Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 23/87, SHE 23/120, SHE 23/126, SHE 23/141, SHE 23/151,
SHE 23/152, SHE 23/157, SHE 23/159, SHE 23/161, SHE 23/167, SHE 23/179, SHE 23/181, SHE 23/186, SHE 23/191
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 15 december 2023 in de zaken tussen
W.J.G. Loeffen, uit Linden, eiser (SHE 23/87)
(gemachtigde: mr. D. Pool),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/120),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/126)
(gemachtigde: mr. I. Laurijssen),
[eisers], uit [plaatsnaam] , eisers (SHE 23/141)
(gemachtigden: mr. M.I.J. Toonders en mr. E.H.E.J. Wijnen),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/151
)
)
(gemachtigden: mr. drs. D.B. Pors en ing. L. Polinder),
[eiser] ,uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/152),
[eiser] ,uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/157),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/159)
(gemachtigde ing. L. Polinder),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/161)
(gemachtigde R. Scholten),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/167)
(gemachtigde: mr. M.H.C. Peters),
[eiser], uit [plaatsnaam] , eiser (SHE 23/179)
[naam] ,
[eisers], uit [plaatsnaam] , eisers (SHE 23/181)
(gemachtigden: mr. M.I.J. Toonders en mr. E.H.E.J. Wijnen),
[eisers]uit [plaatsnaam] , eisers (SHE 23/186)
(gemachtigde: R. Scholten),
[eisers], uit [plaatsnaam] , eisers (SHE 23/191)
(gemachtigde ing. L. Polinder),
gezamenlijk te noemen: eisers
en
de minister voor Natuur en Stikstof, de minister
(gemachtigden: mr. R.H.M. Sipman en ir. D. Bal).
Inleiding
1.1
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de (afzonderlijke) beroepen van eisers tegen het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (het Wijzigingsbesluit) van de minister van 22 november 2022.
1.2
De bevoegde rechtbank Gelderland heeft deze rechtbank, na overleg met de andere rechtbanken, op proceseconomische gronden gevraagd de zaken te behandelen die betrekking hebben op de Natura 2000-gebieden die in dit arrondissement liggen en waartegen hier beroepen zijn ingesteld. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd en heeft dat aan partijen medegedeeld.
1.3
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een algemeen verweerschrift van 18 oktober 2023 en een aanvullend verweerschrift van 24 oktober 2023.
1.4
De rechtbank heeft de beroepen op 8 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben de volgende personen deelgenomen: van eisers zelf: [naam] , [naam] , de heer en mevrouw [namen] . Van de gemachtigden van eisers: mr. M.I.J. Toonders en mr. E.H.E.J. Wijnen, mr. drs. D.B. Pors en
ing. L. Polinder. De overige eisers en gemachtigden van eisers niet, deels met bericht van verhindering, niet verschenen. De gemachtigden van de minister hebben ook deelgenomen aan de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
2.1
De rechtbank beoordeelt of de minister met het Wijzigingsbesluit de aanwijzingsbesluiten waarmee verschillende Nederlandse Natura 2000-gebieden zijn aangewezen, heeft mogen corrigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
2.2
De rechtbank is van oordeel dat de minister bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit en het definitieve besluit heeft gehandeld in strijd met de artikelen 3:11 en 3:44, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en in strijd met het beginsel van fair play. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank schetst eerst de achtergrond en de bedoeling van het Wijzigingsbesluit. Daarna gaat de rechtbank in op de positie van eisers. Vervolgens behandelt de rechtbank de beroepsgronden. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
De achtergrond en bedoeling van het Wijzigingsbesluit
3.1
Nederland heeft omstreeks 2004 een groot aantal gebieden aangemeld bij de Europese Unie voor bescherming door de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG). Verder kwamen een aantal gebieden die reeds waren beschermd vanuit de (Vogelrichtlijn, Richtlijn 79/409/EEG). Vanaf 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten. In een aanwijzingsbesluit zijn habitattypen en/of soorten genoemd die in meer dan verwaarloosbare mate in een gebied voorkomen.
3.2
Met het Wijzigingsbesluit worden nog niet eerder genoemde habitattypen en/of soorten toegevoegd aan diverse aanwijzingsbesluiten. De bedoeling van het Wijzigingsbesluit is het corrigeren van fouten die zijn gemaakt bij het nemen en publiceren van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Onder meer worden alsnog habitattypen en soorten genoemd die op het moment van aanwijzen (in voldoende mate en duurzaam) aanwezig bleken te zijn, maar niet in het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied worden vermeld. Deze waarden en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen worden met het Wijzigingsbesluit aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd. In een beperkt aantal gevallen bleken habitattypen en soorten op het moment van aanwijzen juist niet (in voldoende mate en duurzaam) aanwezig te zijn, ofschoon ze wel worden genoemd in het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied. Die typen en soorten worden verwijderd. Verder worden instandhoudingsdoelstellingen van diverse typen en soorten in afzonderlijke gebieden gewijzigd. De begrenzing van de Natura 2000-gebieden wijzigt niet.
