Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 13/3030
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser]te Dalfsen, eiser
(gemachtigde: A.N.M. van Bavel),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser, wegens een drietal overtredingen van de meststoffenwetgeving, voor het jaar 2007 bestuurlijke boetes (van in totaal € 106.449,50) opgelegd voor het maximumbedrag van € 45.000,-.
Bij besluit van 21 november 2013 (het bestreden besluit) is verweerder teruggekomen van die beslissing en heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard. Verweerder heeft het boetebedrag, gebaseerd op twee overtredingen, bijgesteld naar € 20.403,50. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, ing. F.J.M. Steenbreker en A.W. Jongbloed. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma.
Overwegingen
1. Kern van het geschil is de vraag of de bestuurlijke boetes van in totaal € 20.403,50, die verweerder voor het jaar 2007 aan eiser heeft opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving, in rechte in stand kunnen blijven.
2. Eiser exploiteert op het perceel [adres] te Dalfsen een varkenshouderij. Op 11 maart 2009 heeft verweerder eiser medegedeeld dat in 2007 de volgende overtredingen zijn vastgesteld:
- overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 18.992 kg stikstof;
- overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 8.326 kg;
- overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 6.060 kg.
Verweerder heeft daarbij het voornemen geuit om eiser daarvoor bestuurlijke boetes
(van totaal € 195.415,-) op te leggen tot het maximum boetebedrag van € 45.000,-.
Naar aanleiding van de door eiser ingediende zienswijze en de door hem verstrekte nadere informatie heeft verweerder bij het primaire besluit de overtredingen nader vastgesteld op:
- overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 9.505 kg stikstof;
- overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 2.634 kg;
- overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 5.581 kg.
In verband hiermee heeft verweerder de bestuurlijke boetes (van totaal € 106.449,50) gehandhaafd op het maximale boetebedrag van € 45.000,-.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de overtredingen andermaal bijgesteld op:
- overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.979 kg stikstof;
- geen overschrijding van de stikstofgebruiksnorm;
- overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.191 kg.
Het boetebedrag heeft verweerder naar aanleiding daarvan verminderd naar € 20.403,50 (zijnde € 13.853,- betreffende de gebruiksnorm dierlijke mest en € 6.550,50 voor de fosfaatgebruiksnorm).
3. In zijn beroepschrift stelt eiser zich op het standpunt, dat verweerder hem ten onrechte bestuurlijke boetes heeft opgelegd. Subsidiair stelt eiser, dat de hem opgelegde bestuurlijke boetes dienen te worden verlaagd of gematigd. In de visie van eiser is het bestreden besluit op grond van de onderstaande argumenten onzorgvuldig tot stand gekomen.
Forfaitaire normen
Eiser voert in dit verband aan, dat bij verweerders primaire besluit voor vleesvarkens
en opfokzeugen is uitgegaan van dezelfde forfaitaire normen per kg levend gewicht.
De Commissie van Deskundigen Meststoffenwet heeft echter geadviseerd om de forfaitaire norm voor het fosfaatgehalte in opfokzeugen te wijzigen. Dit advies is overgenomen waardoor de forfaitaire norm thans 0,0132 kg fosfaat per kg lichaamsgewicht bedraagt.
Eiser stelt dat niet duidelijk is of die bijgestelde norm in de berekening is betrokken die aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Verder stelt eiser dat de in 2010 bijgestelde norm van 0,0132 kg fosfaat per kg lichaamsgewicht onjuist is, althans dat nader onderzoek nodig is om de actuele en correcte mineralengehalten in opfokzeugen vast te stellen. De kosten van een dergelijk omvangrijk onderzoek behoren gezien de aard, de kosten en het belang daarvan voor de sector niet voor rekening van eiser komen. Verweerder heeft echter aanvullend onderzoek achterwege gelaten.
Ten aanzien hiervan oordeelt de rechtbank vooraleerst dat verweerder niet kan worden tegengeworpen bij de berekening van de bestuurlijke boetes te zijn uitgegaan van forfaitaire gebruiksnormen. Een dergelijke normstelling vloeit immers voort uit het wettelijke systeem als gegeven in de Msw en de wijze waarop verweerder daaraan toepassing geeft is daarmee naar vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (12 april 2012, Awb 09/1390, ECVLI:NL:CBB:2012:BW3286) niet in strijd.
