ECLI:NL:RBOBR:2026:4412

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 25/2043 OWBOUW

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2026 in de zaak tussen

[eiser] , h.o.d.n. ‘ [naam] ’, uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. M.Ph.A. Senders),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Valkenswaard

(gemachtigden: mr. G.M. van Gerven en [naam] ).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting [naam]uit [vestigingsplaats] (de Stichting)

(gemachtigden: [naam] en [naam] ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, namelijk de bouw van een marktpaviljoen en het gebruik daarvan voor culturele activiteiten. Voor dit paviljoen is ook een technische bouwvergunning verleend. Eiser is een ondernemer die een kunstgalerie runt tegenover het paviljoen. Hij is het niet eens met de verleende vergunning. Volgens hem heeft het college de ruimtelijke gevolgen van het paviljoen onvoldoende in kaart gebracht. Ook vindt hij dat het college in bezwaar ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de vergunning in redelijkheid kon verlenen. In zoverre krijgt eiser geen gelijk. Eiser krijgt wel gelijk ten aanzien van de proceskostenvergoeding in bezwaar. Het beroep is dus gegrond, maar alleen voor wat betreft de proceskosten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Waar gaat deze zaak over?

2. De Stichting heeft een omgevingsvergunning aangevraagd ten behoeve van de oprichting van een paviljoen op de Markt in [vestigingsplaats] en het gebruik daarvan voor culturele activiteiten. Het gaat om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, aangezien zowel de oprichting van het paviljoen als het beoogde gebruik daarvan niet in overeenstemming zijn met de verkeersbestemming die rust op de projectlocatie. De aanvraag heeft ook betrekking op de (technische) bouwactiviteit. De vergunning is aangevraagd voor de duur van 10 jaar.

2.1.

Het college heeft de aanvraag op 15 januari 2025 ingewilligd. Met het bestreden besluit van 8 juli 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij de vergunningverlening gebleven.

2.2.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 29 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college en de gemachtigden van de Stichting.

Beoordeling door de rechtbank

Inleiding

3. Het paviljoen waarvoor de vergunning is aangevraagd, is feitelijk al gerealiseerd. Eiser exploiteert een kunstgalerie tegenover het paviljoen. Hij kan zich om verschillende redenen niet verenigen met het bestreden besluit. De beroepsgronden die hij heeft aangevoerd, worden hierna één voor één besproken.

Heroverweging in bezwaar

4. Volgens eiser kon het college het bestreden besluit niet nemen omdat het college nieuwe beleidsmatige afwegingen in het besluit heeft gemaakt. De gebreken die aan de vergunning van 15 januari 2025 kleefden, waren echter van dusdanig fundamentele aard dat het college deze niet in bezwaar kon herstellen. In plaats daarvan had het college een nieuwe aanvraag moeten verlangen.

4.1.

De beroepsgrond slaagt niet. Artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verlangt van het bestuursorgaan een volledige heroverweging van het besluit waartegen bezwaar is gemaakt. Het college moest daarom in bezwaar opnieuw beslissen op de aanvraag zoals deze was ingediend en was daarbij gehouden om ook afwegingen en inzichten te betrekken die vanwege de ingediende bezwaarschriften voor het eerst in de bezwaarprocedure naar voren waren gekomen. Het college heeft op dit punt dus in overeenstemming met zijn wettelijke opdracht gehandeld.

Late indiening verweerschrift

5. Volgens eiser heeft het college zijn verweerschrift te laat ingediend. Het verweerschrift is pas op 18 mei 2026 naar de rechtbank gezonden. Dat is de laatst denkbare dag. Aangezien het college het verweerschrift niet ook op die datum naar eiser heeft gestuurd, is het verweerschrift nog iets later bij eiser terechtgekomen. Hierdoor heeft eiser geen aanvullende stukken in kunnen dienen. Dat is in volgens eiser strijd met de goede procesorde.

5.1.

De rechtbank merkt op dat het college het verweerschrift tien dagen voor de zitting heeft ingediend. Dat is dus in overeenstemming met de termijn van tien dagen die artikel 8:58 van Pro de Awb stelt. Dat neemt niet weg dat deze termijn niet bepalend is voor de vraag of het overleggen van nadere stukken in strijd is met de goede procesorde. Voor het antwoord op die vraag is namelijk doorslaggevend of een zinvolle bespreking van de stukken op de zitting kan plaatsvinden. Strijd met de goede procesorde doet zich onder andere voor als nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken zo laat worden ingediend of zodanig complex of omvangrijk zijn, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren.^[1]

5.2.

