ECLI:NL:RBOBR:2024:4146

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 23/1174

SHE 23/1644

uitspraak van de meervoudige kamer van 5 september 2024 in de zaken tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: [naam] ),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigden: mr. T.J.H. Verstappen en mr. M. Box).

Als derde-partij neemt aan beide zaken deel:
[naam] uit [naam] , [naam]

(gemachtigde: mr. M. van Hoorne),

Als derde-partij neemt aan zaak SHE 23/1174 deel:
[naam] uit [vestigingsplaats] , [naam]

(gemachtigde: mr. J.G. de Wit).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen twee gedeeltelijke intrekkingen van een natuurvergunning. Het gaat om de natuurvergunning van de veehouderij van [naam] aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Het college heeft de natuurvergunning met de primaire besluiten van 18 juli 2022 en 22 december 2022 op verzoek van [naam] gedeeltelijk ingetrokken. Daarbij heeft het college aan [naam] de verplichting opgelegd om na de gedeeltelijke intrekkingen niet meer ammoniakemissie te hebben dan in overeenstemming is met de resterende natuurvergunning. De gedeeltelijke intrekkingen vinden plaats met het oog op externe saldering. De stikstofruimte die vrijkomt door de gedeeltelijke beëindiging van activiteiten van [naam] (de saldogever) is bedoeld om de oprichting of uitbreiding van twee andere bedrijven (de saldo-ontvangers) mogelijk te maken.

1.1

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de gedeeltelijke intrekkingen. Met de bestreden besluiten van 28 december 2022 en 22 mei 2023 is het college bij de gedeeltelijke intrekkingen gebleven. In het bestreden besluit van 22 mei 2023 heeft het college wel een onderdeel van het dictum van de gedeeltelijke intrekking van 22 december 2022 laten vervallen.

1.2

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het beroep tegen het bestreden besluit van 28 december 2022 is geregistreerd onder nummer SHE 23/1174 en het beroep tegen het bestreden besluit van 22 mei 2023 onder nummer SHE 23/1644.

1.3

Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.4

De rechtbank heeft de beroepen op 5 augustus 2024, gelijktijdig met de beroepen in de zaken SHE 23/432 en SHE 23/1601, op zitting behandeld. Aan de behandeling van de beroepen van eiseres hebben deelgenomen: [naam] , [naam] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.

1.5

De rechtbank doet afzonderlijk uitspraak op de beroepen in de zaken SHE 23/432 en SHE 23/1601.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

2.1

[naam] exploiteert een pluimveehouderij aan de [adres] te [vestigingsplaats] .
Het bedrijf heeft op 28 maart 2017 een natuurvergunning gekregen. Op grond van de natuurvergunning kunnen in totaal 36.500 ouderdieren van vleeskuikens in opfok, jonger dan 19 weken (vleeskuikens), worden gehouden, verdeeld over de stallen 2, 3 en 4. Verder kunnen zes paarden worden gehouden in stal 6. De vleeskuikens worden gehouden in overige huisvestingssystemen met RAV-code E 3.100^[1]; de paarden in overige huisvestingssystemen met RAV-code K 1.100.^[2]

2.2

De natuurvergunning gaat ervan uit dat het houden van deze dieren in de aangegeven huisvestingssystemen gepaard gaat met een ammoniakemissie van in totaal 9.155,00 kilo per jaar. Dit leidt tot stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden SintJansberg, Deurnsche Peel & Mariapeel, Maasduinen, Zeldersche Driessen, Boschhuizerbergen, Oeffelter Meent, Wyler Meer, Reichswald, Kranenburger Bruch en Unterer Niederrhein. De referentiesituatie werd bepaald door een Hinderwetvergunning uit 1989. Ten opzichte van de referentiesituatie was sprake van een afname van stikstofdepositie. De natuurvergunning is dus met intern salderen tot stand gekomen.

2.3

Met het besluit van 28 april 2021 is de natuurvergunning op verzoek van [naam] ingetrokken voor zover deze ziet op 10.189 vleeskuikens. Deze eerste gedeeltelijke intrekking staat hier niet ter discussie.

2.4

Met het primaire besluit van 18 juli 2022 is de natuurvergunning op verzoek van [naam] ingetrokken, voor zover deze ziet op 6.802 vleeskuikens in stal 3. Deze tweede gedeeltelijke intrekking vindt plaats ten behoeve van de veehouderij aan [adres] in [vestigingsplaats] en treedt in werking op het moment dat de natuurvergunning aan dat bedrijf is verleend. Het college heeft [naam] met toepassing van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming de verplichting opgelegd om na de gedeeltelijke intrekking niet meer ammoniakemissie te hebben dan 4.907,25 kilo per jaar.