De rechtbank volgt eiser eveneens niet in zijn betoog dat onduidelijkheid bestaat over de vraag of de bijgestelde fosfaatgebruiksnorm in de berekening, die aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, is betrokken. Uit de gedingstukken alsook uit het gestelde ter zitting blijkt immers dat verweerder bij de berekening van de hierop betrekking hebbende bestuurlijke boete bij het bestreden besluit is uitgegaan van de in 2010 (als gepubliceerd in de Staatscourant 29 oktober 2010, nummer 159557) bijgestelde gebruiksnorm van 0,0132 kg fosfaat. Onweersproken is verder dat verweerder daarenboven in het geval van eiser nog is uitgegaan van een 18% hogere normering, omdat eiser gebruik maakt van een brijvoederinstallatie.
Evenmin volgt de rechtbank eiser in zijn standpunt, dat verweerder – alvorens te besluiten tot het opleggen van bestuurlijke boetes – nader onderzoek had moeten instellen om de actuele en correcte mineralengehalten in opfokzeugen vast te stellen. Verweerder is immers uitgegaan van de stand van de wetenschap, zoals die op dat moment bestond en waarop de normstelling destijds in het algemeen mocht stoelen. Indien eiser meent dat de toepassing van die normering in het algemeen hetzij in zijn specifieke geval onjuist was, lag het in het kader van de vrije bewijsleer op zijn weg om dat aannemelijk te maken. Eiser heeft echter geen tegenbewijs geleverd, zodat de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten heeft voor de conclusie dat verweerder niet van de forfaitaire normen mocht uitgaan.
Bezinklaag
Ten aanzien hiervan stelt eiser, dat verweerder bij het bestreden besluit weliswaar rekening heeft gehouden met de vorming van een bezinklaag in eisers mestkelders, maar dat hij de daarvoor geldende gehaltes van stikstof en fosfaat heeft omgewisseld, als gevolg waarvan de omvang van de bezinklaag foutief is berekend. Na correctie – zo stelt eiser – neemt de hoeveelheid fosfaat in de bezinklaag toe en wordt het totale fosfaatoverschot in 2007 nihil.
Verweerder heeft de omwisseling van de stikstof- en fosfaatgehaltes in beroep erkend,
doch daaraan geen consequenties verbonden, omdat de herberekening van de aan eiser
bij het bestreden besluit opgelegde bestuurlijke boetes ten nadele van eiser uitpakt.
Een herstelberekening zal namelijk leiden tot verhoging van het boetebedrag met € 934,50 (tot € 21.338,-). Verweerder heeft er van afgezien om dat bedrag alsnog als boete aan eiser op te leggen.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt een juiste motivering ontbeert.
Eiser heeft voorts ter zitting gesteld, dat bij de berekening van de omvang van de bezinklaag onjuiste gehaltes kunnen zijn gemeten als gevolg van de schuimvorming die bij het peilen daarvan optreedt. Aan dit aspect kent de rechtbank evenwel geen gewicht toe. Eiser heeft dit immers eerst ter zitting aan de orde gesteld. Niet in geschil is voorts dat het aantal m3 meststoffen dat zich in eisers mestkelders bevond in de relevante periode door eiser juist is opgegeven. Ook heeft eiser niet zodanige gegevens in het geding gebracht waarin een onjuiste berekening van de bezinklaag kan worden gelezen. Verweerder heeft volgens een vaste rekenmethode een correctie voor de bezinklaag toegepast. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze berekeningsmethode onjuist zou zijn.
Mestboekhouding
Eiser handhaaft in beroep zijn standpunt, dat hij voldoende mest heeft afgevoerd in verhouding tot de mestproductie uitgedrukt in m3. De rechtbank volgt eiser hierin niet.