Het verweerschrift telt weliswaar 28 inhoudelijke pagina’s, maar de helft van die pagina’s bestaat uit een weergave van de beroepsgronden. Het verweerschrift bevat geen nieuwe standpunten of belangrijke nieuwe informatie. In zoverre is het verweerschrift dus niet van dien aard dat de late indiening ervan in strijd is met de goede procesorde. Eiser heeft weliswaar aangevoerd dat hij zijnerzijds niet meer in de gelegenheid was om stukken in te dienen naar aanleiding van de indiening van het verweerschrift, maar hij heeft niet, ook niet op zitting, onderbouwd om wat voor stukken dat dan zou gaan of wat voor weerwoord hij anderszins wilde bieden. De rechtbank is daarom niet van oordeel dat de datum waarop het verweerschrift is ingediend, in strijd is met de goede procesorde.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Inleiding

6. Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving, wordt een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Volgens eiser heeft het college niet goed getoetst of daarvan sprake is. Daartoe voert eiser verschillende argumenten aan. Deze worden hierna besproken.

Criteria beleidsregel

7. Volgens eiser heeft het college niet kenbaar getoetst aan alle toetsingscriteria van de Beleidsregel kleine buitenplanse omgevingsplanactiviteit 2e herziening - Gemeente Valkenswaard (de beleidsregel), die op dit besluit van toepassing is.

7.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het wel degelijk alle relevante toetsingscriteria van de beleidsregel heeft gehanteerd. Voor zover er aspecten niet zijn besproken, zoals duurzaamheid, gezondheid en klimaatadaptatie, zijn dit aspecten die vanwege de aard van het project geen bespreking behoeven.

7.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Eiser heeft niet onderbouwd in welk opzicht het college niet aan de beleidsregel heeft getoetst, maar heeft volstaan met de opmerking dat het niet elk toetsingscriterium expliciet is benoemd en besproken. Van het college kan echter niet worden gevergd dat het ook beoordelingscriteria afloopt die evident betrekking hebben op punten die niet aan de orde zijn. Zonder nadere toelichting ziet de rechtbank niet in op welke punten het college niet mocht volstaan met de gegeven motivering.

Woon- en leefklimaat

8. Volgens eiser heeft het college onvoldoende kenbaar getoetst aan de invloed van het paviljoen op het woon- en leefklimaat ter plaatse. Zo heeft het college niet in kaart gebracht hoe bezoekersstromen zich zullen gedragen, waar mensen zich ophouden voor en na activiteiten en welke effecten een en ander heeft op de rust, het overzicht en de toegankelijkheid van het plein.

8.1.

Volgens het college heeft het de invloed van het paviljoen op het woon- en leefklimaat kenbaar in de besluitvorming meegewogen. Het college heeft toegelicht dat deze invloed aanvaardbaar wordt bevonden, mede gelet op de beperkingen waarin de vergunning voorziet. Het paviljoen bevindt zich op een centrumplein dat is bedoeld voor ontmoeting, evenementen, drukte en dynamiek. Het paviljoen mag geen commerciële functie hebben en mag ook niet dienen voor niet-commerciële horeca-activiteiten. Er mogen maar 20 mensen tegelijkertijd in het paviljoen en het mag maar zeer beperkt in de avond worden gebruikt (één uur, exclusief op- en afbouw).

8.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Eiser heeft volstaan met de constatering dat het college nader onderzoek achterwege heeft gelaten. Eiser heeft niet onderbouwd in welk opzicht de uitgangspunten van het college onjuist zijn of waarom het college alsnog uit had moeten gaan van een onaanvaardbare inbreuk op het woon- en leefklimaat. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van het gebruik van het paviljoen voor de omgeving door de vergunningvoorschriften aanzienlijk zijn beperkt. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het de impact van het paviljoen op het woon- en leefklimaat als aanvaardbaar heeft beoordeeld.

