Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/1019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Reusel-De Mierden, verweerder
(gemachtigde: drs. H. Verouden).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser dat gaat over de afwijzing van zijn handhavingsverzoek.
1.1.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
Eiser heeft aanvullende stukken ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 december 2023 op zitting behandeld. Hierbij waren eiser en de gemachtigde van het college aanwezig. Ter zitting heeft de rechtbank aangegeven dat de zaak wordt aangehouden.
1.4.
Op 8 mei 2024 heeft, op verzoek van eiser, een tweede zitting plaatsgevonden. Hierbij was eiser aanwezig. De gemachtigde van het college is niet verschenen.
Feiten en omstandigheden
2. Eiser woont aan de [adres] te [woonplaats] . Hij heeft het college op
25 juli 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van een houtkachel en het stoken van open vuur op het naastgelegen perceel, aan de [adres] te [woonplaats] .
2.1.
Toezichthouders hebben vervolgens in ieder geval op 7, 9, 11 en 24 september en op 3, 4 en 11 december 2021 op verschillende tijdstippen controles uitgevoerd.
2.2.
Met het besluit van 21 december 2021 heeft het college het handhavingsverzoek van eiser afgewezen, met als motivering dat geen overtreding van de Algemeen Plaatselijke Verordening (de APV) of het Bouwbesluit 2012 (het Bouwbesluit) is geconstateerd.
2.3.
Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om het handhavingsbesluit te schorsen en het college op te dragen per direct te handhaven.
2.4.
Op 2 februari 2022 heeft een controle plaatsgevonden waarbij de open haard is aangemaakt in het bijzijn van een toezichthouder.
2.5.
De voorzieningenrechter heeft met de uitspraak van 4 maart 2022 het verzoek afgewezen, omdat het college zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt heeft gesteld dat het, gezien de gehouden controles, niet bevoegd was tot handhavend optreden nu er geen overtredingen van het Bouwbesluit of de APV zijn vastgesteld. De voorzieningenrechter heeft het college daarbij in overweging gegeven, alvorens een beslissing op bezwaar wordt genomen, nog een keer of een aantal keren te controleren als de houtkachel daadwerkelijk in gebruik is, omdat tot op heden slechts één keer een controle lijkt te zijn gehouden op het moment dat de houtkachel brandde.
2.6.
Op 12 maart 2022 en op 3 en 5 april 2022 hebben wederom controles plaatsgevonden.
2.7.
Met het bestreden besluit van 20 april 2022 heeft het college het door eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2.8.
Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep is behandeld op een zitting van 13 december 2023. Ter zitting heeft de rechtbank aangegeven dat de zaak wordt aangehouden, zodat het college nog twee keer een controle uit kan voeren terwijl de kachel aanstaat. Eiser kan bij het college aangeven wanneer de kachel aanstaat en dan kan het college vervolgens twee onaangekondigde controles uitvoeren.
2.9.
Nadat de zaak is aangehouden, hebben partijen de rechtbank na twee maanden bericht dat geen gebruik is gemaakt van de houtkachel.
2.10.
Op 8 mei 2024 heeft, op verzoek van eiser, een tweede zitting plaatsgevonden. Hierna heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiser. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. In dit geval is het verzoek om handhaving ingediend op 25 juli 2021. Dat betekent dat het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing is.
Onder het nieuwe recht heeft de wetgever voorzien in een zorgplicht in de op grond van artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet van rechtswege geldende bepalingen van het tijdelijk deel van het omgevingsplan (de zogeheten Bruidsschat), in artikel 22.18 van het Omgevingsplan. Deze zorgplicht kan iedere gemeente naar eigen inzicht invullen.
5. Eiser betoogt dat sprake is van overtreding van de artikelen 7.17 en 7.22 van het Bouwbesluit, alsmede van artikel 92 van de Woningwet. Er wordt namelijk voor de omgeving hinderlijke of schadelijke rook, roet of stof verspreid, waardoor gezondheidsrisico’s ontstaan.
Het onderzoek, de controles en de controlerapporten zijn volgens eiser onvoldoende en de conclusies van de toezichthouder zijn met name gebaseerd op uitlatingen van de stoker(s). Bovendien meent eiser dat met nat hout wordt gestookt, waarop niet aantoonbaar gecontroleerd is. Er had hoor het college bijvoorbeeld kunnen worden gevraagd om een productkwalificatie van het te stoken hout, waaruit kan blijken dat niet met nat hout wordt gestookt. Ook zou met een vochtmeter getest kunnen worden.