Met dit standpunt gaat eiser immers voorbij aan de systematiek van de Msw, waarin het aantal afgevoerde kilogrammen zuivere stikstof en fosfaat per jaar bepalend is voor de vraag of eiser binnen de wettelijke gebruiksnormen is gebleven, en niet het aantal m3.
Redelijke beslistermijn
Eiser stelt zich tot slot op het standpunt dat verweerder met het bestreden besluit, door ruim 4,5 jaar na zijn voornemen om eiser bestuurlijke boetes op te leggen (van 11 maart 2009) te beslissen, in strijd is gekomen met de redelijke beslistermijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Artikel 6, eerste lid, van het EVRM brengt mee dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.
De onderhavige procedure waarbij verweerder besluiten heeft genomen waarbij aan eiser in het kader van de Msw bestuurlijke boetes zijn opgelegd, is begrepen onder de werkingssfeer van artikel 6, eerste lid van het EVRM.
De rechtbank dient derhalve te beoordelen of de hiervoor bedoelde redelijke termijn is overschreden. Daarbij geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door verweerder jegens de betreffende onderneming een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat haar wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. In casu heeft eiser aan het boetevoornemen van 11 maart 2009 de verwachting kunnen ontlenen dat aan hem een boete zou kunnen worden opgelegd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft voor de beslechting van een geschil als het onderhavige in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat die niet binnen een redelijke termijn is geschied, indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. Aangezien de redelijke termijn is aangevangen met genoemd boetevoornemen van 11 maart 2009 en de rechtbank met de uitspraak van heden uitspraak doet, is de redelijke termijn met 43 maanden (vanaf 11 maart 2011 tot heden) overschreden.
Verweerder heeft erkend dat de besluitvorming in eisers geval lang heeft geduurd, maar ziet hierin geen grond voor matiging van de opgelegde bestuurlijke boetes, die verder strekt dan het eerder genoemde bedrag van € 934,50. Verweerder stelt daartoe, dat de lange duur van de beslistermijn gedeeltelijk te wijten is aan de problematiek rond eisers brijvoerinstallatie. Door het voeren met deze installaties leggen varkens meer fosfaat in hun lichaam vast dan bij een droogvoerinstallatie. Het verkrijgen van duidelijkheid over die problematiek heeft de nodige tijd gekost. Voorts stelt verweerder met besluitvorming te hebben moeten wachten tot de forfaitaire fosfaatgebruiksnorm bij opfokzeugen was aangepast.
Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigen die omstandigheden niet de langere behandeltermijn die in het onderhavige geval in acht is genomen. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat de zaak als ingewikkeld is aan te merken of dat het processuele gedrag van partijen de langere beslistermijn nadelig heeft beïnvloedt. Ook het belang van de zaak acht de rechtbank niet van dien aard, dat een langere behandeltermijn dan de termijn van twee jaar als redelijk is aan te merken. Het feit dat verweerder het nog aan eiser op te leggen boetebedrag van € 934,50 wegens verweerders foutieve berekening niet alsnog aan hem doorberekend acht de rechtbank, anders dan verweerder, in dit kader niet relevant.
De rechtbank ziet in de overschrijding van de behandeltermijn met een periode van 43 maanden aanleiding eisers boete te verminderen. Daarbij overweegt de rechtbank dat in een geval als het onderhavige waarin sprake is van een overschrijding van meer dan twaalf maanden met inachtneming van de jurisprudentie van de Hoge Raad over de mate van vermindering naar bevind van zaken wordt gehandeld (zie onder meer de uitspraak van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191). De rechtbank acht, gelet op alle omstandigheden, een vermindering van de boete met 30 procent, te weten € 6.121,05 niet onredelijk.
4. Op grond van het hiervoor overwogene zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en de aan eiser opgelegde bestuurlijke boetes matigen tot een bedrag van € 14.282,45.
5. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen de wegingsfactor 1 en een waarde van € 487,- per punt).
6. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het bedrag van de aan eiser opgelegde bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 14.282,45;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,- te betalen aan eiser;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en
mr. M.M. van Veelen, leden, in aanwezigheid van R.K. Witteveen griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden ingesteld binnen zes weken na verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uitspraak te zenden aan het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.