Sociale veiligheid, handhavingsplan, regulering omgeving

9. Volgens eiser heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe het gaat voorzien in de noodzakelijke toezicht en handhaving op de sociale veiligheid. Het college lijkt zich impliciet te baseren op zelfregulering, maar het college heeft dit onvoldoende geborgd. In dit verband vraagt eiser zich ook af of het vergunningvoorschrift dat er geen sprake mag zijn van horeca-activiteiten voldoende duidelijk is geformuleerd. Wat is immers ‘horeca’?

9.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de vergunningvoorschriften voldoende handhaafbaar zijn. Het is controleerbaar of het paviljoen wordt gebruikt voor toegestane activiteiten, of horeca plaatsvindt, of meer dan 20 bezoekers in het paviljoen aanwezig zijn, of buiten de toegestane openingstijden gebruik wordt gemaakt van het paviljoen en of er sprake is van activiteiten die geur, stof, gevaar of ontoelaatbaar geluid veroorzaken. Het college is rechtens niet verplicht om een handhavingsplan op te stellen en is ook niet verplicht om ten laste van de vergunninghouder te handhaven buiten het paviljoen. Het is ook voldoende duidelijk wat er onder ‘horeca’ wordt verstaan: het paviljoen mag geen eten of drinken verstrekken en alcoholgebruik en de opslag van frisdrank is ook niet toegestaan, aangezien dan sprake is van verstrekking van drinken.

9.2.

De beroepsgrond slaagt niet. De vergunningvoorschriften zijn voldoende concreet omschreven om handhaafbaar te zijn. Dat geldt ook voor het begrip ‘horeca’. Een horecaverbod houdt naar normaal spraakgebruik immers in dat er geen eten en drinken bereid of verschaft mag worden in het paviljoen en dat bezoekers niet in het paviljoen mogen overnachten. Het handhavingsbeleid van het college staat verder los van de vraag of deze omgevingsvergunning verleend kan worden. Overigens is ter zitting gebleken dat het college toeziet op de naleving van de voorschriften.

Parkeerdruk / fietsparkeerplan

10. Volgens eiser heeft het college de gevolgen die het paviljoen heeft voor de parkeerdruk onvoldoende afgewogen. Het college gaat er ten onrechte van uit dat bezoekers ‘toch al in het centrum aanwezig zijn’. Op piekmomenten en zeker bij culturele activiteiten zullen artiesten of bezoekers ook speciaal voor een evenement naar het paviljoen komen.

10.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het de parkeernorm van 1 heeft vastgesteld in overeenstemming met de Nota parkeernormen 2023 Gemeente Valkenswaard. Deze parkeerbehoefte kan niet op eigen terrein worden opgevangen, maar uit een door het college uitgevoerd parkeeronderzoek blijkt dat er voldoende restcapaciteit aanwezig is op loopbare afstand elders in het centrum om deze behoefte op te vangen.

10.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Eiser heeft niet weersproken dat het college in overeenstemming met de Nota parkeernormen 2023 Gemeente Valkenswaard heeft beslist. Deze nota dient ter nadere invulling van de parkeernormering die is opgenomen in artikel 9.2.1 van het Paraplubestemmingsplan Parkeren, Wonen, Retail en Waterberging, dat deel uitmaakt van het omgevingsplan. De vergunning is op dit punt dus in overeenstemming met het omgevingsplan en wijkt daar niet van af. Het college heeft in de toename van de parkeerdruk geen aanleiding hoeven zien om de vergunning omwille van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te weigeren. Deze afweging is in het omgevingsplan namelijk al gemaakt door de planregelgever.

Tijdelijkheid is onvoldoende gemotiveerd

11. Volgens eiser heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een tijdelijk paviljoen. Anders dan het college aanneemt, kan het paviljoen niet binnen één dag worden verplaatst. Dit raakt de kern van de ruimtelijke beoordeling.

11.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet bij gebrek aan feitelijke grondslag. De Stichting heeft toegelicht dat het paviljoen niet met de grond verbonden is en eenvoudig verplaatsbaar is. Eiser heeft dit niet weersproken.

Onjuiste afweging omgevingskwaliteit, cultuurhistorische waarden

12. Volgens eiser heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarom het paviljoen geen onevenredige aantasting vormt van de omgevingskwaliteit en de cultuurhistorische en stedenbouwkundige waarden. Het college heeft niet kenbaar getoetst wat de invloed is van het paviljoen op de zichtlijnen, de ruimtelijke hiërarchie, de pleinwerking, de oriëntatie en de verhouding tussen open en bebouwde ruimte.

