Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/1713
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar bij besluit van 31 januari 2023 opgelegde boete van € 68.400 wegens overtreding van de Meststoffenwet.
1.1.
Met het bestreden besluit van 6 juni 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 2 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] , directeur van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister, die werd vergezeld door de heer [naam] en de heer [naam] , beiden werkzaam als inspecteurs van de NVWA [1] . Ook de zoon van de heer [naam] was aanwezig bij de zitting.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiseres is een intermediaire onderneming die mesttransporten verzorgt.
3. Naar aanleiding van de bevindingen van de NVWA heeft de minister eiseres op 22 november 2022 laten weten dat hij voornemens is een boete van € 68.400 op te leggen. De minister vindt dat eiseres in 114 gevallen, door een gaatje te prikken in de sealzaken, de mestmonsters niet in goede staat heeft bewaard tot het moment van verzenden aan Roba (het laboratorium). Eiseres heeft aldus 114 keer artikel 80, derde lid, van de Urm [2] overtreden (feitcode M517). Daarnaast heeft eiseres op 114 VDM’s [3] onjuiste stikstof- en fosfaatgehalten vermeld. Omdat de mestmonsters vanwege de gaatjes in de sealzakken tot de verzending aan Roba niet in goede staat bewaard zijn gebleven, hadden de mestmonsters niet gebruikt mogen worden voor de vaststelling van de fosfaat- en stikstofgehalten. In plaats daarvan had eiseres moeten uitgaan van forfaitaire gehalten. Eiseres heeft dit niet gedaan. Eiseres heeft de gehalten uit het mestmonster ingevuld op de VDM’s. Eiseres heeft dus 114 keer onjuiste gegevens vermeld op een VDM. Eiseres heeft aldus 114 keer artikel 124, eerste lid, van de Urm overtreden (feitcode M311). Eiseres heeft op 4 december 2022 haar zienswijze over het voornemen gegeven.
4. Bij besluit van 31 januari 2023 heeft de minister eiseres een boete van in totaal
€ 68.400 opgelegd voor 114 overtredingen van artikel 80, derde lid, van de Urm
(overtreding 1) en 114 overtredingen van artikel 124, eerste lid van de Urm in het jaar 2022 (overtreding 2).
5. Bij het bestreden besluit heeft de minister de boete gehandhaafd. Voor matiging van de boete op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO 2022 heeft de minister geen aanleiding gezien, omdat de overtredingen herhaaldelijk en bewust zijn gepleegd. Eiseres heeft er immers bewust voor gekozen om gaatjes te prikken in de sealzakken en er ook bewust voor gekozen om de geanalyseerde gehalten te vermelden in de VDM’s, tegen de aanwijzingen van de NVWA in. De minister heeft er verder op gewezen dat de methode voor het nemen van mestmonsters met behulp van sealzakken voldoet aan alle eisen en dat die methode is goedgekeurd door de WUR. De minister toont begrip voor het achterliggende motief van eiseres, maar hij vindt het prikken van gaatjes in sealzakken met het oog op het belang van het in goede staat bewaren van mestmonsters onaanvaardbaar. Hierdoor wordt het risico op manipulatie te groot, aldus de minister in het bestreden besluit.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt de boete aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Eiseres heeft verwezen naar al hetgeen zij in bezwaar heeft uiteengezet. Hierbij heeft eiseres echter niet aangegeven in welk opzicht de reactie van de minister in het bestreden besluit ontoereikend is. De enkele verwijzing naar wat in de bezwaarfase is aangevoerd, is daarom onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan. De rechtbank richt zich daarom alleen op wat eiseres in beroep concreet heeft aangevoerd.
Overtreding 1: het prikken van gaatjes in de sealzakken (feitcode M 517).
7. Niet in geschil is dat eiseres in 114 sealzakken gaatjes heeft geprikt. Eiseres bestrijdt echter dat zij daardoor de mestmonsters niet in goede staat heeft bewaard en daarmee is volgens eiseres geen sprake van een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm. Over deze beroepsgrond oordeelt de rechtbank als volgt.