Eiser voert verder aan dat het college bij het nemen van het bestreden besluit ook de Kamerbrief van 30 maart 2022 van de staatssecretaris van I&W en het daarbij horende wetenschappelijk onderzoek, genaamd “Samenwerking Houtrookonderzoek”, had moeten betrekken. Dat volgt uit de verplichting voor het college om ex nunc te toetsen. Uit dit onderzoek blijkt volgens eiser dat houtrook leidt tot gezondheidsklachten.
Concluderend meent eiser dat sprake is van een overtreding en dat de controles geen of onvoldoende ondersteuning bieden voor de conclusie dat geen sprake is van een overtreding.
5.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat, naar aanleiding van de uitgevoerde controles, geen overtreding is geconstateerd. Het is daarom niet bevoegd tot handhaving over te gaan. De hinder en/of overlast die eiser ervaart, zijn niet meetbaar te herleiden tot de buurman. Bovendien zijn er geen onbetwiste wetenschappelijke inzichten die emissies van houtkachels als gezondheidsrisico bestempelen. Daarom kan volgens het college geen overtreding van het Bouwbesluit dan wel de Woningwet worden vastgesteld en kan niet handhavend worden opgetreden.
Het college meent dat uit mag worden gegaan van de juistheid van de bevindingen van een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal van een controle. Eiser heeft volgens het college ook niet aangegeven waarom de bevindingen niet geloofwaardig zijn en hij heeft geen tegenbewijs geleverd. Het college betwist daarom dat geen sprake is van een onzorgvuldig voorbereid besluit.
Wat de Kamerbrief betreft, vindt het college dat het terecht de genoemde stukken niet bij de besluitvorming heeft betrokken, omdat de stukken geen antwoord geven op de vraag of, en zo ja, onder welke omstandigheden en bij welke frequentie, rook afkomstig van het gebruik van een houtkachel schade aan de mens toebrengt. Bovendien blijkt daaruit geen toepasbare meetmethode. Het college bestrijdt dan ook de stelling dat niet ex nunc zou zijn getoetst. Dat blijkt volgens het college ook uit het feit dat na de uitspraak van de voorzieningenrechter nog drie controles zijn uitgevoerd.
5.2.
Artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 luidt:
"Onverminderd het bij of krachtens dit besluit of de Wet milieubeheer bepaalde is het verboden in, op of aan een bouwwerk of op een open erf of terrein voorwerpen of stoffen te plaatsen, te werpen of te hebben, handelingen te verrichten of na te laten of werktuigen te gebruiken, waardoor:
a. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, walm of stof wordt verspreid;
b. overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk, het open erf of terrein;
c. op voor de omgeving hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht of irriterend materiaal wordt verspreid of overlast wordt veroorzaakt door geluid en trilling, elektrische trilling daaronder begrepen, of door schadelijk of hinderlijk gedierte, dan wel door verontreiniging van het bouwwerk, open erf of terrein, of
d. instortings-, omval- of ander gevaar wordt veroorzaakt."
5.3.
Artikel 7.22 van het Bouwbesluit is een restbepaling die door het bevoegd gezag kan worden toegepast, indien naar zijn oordeel optreden tegen het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein vanwege gevaarzetting, dreigende aantasting van de volksgezondheid of overmatige hinder noodzakelijk is en meer specifieke bepalingen geen soelaas bieden. Uit dat artikel vloeit niet voort wanneer moet worden gesproken van overmatige hinder. Het is aan het college om dit in een concrete situatie vast te stellen. [1]
5.4.