12.1.

Volgens het college heeft het deze aspecten wel degelijk meegewogen in de besluitvorming. Het heeft de aanvraag getoetst aan het Beeldkwaliteitsplan Centrum en het heeft overwogen dat de omgevingskwaliteit juist gediend is met het paviljoen. Het marktplein is namelijk juist bedoeld als bruisende, dynamische en uitnodigende plek voor ontmoeting en festiviteiten. De impact op de omgeving is in zoverre beperkt, dat sprake is van een paviljoen van beperkte schaal ten opzichte van de omvang van het marktplein. Voor wat betreft de cultuurhistorische waarden mocht het college betekenis toekennen aan de beoordeling door de A2 adviescommissie Omgevingskwaliteit. Deze commissie heeft de gekozen locatie positief beoordeeld en heeft de invloed van het Marktpaviljoen op omliggende cultuurhistorisch waardevolle gebouwen, waaronder het gebouw waarin eiser zijn bedrijf voert, acceptabel geacht.

12.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft de door eiser genoemde aspecten kenbaar in de bestreden besluitvorming betrokken en heeft, mede op advies van de ter zake deskundige adviescommissie, de invloed van het paviljoen op deze aspecten als aanvaardbaar beoordeeld. Eiser heeft niet onderbouwd wat er onjuist is aan de motivering van het college of het advies van de adviescommissie. De rechtbank is van oordeel dat het college met de gegeven motivering heeft kunnen volstaan.

Geen risico-analyse leidingtracé

13. Volgens eiser heeft het college in de vergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit onvoldoende gemotiveerd waarom het ter plaatse van het paviljoen gelegen leidingtracé zich niet verzet tegen het verlenen van de vergunning. Het college had een risico-analyse moeten uitvoeren.

14. Het college stelt zich op het standpunt dat de enkele aanwezigheid van een leidingtracé op zichzelf geen reden hoeft te zijn om te motiveren waarom het tracé zich niet tegen vergunningverlening verzet. Er is geen wettelijke of omgevingsplantechnische grondslag voor het uitvoeren van een risico-analyse en ook feitelijk is daar geen aanleiding toe. De leidingen liggen op een diepte van 0,8 tot 1,0 meter. Die ligging biedt bescherming tegen graafschade, vorst en belasting door verkeer. Het paviljoen heeft geen fundering en wordt op bestaande bestrating geplaatst. Het paviljoen is relatief licht, nu het is gemaakt van een stalen frame met kunststof ramen en een houten vlonder. Het brengt daarmee geen belasting met zich mee die vergelijkbaar is met zwaar verkeer of met zware tijdelijke installaties, zoals de kermisattracties die ook vaker op de projectlocatie hebben gestaan.

14.1.

De beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft zich met de gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het paviljoen geen reële bedreiging vormt voor de integriteit van het leidingtracé en dat dit zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld.

Geen sanitaire voorzieningen

15. Volgens eiser heeft het college ten onrechte niet in zijn afweging betrokken dat het paviljoen niet over sanitaire voorzieningen beschikt. Daarom zullen bezoekers hun sanitair heil elders moeten zoeken. Zo dat niet bij de omliggende ondernemers is, dan is het op de openbare weg. Met alle gevolgen voor de openbare hygiëne van dien. Dat is in strijd met het inclusiviteitsbeginsel, op grond waarvan een publieke voorziening voor iedereen toegankelijk en bruikbaar hoort te zijn.

15.1.

Het college voert aan dat het Besluit bouwwerken leefomgeving, anders dan voorheen het Bouwbesluit, bewust geen norm stelt voor de aanwezigheid van toiletten in niet-woonfuncties en dat de besluitgever de verantwoordelijkheid voor deze voorziening dus geheel bij burgers en bedrijven legt. Wat daarvan zij: in de directe omgeving bevinden zich meerdere openbare toiletten. Dat het ontbreken van een toiletvoorziening overlast creëert en een risico vormt voor de openbare gezondheid en netheid is niet gestoeld op een objectieve onderbouwing.

15.2.

De beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 8.3b van het Besluit kwaliteit leefomgeving kan een technische bouwvergunning alleen worden verleend als een bouwwerk voldoet aan de regels van hoofdstuk 4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving en de maatwerkregels die op grond van artikel 4.7 van dat besluit in het omgevingsplan zijn gesteld. Het Besluit bouwwerken leefomgeving verplicht niet tot het bieden van toiletmogelijkheden in niet-woonfuncties. De technische bouwvergunning is daarom in overeenstemming met de wet.

15.3.

Voor wat betreft de ruimtelijke gevolgen van het ontbreken van een toilet, geldt het volgende. Eiser heeft niet onderbouwd waarom het paviljoen – waar geen eten en drinken mag worden geserveerd – zich in betekenisvolle mate onderscheid van een willekeurige andere niet inherent noodverhogende woonfunctie. Het college kon zich dus in redelijkheid op het standpunt stellen dat de afwezigheid van een geen onaanvaardbare afbreuk doet aan de eis van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Geen geluidsanalyse

16. Volgens eiser heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan naar de geluidsaspecten van het paviljoen. De aanvraag heeft namelijk betrekking op een gebruik voor culturele en sociale bijeenkomsten en dit gebruik is in de vergunning vrijwel niet beperkt. Er is geen akoestisch onderzoek uitgevoerd en het college heeft volstaan met een verwijzing naar de uit de bruidsschat afkomstige geluidsnormen. Het college heeft echter niet inzichtelijk gemaakt waarom deze normen in de praktijk haalbaar zijn, gelet op de geluidsemissies die plaatsvinden bij een maximale benutting van de vergunning.

16.1.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het paviljoen op een afstand van meer dan 10 meter staat van geluidsgevoelige bestemmingen en dat sprake is van een gemengd gebied in de zin van de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Het college heeft het paviljoen gecategoriseerd als ‘buurt- of clubhuis’ en dus als een milieucategorie 2 object. De omliggende geluidsgevoelige objecten liggen allemaal buiten de richtafstand van 10 meter die de VNG-brochure voor dit gebruik in gemengd gebied stelt. Verder heeft het college in de bestreden besluitvorming gewezen op de geluidsnormen van het omgevingsplan en het vergunningvoorschrift dat benadrukt dat aan deze normen moet worden voldaan. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hoewel de geluidsnormen in kwestie en de richtafstanden van de VNG-brochure in principe van toepassing zijn op geluidsgevoelige objecten, de ruimtelijke afweging ten aanzien van het pand van eiser – dat nu juist niet geluidsgevoelig is – daarmee ook is gemaakt. Die afweging heeft geleid tot de conclusie dat de geluidsbelasting voor het pand van eiser aanvaardbaar is. Bovendien wordt het pand van eiser indirect beschermd door de geluidsnormen, aangezien op zo’n 15 meter van het pand van eiser geluidsgevoelige objecten aanwezig zijn. Het college merkt verder op dat het paviljoen komt te staan op een plein dat is bestemd voor ontmoeting, festiviteiten en dynamiek en dat er in de bestaande situatie al sprake is van horeca op het plein, zodat het geluid van het paviljoen opgaat in het heersend geluidsbeeld. Verder is meent het college dat versterkte muziek niet is toegestaan op het paviljoen, zodat op dit punt geen bijzondere geluidsemissies te verwachten zijn.

16.2.

De Stichting heeft toegelicht dat het paviljoen zich niet leent voor versterkte muziek. Het is immers een klein verblijfsobject en versterkte muziek draagt daarbinnen te sterk voor een aangename bezoekerservaring.

16.3.

De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.

16.4.

Het college moet bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit mede acht slaan op de akoestische gevolgen van het project. Tussen partijen is niet in geschil dat het college geen nader akoestisch rapport ten grondslag heeft gelegd aan de besluitvorming en dat het akoestische onderzoek zich heeft beperkt tot een aannemelijkheidsbeoordeling op basis van de representatieve invulling van het gebruik van het paviljoen en de afstand van het paviljoen tot de omliggende objecten.

16.5.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hoeft een bestuursorgaan, zodra het vastgesteld heeft dat wordt voldaan aan de richtafstand van de VNG-brochure, geen verdere akoestische toetsing te verrichten. In beginsel kan het bestuursorgaan er dan van uitgaan dat een activiteit niet tot onaanvaardbare overlast zal leiden. Wanneer het bestuursorgaan volstaat met een verwijzing naar de richtafstand, dan is het aan de procederende burger om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen op grond waarvan het bestuursorgaan niet kan volstaan met een verwijzing naar de relevante richtafstand.^[2]

16.6.