8. Op eiseres rust op grond van artikel 80, derde lid, van de Urm de verplichting om de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium worden toegestuurd zodanig te bewaren dat zij in een goede staat blijven verkeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister mogen vinden dat de monsters door het prikken van gaatjes in de verpakking niet in goede staat zijn blijven verkeren. De verplichting in artikel 80, derde lid, van de Urm valt onder de regels inzake de hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat. Het automatisch genomen monster dient representatief te zijn voor het stikstofgehalte, fosfaatgehalten en overige nutriënten van de meststoffen. Op het moment dat gaatjes in een verpakking worden geprikt, kan niet langer met de vereiste zekerheid van die representativiteit worden uitgegaan want het monster is toegankelijk geworden. Daarbij is niet van belang of daadwerkelijk stoffen aan het monster zijn toegevoegd omdat door het prikken van gaatjes al geen sprake meer is van een representatief monster. De rechtbank wijst ook op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) waarin is geoordeeld dat het niet sluiten van de monsterpot een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm oplevert. [4] De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres 114 keer artikel 80, derde lid, van de Urm heeft overtreden. De minister was daarom bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen voor overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm. De beroepsgrond slaagt niet.
Overtreding 2: Het vermelden van onjuiste fosfaat- en stikstofgehalten op 114 VDM’s (feitcode M311)
9. Eiseres bestrijdt dat zij onjuiste gehalten op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) heeft vermeld want deze gehalten zijn vastgesteld op basis van een analyse van de mestmonsters. Daarbij maakt het volgens eiseres niet uit dat gaatjes in de sealzakken zijn geprikt. Over deze beroepsgrond oordeelt de rechtbank als volgt.
10. Op eiseres rust op grond van artikel 124, eerste lid, van de Urm de verplichting om de gegevens op het VDM volledig en naar waarheid op te nemen. Zoals hiervoor is vastgesteld is door het prikken van gaatjes in de monsterverpakking niet langer sprake van een representatief monster. Door vervolgens desondanks dit monster te laten analyseren en de analyseresultaten daarvan op de VDM in te vullen heeft eiseres de gegevens op de VDM niet naar waarheid ingevuld. Het betreft immers gegevens van een niet representatief monster en daarmee zijn deze gegevens per definitie onjuist. De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres 114 keer artikel 124, eerste lid, van de Urm heeft overtreden. De minister was daarom bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen voor overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Urm. De beroepsgrond slaagt niet.
Niet goed werkende ventielen: kan eiseres geen enkel verwijt worden gemaakt?
11. Eiseres voert aan dat zij de gaatjes in de sealzakken heeft geprikt omdat het ventilatieventiel in de sealzakken volgens haar niet goed werkt. Volgens eiseres kan haar daarom van de overtredingen geen verwijt worden gemaakt en zij vindt dat zij naar eer en geweten heeft gehandeld bij een falend systeem. Zij heeft steeds open kaart gespeeld en heeft de problematiek van de knappende sealzakken al eerder vergeefs onder de aandacht van de NVWA gebracht.
12. Volgens de minister zijn opzet en schuld in de zin van verwijtbaarheid geen bestanddelen in de omschrijving van de overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Dat van opzet geen sprake is of dat eiseres naar eer en geweten gehandeld heeft is dus volgens de minister niet relevant omdat verwijtbaarheid mag worden verondersteld indien het daderschap vaststaat. De minister beroept zich op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [5] waaruit volgt dat het bestuursorgaan er in beginsel van uit mag gaan dat een overtreding aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de overtreder aannemelijk maakt dat in zijn geval sprake is van een schulduitsluitingsgrond die geheel of gedeeltelijk in de weg staat aan het opleggen van een boete. Volgens de minister is daarvan echter geen sprake.
