat geheimhoudingsbesluit. Nu ten aanzien van het businessplan en de risicoanalyse Grondexploitatie 2013, ten aanzien waarvan om openbaarmaking was verzocht, geheimhoudingsplichten golden op grond van artikel 23 van de Wgr, stonden deze aan de toepassing van de Wob in de weg.
8.4
Ten aanzien van de stelling van eiseres dat de geheimhoudingsplicht niet geldt voor het businessplan Twente Airport van EVT van 18 oktober 2013, waarop het bestreden besluit ziet heeft verweerder ter zitting het volgende aangegeven. Reggeborgh Invest B.V. heeft in het kader van de aanbesteding een businessplan ingediend, waarop het algemeen bestuur van ADT in de vergadering van 24 mei 2013 tot geheimhouding heeft besloten.
Daarna is de EVT opgericht en in de plaats getreden van Reggeborgh Invest B.V. en is de naam van het businessplan aanpast, zonder dat de inhoud is gewijzigd, en heeft ondertekening plaatsgevonden.
8.5
Uit het voorgaande volgt dat het geheimhoudingsbesluit geacht moet worden tevens betrekking te hebben op het businessplan Twente Airport van EVT van 18 oktober 2013. Duidelijk is immers dat de bedoeling van het geheimhoudingsbesluit is geweest dat het ondernemingsplan ten aanzien van het vliegveld Twente geheim zou blijven. Niet nodig is dat ten gevolge van de oprichting van EVT een nieuw geheimhoudingsbesluit zou worden genomen. Dat het businessplan op andere punten is gewijzigd dan de naamgeving, is niet gebleken.
8.6
Gelet hierop heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het geheimhoudingsbesluit van 24 mei 2013 in de weg staat aan openbaarmaking van
het businessplan Twente Airport, Vliegveld Twente B.V. van 18 oktober 2013 en voorts dat het geheimhoudingsbesluit van 25 april 2013 in de weg staat aan openbaarmaking van de risicoanalyse Grondexploitatie 2013.
8.7
De rechtbank heeft in een ander geschil over de weigering tot openbaarmaking op grond van de Wob van de brieven van luchtvaartmaatschappijen opgenomen in Appendix 1 bij het rapport van ASM-rapport 2013 op 2 oktober 2014 uitspraak gedaan.(ECLI:NL:RBOVE:2014:5346). In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat dat weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c terecht is en het beroep tegen de weigering ongegrond verklaard. De rechtbank refereert zich aan dat oordeel in onderhavige procedure.
9. Omdat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974, - (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op de ongegrondverklaring van het bezwaar dat is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het Wob-verzoek;
verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk, voor zover dat ziet op stukken die reeds ter inzage zijn gelegd bij de terinzagelegging van het ontwerp-Luchthavenbesluit op 7 maart 2014;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328, - aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974, -.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.