De beoordeling van het college komt erop neer dat het paviljoen op ten minste de richtafstanden is gelegen ten opzichte van de nabijgelegen geluidsgevoelige objecten (woningen). Uit het dossier komt verder naar voren dat ook de afstand tussen het paviljoen en het pand van eiser voldoet aan de VNG-brochure. Eiser heeft dit ook niet weersproken, maar heeft wel gronden aangevoerd met de kennelijke strekking dat van de VNG-brochure moet worden afgeweken vanwege de maximale gebruiksmogelijkheden die de vergunning biedt. De rechtbank toetst hierna of het college, gelet op deze gebruiksmogelijkheden, aanleiding had moeten zien om nader akoestisch onderzoek uit te voeren.

16.7.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient bij een onderzoek naar de geluidbelasting te worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De vraag wat een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden is, begint met een beschrijving van wat het omgevingsplan (of, zoals in dit geval, een vergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit) maximaal mogelijk maakt en vervolgens met een onderbouwing van wat als een representatieve invulling daarvan kan worden beschouwd.^[3]

16.8.

De rechtbank stelt voorop dat het aangevraagde gebruik slechts beperkt is afgebakend. Het paviljoen is bestemd als een trefpunt voor ontmoeten en cultuur, waarbij onder ‘cultuur’ mede wordt verstaan het organiseren van activiteiten met dansgezelschappen en muziekgezelschappen. De ruimtelijke onderbouwing die onderdeel maakt van de aanvraag bevat als zodanig ook geen beperkingen in de geluidsproductie van de activiteiten die in het paviljoen worden georganiseerd. Verder geldt dat het omgevingsplan weliswaar geluidsnormen stelt, maar dat deze geluidsnormen alleen van toepassing zijn op geluidsgevoelige objecten en dus niet op het pand van eiser. Het is, anders dan het college veronderstelt, niet zo dat versterkte muziek niet is toegestaan. Artikel 22.70 van het omgevingsplan bepaalt weliswaar dat onversterkte muziek niet wordt meegewogen bij het bepalen van de maximale geluidsniveaus, maar dat betekent niet dat (omgekeerd) versterkte muziek niet is toegestaan. In de vergunningvoorschriften is ook niets opgenomen over versterkte muziek.

16.9.

Het voorgaande maakt echter niet dat het college niet uit mocht gaan van een relatief beperkte, met een buurt- of clubhuis vergelijkbare, akoestische uitstraling van het paviljoen. Daarvoor is van belang dat het gebruik van het paviljoen dusdanig is beperkt door middel van de voorschriften, dat bij een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden niet hoeft te worden uitgegaan van feesten, partijen, versterkte muziek of anderszins activiteiten waar in betekenisvolle mate een hogere geluidsbelasting van uitgaat dan van een willekeurig ander buurt- of clubhuis. Het paviljoen kan immers geen grote groepen mensen accepteren en het paviljoen leent zich als zodanig niet voor (sterk) versterkte muziekoptredens. Daarbij is van belang dat het bestreden besluit alleen toestaat dat het paviljoen zelf kan worden gebruikt voor culturele activiteiten en niet het omliggende marktperceel.

16.10.

De conclusie is dat het college in de besluitvorming zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de representatieve invulling van de maximale planologische gebruiksmogelijkheden van het paviljoen vergelijkbaar is met die van een gemiddeld buurt- of clubhuis. Het college kon zich vervolgens, nadat het constateerde dat het niet-geluidsgevoelige pand van eiser op grotere afstand stond dan de geldende richtafstand voor geluidsgevoelige gebouwen, met verwijzing naar de VNG-brochure zonder verder onderzoek in redelijkheid op het standpunt stellen dat de geluidsbelasting van het paviljoen op het pand van eiser aanvaardbaar was.

Proceskosten in bezwaar

17. Eiser voert aan dat het college ten onrechte heeft nagelaten om een proceskostenvergoeding toe te kennen voor zijn in bezwaar gemaakte kosten. Dat het college het primaire besluit niet met zoveel woorden heeft herroepen, betekent niet dat het college mocht afzien van een proceskostenvergoeding. Het gaat namelijk om de materiële uitkomst van de procedure. Het college heeft in zijn beslissing op bezwaar wezenlijke aanpassingen aangebracht in de besluitvorming. Dat wettigt een proceskostenvergoeding.