13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister niet met toepassing van artikel 5:41 van de Awb hoeven afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete. De door eiseres aangevoerde feiten en omstandigheden geven geen grond voor het oordeel dat de overtredingen niet aan eiseres kunnen worden verweten. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van afwezigheid van alle schuld. De minister erkent dat in het specifieke geval van eiseres waarbij in de bedrijfsvoering sprake is van een specifieke mix van mest, de ventielen van de sealzakken mogelijk minder goed werken en dat daardoor in 10 % van de gevallen de zakken kunnen knappen. Daar heeft de minister ter zitting echter terecht tegenover mogen stellen dat het tot de bedrijfsvoering van eiseres behoort om dan bijvoorbeeld over te schakelen op de voor haar bedrijfsvoering meer geschikte mestpotten. Eiseres erkent ter zitting dat deze beter zouden kunnen werken, maar betoogt dat het van haar een grote financiële investering zou vergen. De rechtbank is van oordeel dat, hoezeer ook begrijpelijk is dat eiseres daartegen opziet, dit wel kan worden gevergd. Het alternatief is dat eiseres de sealzakken blijft gebruiken en accepteert dat haar sealzakken voor een deel zullen knappen en de monsters dan niet meer bruikbaar zijn voor de hoeveelheidbepaling. De keuze daarin is aan eiseres. Dat geldt ook voor de bedrijfsmatige keuze die eiseres zou kunnen maken om de sealzakken eerder te transporteren naar het laboratorium.
14. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat van de minister kan worden verlangd dat zij toeziet op het maken van sealzakken die ook voor eiseres geschikt zijn. Zoals ter zitting is besproken en door eiseres ook wordt erkend zijn mestpotten meer geschikt voor eiseres gelet op de samenstelling van haar mest. Het is dan aan de ondernemer om uit de beschikbare mogelijkheden een keuze te maken die het best past bij zijn bedrijfsvoering of bij de leverancier van sealzakken aan te dringen op het fabriceren van een sealzak die ook voor minder gangbare mestmixen geschikt is. Van een situatie waarin sprake is van afwezigheid van alle schuld is dan ook geen sprake. Dit geldt zowel voor de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm, waarin eiseres gaatjes in de sealzakken heeft geprikt, als die van artikel 124, eerste lid, van de Urm. Ten aanzien van deze laatste overtreding kan overigens eens te minder geoordeeld worden dat sprake is van afwezigheid van alle schuld omdat eiseres daar bewust de keuze heeft gemaakt om in weerwil van de waarschuwing van de inspecteur toch de geanalyseerde gehalten te administreren.
15. Het voorgaande brengt de rechtbank tot de conclusie dat er geen grond bestaat om eiseres helemaal geen boete op te leggen. Hierna zal de rechtbank aan de hand van de overige beroepsgronden beoordelen of er aanleiding bestaat om een lagere boete vast te stellen.
Eendaadse samenloop
16. Volgens eiseres leidt overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm (feitcode M517) automatisch tot overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Urm (feitcode M311) en is volgens haar sprake van eendaadse samenloop. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De rechtbank stelt allereerst vast dat de normen die eiseres heeft geschonden bij overtreding 1 en 2 niet hetzelfde beogen te beschermen. De eerste norm die is overtreden strekt tot bescherming van de juiste hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat. De tweede norm strekt tot bescherming van het voeren van de juiste administratie. De overtreding van de eerste norm brengt bovendien niet automatisch overtreding van de tweede norm met zich. Eiseres heeft er namelijk zelf voor gekozen om de sealzakken waarin zij gaatjes heeft geprikt te laten analyseren en de analyseresultaten daarvan op de VDM’s te vermelden. Ze had de tweede overtreding kunnen voorkomen door de forfaitaire waarden op te voeren. Dit geldt in dit geval eens te meer omdat eiseres door de inspecteur van de NVWA ook nadrukkelijk erop is gewezen dat zij de analyseresultaten van de aangeprikte monsters niet mocht gebruiken ten behoeve van de administratie van de hoeveelheidbepaling. De beroepsgrond slaagt daarom niet. De rechtbank kan dus niet tot de conclusie komen dat de boete onevenredig is omdat sprake is van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling.