De rechtbank volgt eiser in zijn standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de relevante feiten. Er hebben tal van controles plaatsgevonden maar hierbij was de houtkachel niet in gebruik. Op 2 februari 2022 heeft een controle plaatsgevonden waarbij de houtkachel is aangemaakt in het bijzijn van een toezichthouder. Hierbij is de werking van de houtkachel wel gecontroleerd maar de rechtbank acht dit onvoldoende om vast te stellen dat artikel 7.22 niet wordt overtreden. De rechtbank heeft geen twijfels bij de juistheid van de controle van 5 april 2022, maar één controle waarbij de houtkachel daadwerkelijk brandt en (mogelijk) is aangemaakt zonder dat hierbij een toezichthouder aanwezig was, vindt de rechtbank onvoldoende. De rechtbank betrekt daarbij dat rookontwikkeling en rookhinder afhankelijk is van (onder meer) de weersomstandigheden en de manier van stoken. Met het uitvoeren van één onaangekondigde controle (waarbij de houtkachel daadwerkelijk brandt) wordt daarom onvoldoende inzicht verkregen in de hinder of overlast die eventueel ontstaat. De rechtbank neemt in dit kader in aanmerking dat de ervaringen van eiser haaks staan op de bevindingen van het college en dat de ervaringen van eiser wel worden onderbouwd met video-opnamen. De rechtbank vindt het bestreden besluit daarom onzorgvuldig voorbereid.
5.5.
Dat betekent echter niet direct dat ook sprake is van overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. Niet iedere hout stook is namelijk aan te merken als hinder in de zin van artikel 7.22 van het Bouwbesluit. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 juli 2019, [2] waar de Stichting Advisering bestuursrechtspraak is verzocht een advies uit te brengen. Uit dat advies volgt (onder meer) dat hinder van een houtkachel kan worden voorkomen als ervoor wordt gezorgd dat een goede verbranding en een goede verspreiding van de rook plaatsvindt. Of in dit geval sprake is van overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit, kan pas worden vastgesteld als het college nader onderzoek heeft verricht door één of meer controles te verrichten terwijl wordt gestookt.
6. Eiser betoogt verder dat het college kan, en moet, overgaan tot preventief handhaven door het opleggen van een (preventieve) bestuursdwangaanschrijving. Er is volgens eiser sprake van een gevaar voor een overtreding van een wettelijk voorschrift. In dergelijke gevallen kan, volgens de Afdeling, preventief handhavend worden opgetreden.
6.1.
Het college stelt dat een preventieve bestuursdwangaanschrijving alleen kan worden opgelegd als sprake is van een klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet of bij wet vastgesteld voorschrift. Het college heeft vooralsnog geen overtreding geconstateerd en, als het wel een overtreding in de zin van open vuur op het naastgelegen perceel had geconstateerd, er ook geen sprake is van een overtreding die klaarblijkelijk gevaar oplevert.
6.2.
De rechtbank volgt het betoog van eiser niet. De rechtbank is van oordeel dat één controle alsmede het door eiser aangeleverde bewijsmateriaal onvoldoende is om een klaarblijkelijk risico op een overtreding aan te nemen. De rechtbank blijft een voorstander van de door de StAB voorgestelde aanpak die wordt geschetst in de uitspraak van 12 juli 2019. In dit geval blijkt uit de controle van 2 februari 2022 dat het college zich al heeft ingespannen om de buurman van eiser te vertellen wat hij kan doen om overlast te voorkomen. Het college heeft gekeken naar de kwaliteit van het gebruikte materiaal, het verbrandingsproces en de verspreiding. Het college heeft ook gekeken naar de kleur en de verspreiding van de rookgassen en de condities waaronder wordt gestookt (stappen 2,3,6, 7 en 8). De omstandigheid dat de houtkachel is gestookt onder weersomstandigheden die niet ideaal zijn en mogelijk in afwijking van www.stookwijzer.nl (stap 5), leidt niet tot een ander oordeel.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) onzorgvuldig is voorbereid. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Bij de controle van 5 april 2022 is namelijk geen overtreding vastgesteld. Bovendien biedt de Omgevingswet het college meerdere andere mogelijkheden om overlast door hout stook beter te regelen. De rechtbank wijst partijen ter voorlichting op het thema houtstook van particuliere huishoudens op www.schoneluchtakkoord.nl. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moet nemen. Het college krijgt hiervoor een termijn van twaalf weken. De rechtbank geeft het college daarbij de aanwijzing dat (minimaal) één onverwachte controle plaats moet vinden, waarbij de houtkachel brandt en dat hierbij moet worden gecontroleerd aan de hand van het stappenplan van de StAB zoals omschreven in rechtsoverweging 6 van de uitspraak van 12 juli 2019. Eiser kan het college attenderen op een hout stook. Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar kan het college ook de door eiser overgelegde Kamerbrief betrekken.
7.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 20 april 2022;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,00 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van
mr. J. Oosterveer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.