17.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat het niet over is gegaan tot herroeping van het in bezwaar bestreden besluit, maar dit besluit met een verbeterde motivering heeft gehandhaafd. De opgenomen voorschriften waren slechts een verduidelijking van wat er was vergund en vormden geen beperking op de aanvraag. De aanvraag voorzag immers al in deze punten.

17.2.

Deze beroepsgrond slaagt. Op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de Awb herroept het bestuursorgaan het besluit waartegen bezwaar is gemaakt voor zover de heroverweging in bezwaar daartoe aanleiding geeft. Voor zover nodig neemt het bestuursorgaan in de plaats daarvan een nieuw besluit. Van herroepen in de zin van artikel 7:11 van Pro de Awb is sprake als het besluit waartegen bezwaar is gemaakt wordt ingetrokken of naar zijn rechtsgevolgen wordt gewijzigd.^[4]Het college heeft in de beslissing op bezwaar een besluit geformuleerd dat nu eens ‘herzien besluit’ en dan ‘aangepast besluit’ wordt genoemd. In dit besluit is – vergeleken met het oorspronkelijke besluit – niet alleen een aanvullend motivering opgenomen, maar zijn ook vergunningvoorschriften toegevoegd die een inperking vormen van wat er door de Stichting was aangevraagd. Dat vermeldt de beslissing op bezwaar ook nadrukkelijk. Dat is alleen al het geval voor de aanwezigheid van maximaal 20 bezoekers, aangezien de aanvraag daar niets over zegt. Dit voorschrift – dat dus een zelfstandig rechtsgevolg heeft – is mede naar aanleiding van het bezwaar van eiser toegevoegd. Het college heeft het primaire besluit dus herroepen. Dat het college niet met zoveel woorden in het bestreden besluit aangeeft dat hij het primaire besluit herroept, doet daar niets aan af. Nu het college (impliciet) het primaire besluit heeft herroepen (en het bezwaar dus eigenlijk gegrond was), was er aanleiding om een proceskostenvergoeding toe te kennen aan eiser. Het college heeft dit miskend. De rechtbank zal, nu het college dit niet heeft gedaan, in haar proceskostenveroordeling ook een veroordeling uitspreken voor de in bezwaar gemaakte kosten.

Conclusie en gevolgen

18. De beroepsgronden die gericht zijn tegen de vergunningverlening slagen niet. Dat betekent dat de vergunningverlening in stand blijft. Het beroep is wel gegrond omdat het college heeft nagelaten om een proceskostenvergoeding toe te kennen voor de in bezwaar gemaakte kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank vernietigt in zoverre het bestreden besluit.

18.1.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. Omdat de gemachtigde van eiser een bezwaarschrift heeft ingediend en op de hoorzitting is verschenen en het primaire besluit impliciet heeft herroepen, krijgt eiser een vergoeding voor twee proceshandelingen in de bezwaarprocedure. Dat komt dus uit op 666 * 2 =
€ 1.332,-.

18.2.

In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Ook hier heeft de gemachtigde van eiser twee proceshandelingen verricht, namelijk het indienen van het beroepschrift en het deelnemer aan de zitting van de rechtbank. Eiser is in beroep uitsluitend in het gelijk is gesteld op het punt van de proceskostenvergoeding. Deze beroepsgrond is zowel juridisch als feitelijk duidelijk benedengemiddeld complex. De rechtbank zal daarom een wegingsfactor van 0,5 hanteren. Dat betekent dat de proceskostenveroordeling met betrekking tot de beroepsprocedure 934 * 2 * 0,5 = € 934,- bedraagt.

18.3.

In totaal bedraagt de vergoeding dus 1.332 + 934 =
€ 2.266,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 8 juli 2025 voor zover het college daarin geen vergoeding heeft toegekend aan eiser voor de door hem gemaakte proceskosten in bezwaar;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eiser moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 2.266,- aan proceskosten (in beroep en bezwaar) aan eiser.

Deze uitspraak is gedaan door mr. O.Y. Ifzaren, rechter, in aanwezigheid van
A.J.H. van der Donk, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke toetsing en proceskostenvergoeding bij vergunning marktpaviljoen