Geen matiging op grond van boetebeleid
17. Eiseres vindt dat zij niet de bedoeling had de mestmonsters te manipuleren en dat de minister weliswaar begrip heeft voor het standpunt van eiseres, maar vervolgens ten onrechte de boete niet matigt. Eiseres vindt dit niet evenredig. In het verweerschrift heeft de minister zich hierover op het standpunt gesteld dat het in het geval van eiseres gaat het om feitcodes M517 en M311 en de NVWA de overtredingen ter plaatse heeft geconstateerd. In beginsel zou er volgens de minister op basis van het boetebeleid van verweerder derhalve matiging kunnen plaatsvinden, ware het niet dat eiseres de overtredingen bewust heeft begaan. Ter zitting heeft de minister aangegeven dat, indien dat niet zou worden gevolgd, op grond van het boetebeleid op zijn hoogst tot een matiging van 50% geconcludeerd zou kunnen worden.
18. De rechtbank is van oordeel dat voor zover het gaat om de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm, het juist is dat eiseres bewust gaatjes in de sealzakken heeft geprikt. Dat eiseres daarmee ook bewust de norm heeft willen overtreden die artikel 80, derde lid, van de Urm beoogd te beschermen, is voor de rechtbank echter niet komen vast te staan. Zoals hiervoor al is uiteengezet strekt artikel 80, derde lid, van de Urm tot bescherming van de juiste hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat. Dat eiseres deze norm bewust heeft beoogd te overtreden in die zin dat haar oogmerk was om deze hoeveelheidbepaling te frustreren of manipuleren is gesteld, noch gebleken. Niet alleen heeft de minister dit niet aangevoerd, onderzoek heeft ook uitgewezen dat eiseres geen stoffen aan de mest heeft toegevoegd zoals onderzoek in andere gevallen van gaatjes prikken in sealzakken wel heeft uitgewezen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister in dit geval, waarin eiseres niet eerder voor dit feit is beboet, ten onrechte heeft afgezien van de matiging conform zijn beleid en de boete voor deze overtreding met 50% had behoren te matigen. Voor een verdergaande matiging van deze boete ziet de rechtbank geen aanleiding. Het is de eerste keer dat eiseres voor dit feit wordt beboet, maar het prikken van gaatjes gebeurde naar zeggen van eiseres al langere tijd en is onbestraft gebleven. Verder is de rechtbank van oordeel dat eiseres zelf maatregelen dient te treffen om ervoor te zorgen dat zij van de voor haar bedrijf best mogelijke manier van bemonstering gebruikt maakt, zoals in dit geval mestpotten. Daarom is de rechtbank van oordeel dat een matiging van meer dan 50% niet aan de orde is.
19. De rechtbank is verder van oordeel dat voor matiging van de boete voor overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Urm geen grond bestaat. Eiseres heeft hier wel degelijk bewust de norm overtreden en zij was gewaarschuwd dat niet te doen. Eiseres wilde echter niet dat de forfaitaire waarden gehanteerd zouden worden en heeft bewust de geanalyseerde waarden die niet mochten worden gebruikt ingevuld. Haar handelingen waren dus wel degelijk bewust gericht op het overtreden van de norm die artikel 124, eerste lid, van de Urm beoogd te beschermen. Daar komt nog bij dat ook indien eiseres wel van de geanalyseerde waarden had mogen uitgaan ook die waarden niet juist waren overgenomen op de VDM’s. Onder die omstandigheden heeft de minister de boete terecht niet gematigd.
20. De rechtbank zal het beroep tegen het besluit van 6 juni 2023 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 31 januari 2023 (boetebesluit) herroepen voor zover daarbij een boete van € 68.400,- is opgelegd en de boete vaststellen op € 51.300,- (50 % van € 34.200 voor feitcode M517 + € 34.200 voor feitcode M311).