2.5

Met het primaire besluit van 22 december 2022 is de natuurvergunning op verzoek van [naam] ingetrokken, voor zover deze ziet op 11.066 vleeskuikens in de stallen 2 en 3. Deze derde gedeeltelijke intrekking vindt plaats ten behoeve van de veehouderij aan [adres] ongenummerd in [vestigingsplaats] en treedt in werking op het moment dat de natuurvergunning aan dat bedrijf is verleend. Het college heeft [naam] met toepassing van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming de verplichting opgelegd om na de gedeeltelijke intrekking niet meer ammoniakemissie te hebben dan 2.140,75 kilo per jaar.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank oordeelt over de gedeeltelijke intrekkingen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Dat brengt met zich dat de rechtbank niet oordeelt over de verplichtingen die met toepassing van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming aan [naam] zijn opgelegd om na de gedeeltelijke intrekkingen niet meer ammoniakemissie te hebben dan in overeenstemming is met de resterende natuurvergunning. Eiseres heeft die verplichtingen namelijk niet ter discussie gesteld.

4. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

4.1

Bij de beoordeling is van belang dat de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet op 1 januari 2024 in werking zijn getreden. Als een verzoek om intrekking van de (onherroepelijke) natuurvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft, op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Omdat de verzoeken om gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning zijn ingediend voor
1 januari 2024, blijven de Wet natuurbescherming en de daarop gebaseerde regelgeving, zoals die golden voor 1 januari 2024, van toepassing.

Rechtsgevolgen gedeeltelijke intrekkingen

5. In de dicta van de primaire besluiten is onder meer bepaald dat:
- de natuurvergunning gedeeltelijk wordt ingetrokken en
- de intrekking in werking treedt op het moment dat de natuurvergunning voor de saldo-ontvanger is verleend.

5.1

De meest verstrekkende beroepsgrond van eiseres houdt in dat de (gedeeltelijke) intrekking van de natuurvergunning niet is gericht op rechtsgevolg. De activiteit waar de natuurvergunning betrekking op heeft, is sinds 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig. Met de intrekking van de natuurvergunning kan dan ook niet worden bewerkstelligd dat de activiteit wordt beëindigd of niet opnieuw wordt gerealiseerd. Daarom hadden de gedeeltelijke intrekkingen en de bepalingen over de inwerkingtreding van die gedeeltelijke intrekkingen volgens eiseres niet in de dicta van de primaire besluiten mogen worden opgenomen.

5.2

De rechtbank overweegt dat de natuurvergunning een zogenoemde verslechteringsvergunning is. De verslechteringsvergunning was in het verleden vereist voor activiteiten die geen significante gevolgen konden hebben voor een Natura 2000-gebied. Het college heeft de natuurvergunning in 2017 aan [naam] verleend, omdat in de aangevraagde situatie sprake was van minder stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Met de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof op 1 januari 2020 is de vergunningplicht voor dergelijke activiteiten vervallen.^[3]Dat betekent echter niet dat de verleende natuurvergunning is vervallen. De natuurvergunning is nog in werking en kan dan ook worden ingetrokken. Met de intrekking van de natuurvergunning kan echter niet meer worden bewerkstelligd dat de activiteit wordt beëindigd en kan ook niet worden voorkomen dat de activiteit later alsnog wordt hervat.^[4]Toch heeft de intrekking nog steeds rechtsgevolgen. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning. Na een volledige intrekking van de natuurvergunning kan de vergunninghouder geen referentiesituatie meer ontlenen aan de natuurvergunning. Na een gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning kan dat nog wel, maar is de stikstofdepositie in de referentiesituatie lager geworden. De stikstofruimte die door een (gedeeltelijke) intrekking ontstaat, kan in beginsel (als aan alle voorwaarden is voldaan) worden ingezet voor externe saldering.

5.3

Gelet op het voorgaande hebben de gedeeltelijke intrekkingen naar het oordeel van de rechtbank tot gevolg dat de stikstofdepositie in de referentiesituatie lager is geworden. De gedeeltelijke intrekkingen hebben dus rechtsgevolgen. Dat brengt met zich dat ook de bepalingen over de inwerkingtreding van de gedeeltelijke intrekkingen rechtsgevolgen hebben.

De beroepsgrond slaagt niet.

Vermelding saldogevers en ammoniakemissie

6. In de dicta van de primaire besluiten is eerst bepaald dat de natuurvergunning gedeeltelijk wordt ingetrokken voor wat betreft respectievelijk 6.802 en 11.066 vleeskuikens in de stallen 2 en 3. Daarin staat ook dat het gaat om een gedeeltelijke intrekking:
“(…) ten behoeve van het project aan de [adres saldo-ontvanger], in het kader van externe saldering. De ammoniakemissie die hiermee gepaard gaat bedraagt (…) kg NH3 per jaar”.

6.1

Eiseres voert aan dat dit onderdeel van de dicta van de primaire besluiten tot rechtsonzekerheid leidt. Door deze bepaling in de dicta op te nemen, wordt op zijn minst de indruk gewekt dat ook rechten ten behoeve van de saldo-ontvangers worden vastgelegd. Dat is onjuist. De over te dragen emissierechten moeten bij de aanvraag om een natuurvergunning van de saldo-ontvangers worden beoordeeld.

6.2

De rechtbank stelt voorop dat de gedeeltelijke intrekkingen alleen rechtsgevolgen hebben voor [naam] . De saldo-ontvangers kunnen hieraan geen rechten ontlenen. Door de vermelding van de saldo-ontvangers en de hoeveelheden ammoniakemissie ontstaat geen recht op externe saldering voor de saldo-ontvangers. De externe saldering vindt pas plaats bij de eventuele verlening van een natuurvergunning aan de saldo-ontvangers. Dan wordt ook pas bepaald hoeveel stikstofdepositie van de saldogevende activiteit bij de verlening van de natuurvergunning wordt betrokken. Op grond van artikel 2.7 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant is extern salderen aan strikte voorwaarden gebonden. Bij de verlening van de natuurvergunning dient te worden beoordeeld of aan al die voorwaarden is voldaan. Dat is in deze procedure niet aan de orde.

6.3

Het college heeft de saldo-ontvangers vermeld om de directe samenhang tussen de nieuwe projecten en de (gedeeltelijke) beëindiging van het bedrijf van [naam] aan te tonen. Dat is op grond van vaste rechtspraak nodig om de stikstofruimte voor externe saldering te kunnen gebruiken. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning van het saldogevende bedrijf wordt ingetrokken ten behoeve van het project van de saldo-ontvanger.^[5]Het college heeft met de vermelding van de saldo-ontvangers duidelijkheid willen bieden over de directe samenhang. Aan eiseres moet worden toegegeven dat het college dat ook in de considerans van het besluit had kunnen doen. De vermelding van de saldo-ontvangers in het dictum van het besluit leidt naar het oordeel van de rechtbank echter niet tot rechtsonzekerheid.

6.4

In de onderdelen I en II van de dicta van de primaire besluiten zijn hoeveelheden ammoniakemissie vermeld. Die vermeldingen moeten in onderlinge samenhang worden bezien. Volgens vaste rechtspraak dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldogevende bedrijf daadwerkelijk is of wordt beëindigd.^[6]Het college heeft in onderdeel I de hoeveelheden ammoniakemissie vermeld die gepaard gaan met de gedeeltelijke intrekkingen. In onderdeel II zijn de resterende hoeveelheden ammoniakemissie genoemd. In onderdeel II is met toepassing van artikel 2.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming bepaald dat [naam] na de intrekkingen niet meer ammoniakemissie mag hebben dan de genoemde resterende hoeveelheden. Daarmee heeft het college beoogd de gedeeltelijke beëindiging van de bedrijfsvoering van [naam] te waarborgen. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot rechtsonzekerheid.

De beroepsgrond slaagt niet.

Voorwaarden voor externe saldering

7. Deze beroepsgrond bouwt voort op de vorige beroepsgrond. Eiseres constateert dat de saldo-ontvangers en de hoeveelheden ammoniakemissie (volgens haar ten onrechte) in de dicta van de primaire besluiten staan. Daarom vindt eiseres het nodig om te bespreken of aan de voorwaarden voor externe saldering is voldaan. Volgens eiseres is niet aan die voorwaarden voldaan.

7.1

Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, gaat het hier om gedeeltelijke intrekkingen van de natuurvergunning van [naam] . De externe saldering vindt pas plaats bij de verlening van een natuurvergunning aan de saldo-ontvangers. De externe saldering staat in deze procedure dan ook niet ter beoordeling. De rechtbank gaat daarom voorbij aan wat eiseres over de externe saldering heeft aangevoerd.