Conclusie en gevolgen
21. Het beroep is gegrond. Daarom ontvangt eiseres het bedrag dat zij aan griffierecht heeft betaald aan de rechtbank terug van de minister. Ook moet de minister de door eiseres gemaakte proceskosten vergoeden. Dit is een bedrag van € 1.750,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond:
- vernietigt het besluit van 6 juni 2023 voor zover het de hoogte van de boete betreft en herroept het besluit van 31 januari 2023 in zoverre;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 51.300,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M.L. Wijnen, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. J. Krommendijk, leden, in aanwezigheid van mr. J.R. Leegsma, griffier. De uitspraak is geschied in het openbaar op 26 april 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm)
Artikel 80, derde lid 3
De vervoerder (…) bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
Artikel 81, derde lid
Een erkend laboratorium voldoet aan de eisen van het accreditatieprogramma AP05, dat is opgenomen in bijlage H.
Artikel 124, eerste lid
Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
Bijlage E, onder B (eisen monsterverpakking)
De monsterverpakking voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
a. de met meststoffen gevulde monsterverpakking is zodanig gesloten dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden;
b. de monsterverpakking heeft een minimale inhoud van 750 milliliter;
(zie C, tweede lid, onderdeel b)
c. de monsterverpakking, dan wel de onderdelen waaruit de monsterverpakking bestaat, zijn voorzien van een unieke barcode die zich ten hoogste eenmaal in de drie jaar herhaald.
Bijlage E, onder C (Prestatiekenmerken verpakkingsapparatuur)
2. De apparatuur die wordt gebruikt voor de verpakking van het door de bemonsteringsapparatuur genomen monster voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
a. een technische voorziening waarborgt dat de verpakkingsapparatuur tijdens de bemonstering verbonden is met de bemonsteringsapparatuur;
b. een voorziening waarborgt dat de monsterverpakking schoon en droog is op het moment dat het monster wordt genomen;
c. het proces van bemonstering door middel van de bemonsteringsapparatuur en verpakking van het monster door middel van de verpakkingsapparatuur is geheel geautomatiseerd en technische voorzieningen waarborgen dat beïnvloeding van buitenaf niet mogelijk is en dat uitsluitend meststoffen afkomstig uit de bemonsteringsapparatuur worden verpakt; en
d. de verpakkingsapparatuur levert de met meststoffen gevulde monsterverpakking zodanig gesloten af dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden.
Bijlage H, paragraaf 4.1 Controle monsterverpakking
Het laboratorium controleert bij ontvangst of de verpakking van een monster voldoet aan de eisen. Hierbij controleert het laboratorium de volgende punten:
- Is de verpakking nog gesloten.
- Zijn er beschadigingen aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
- Is er sprake van andere opvallendheden die manipulaties van het monster vermoeden.
Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. In geval van een mengmonster worden ook de bijbehorende monsters niet in bewerking genomen. Binnen 24 uur wordt melding gedaan van bovenstaande punten aan de meldkamer van de NVWA en het monster of de monsters worden gedurende maximaal 28 dagen gekoeld opgeslagen. De NVWA beslist wat verder met de monsters dient te gebeuren.
Boetebeleid Meststoffenwet
5.2.2.4 Meerdere overtredingen bij één controle
(…). De matiging is van toepassing op opgelegde boetes voor de feitcodes M268, M269, M309, M315, M485, M486, M491 en M513 uit bijlage M Urm. (…). Voor de overige administratieve overtredingen, die gezien de aard en de ernst van de overtreding alleen door uitgebreider (administratief) onderzoek en/of door de NVWA ter plaatse geconstateerd kunnen worden geldt een ander matigingsbeleid. Als wordt geconstateerd dat dit type voorschrift meermaals is geschonden wordt een matiging van opvolgend 50% en 25% toegepast. De matiging van twee staffels wordt vanaf 2020 toegepast. Ten slotte kan uit het rapport van bevindingen van de NVWA duidelijk worden dat overtredingen herhaaldelijk, maar bewust zijn gepleegd. Als deze situatie zich voordoet wordt de boete voor deze
overtredingen niet gematigd.