De beroepsgrond slaagt dus niet.

Vergoeding van proceskosten in de bezwaarfase (SHE 23/1644)

8. In het primaire besluit van 22 december 2022 stond in het dictum onder IV:
“dit besluit is pas onherroepelijk zodra de Wet natuurbeschermingsvergunning voor het bedrijf gelegen aan de [adres] , [postcode] te [vestigingsplaats] onherroepelijk is”. In het bestreden besluit van 22 mei 2023 heeft het college dit onderdeel van het dictum laten vervallen.

8.1

Eiseres voert aan dat zij recht heeft op vergoeding van de kosten in de bezwaarfase. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen dit onderdeel van het dictum en het college heeft dit onderdeel van het primaire besluit herroepen.

8.2

Het college stelt zich evenwel op het standpunt dat geen sprake is van herroepen van het primaire besluit. Van herroepen in de zin van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is sprake indien het primaire besluit wordt ingetrokken of naar zijn rechtsgevolgen wordt gewijzigd. Daarvan is geen sprake, omdat het moment waarop de gedeeltelijke intrekking onherroepelijk wordt, wordt bepaald door het stelsel van de Awb. Dat is ook de reden geweest om onderdeel IV te laten vervallen, aldus het college.

8.3

Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bestaat, voor zover hier van belang, slechts recht op een vergoeding van de kosten in de bezwaarfase voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Volgens vaste rechtspraak is sprake van herroepen in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb als het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg.^[7]

8.4

Het college beoogde met onderdeel IV te bewerkstelligen dat de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van [naam] tegelijk met de natuurvergunning van de saldo-ontvanger onherroepelijk zou worden.^[8]Daarmee beoogde het college een rechtsgevolg in het leven te roepen. Het laten vervallen van dit onderdeel moet daarom worden aangemerkt als het herroepen van het primaire besluit wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid. Het college had het verzoek van eiseres om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten dan ook niet mogen afwijzen.

De beroepsgrond slaagt.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep in de zaak SHE 23/1174 is ongegrond. Dat betekent dat de tweede gedeeltelijke intrekking in stand blijft. In deze zaak heeft eiseres geen recht op vergoeding van het griffierecht of vergoeding van de proceskosten.

10. Het beroep in de zaak SHE 23/1644 is gegrond, omdat in strijd is gehandeld met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van
22 mei 2023, voor zover het de afwijzing van het verzoek om de in de bezwaarfase gemaakte kosten te vergoeden betreft. Verder blijft dit bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de derde gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van [naam] ook in stand blijft. De rechtbank zal alsnog een vergoeding toekennen voor de kosten die eiseres in bezwaar heeft gemaakt.^[9]Deze vergoeding bedraagt € 624,00, omdat de gemachtigde van eiseres een bezwaarschrift heeft ingediend.

11. Eiseres vraagt de rechtbank in beide zaken om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat er helemaal geen ammoniakemissie mag worden uitgestoten tot het college opnieuw op het bezwaarschrift heeft beslist. De gedeeltelijke intrekkingen blijven echter in stand. Alleen daarom al ziet de rechtbank geen aanleiding om dit verzoek toe te wijzen.

12. Eiseres heeft in de zaak SHE 23/1174 geen recht op vergoeding van het griffierecht of van de proceskosten. Omdat het beroep in de zaak SHE 23/1644 gegrond wordt verklaard, heeft eiseres in die zaak wel recht op vergoeding van het griffierecht en de proceskosten. De vergoeding voor het griffierecht bedraagt € 365,00. De vergoeding voor de proceskosten in beroep bedraagt € 1.750,00 (2 x € 875,00), omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder heeft eiseres recht op vergoeding van de reiskosten van [naam] en [naam] op basis van openbaar vervoer 2e klas van in totaal (afgerond) € 49,00.

Beslissing

De rechtbank

in SHE 23/1174:

- verklaart het beroep ongegrond;

in SHE 23/1644:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 22 mei 2023, voor zover het de afwijzing van het verzoek om de in de bezwaarfase gemaakte kosten te vergoeden betreft;
bepaalt dat het college € 624,00 aan eiseres moet vergoeden voor de proceskosten in bezwaar;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 22 mei 2023;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,00 aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.799,00 aan eiseres voor de proceskosten in beroep;

in SHE 23/1174 en 23/1644:

- wijst wat overigens is gevorderd af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Hutten, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2024.

De griffier is niet in de gelegenheid
de uitspraak te ondertekenen.

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.