3.3
De minister heeft een ontwerpbesluit tot wijziging van de instandhoudings-doelstellingen van een groot aantal aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland genomen. Het ontwerpbesluit is gepubliceerd in de Staatscourant en heeft gedurende de periode van 9 maart tot en met 19 april 2018 ter inzage gelegen. Daarbij is eenieder in de gelegenheid gesteld om gedurende deze periode een zienswijze in te dienen. Op 22 november 2022 heeft de minister met het Wijzigingsbesluit de aanwijzingsbesluiten van een groot aantal aangewezen Natura 2000-gebieden in Nederland gewijzigd.
3.4
Het rechtsgevolg van een aanmelding van een Natura 2000-gebied bij de Europese Commissie op basis van artikel 4 van de Habitatrichtlijn en plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang door de Europese Commissie, is dat het gebied wordt beschermd op basis van artikel 6, tweede tot en met vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Daarna moet de lidstaat het gebied wel aanwijzen en de prioriteiten vaststellen gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een habitattype. Dat gebeurt door de minister op basis van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), ter uitvoering van artikel 3, tweede lid, en artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat is gebeurd in de aanwijzingsbesluiten. Hierbij moeten ook instandhoudingsdoelstellingen van natuurlijke habitats en habitats van soorten worden genoemd op basis van artikel 2.1, vierde lid, van de Wnb. De instandhoudingsdoelstellingen spelen een rol bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen, bij het vaststellen van beheerplannen, bij het treffen van maatregelen op grond van artikel 2.4 van de Wnb en bij de uitoefening van diverse andere bevoegdheden op grond van de Wnb. Bij het opstellen van een passende beoordeling van mogelijk significante gevolgen wordt ook rekening gehouden met de gevolgen van een plan of project voor de instandhoudingsdoelstellingen. Een wijziging van de instandhoudingsdoelstellingen heeft daarmee gevolgen voor de uitoefening van de bevoegdheden op grond van de Wnb en heeft gevolgen voor de inhoud van passende beoordelingen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn dat rechtsgevolgen, en daarom beschouwt de rechtbank het Wijzigingsbesluit als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Dat is belangrijk, want alleen tegen een besluit kan beroep worden ingesteld.
Positie eisers
4.1
Niet alle eisers hebben zienswijzen ingediend. Gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 14 april 2021 [1] kunnen belanghebbenden desondanks beroep instellen tegen besluiten op grond van de Wnb. De rechtbank stelt op basis van de stukken vast dat alle eisers bedrijven hebben binnen een straal van 25 kilometer van een van de Natura 2000-gebieden waar het Wijzigingsbesluit betrekking op heeft. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat eisers enige gevolgen van betekenis voor hun bedrijfsvoering ondervinden. Daarom hebben eisers een rechtstreeks betrokken belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het Wijzigingsbesluit.
4.2
Eisers hebben verschillende beroepsgronden ingediend. Zij voeren niet afzonderlijk alle hieronder te bespreken beroepsgronden met zoveel woorden aan. Dat neemt niet weg dat de door eisers aangevoerde beroepsgronden wel verband houden met de hieronder te bespreken beroepsgronden. Met uitzondering van enkele specifieke gronden, zal de rechtbank bij de bespreking van beroepsgronden geen onderscheid maken tussen eisers.
Bespreking beroepsgronden
Voorbereidingsprocedure: niet alles ter inzage gelegd bij ontwerpbesluit. Strijd met artikelen 3:11 en 3:44, eerste lid, onder a, van de Awb en Verdrag van Aarhus.
5.1
Een groot deel van de eisers voert aan dat de minister niet alle relevante stukken die nodig zijn voor de beoordeling van het ontwerpbesluit en het definitieve besluit ter inzage heeft gelegd. Het Wijzigingsbesluit is gebaseerd op de volgende bronnen:
- de habitattypenkaarten die zijn opgesteld door de provincies, het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en het ministerie van Defensie. Deze habitattypenkaarten zijn weer gebaseerd op onderliggende documentatie en onderzoeken.
- het rapport 'Het voorkomen van Habitatrichtlijnsoorten in Habitatrichtlijngebieden. Advies ten aanzien van wijzigingen in de Natura 2000-aanwijzingsbesluiten' van de Vlinderstichting uit 2017.
De habitattypenkaarten en het documentatiemateriaal waarop de kaarten zijn gebaseerd, zijn niet ter inzage gelegd bij het ontwerpbesluit of het definitieve besluit. Bij natuurmonitoring wordt namelijk gebruik gemaakt van onder meer de Nationale Databank Vegetatie en Habitats (NDVH) en de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF), maar deze databanken zijn niet openbaar toegankelijk. Eisers voeren verder aan dat het hen onmogelijk wordt gemaakt om te procederen tegen het Wijzigingsbesluit, omdat onduidelijk is op welke habitattypenkaarten het Wijzigingsbesluit is gebaseerd. Daarmee is ook onduidelijk waar de toegevoegde habitattypen in het gebied voorkomen of zijn voorgekomen en kan dat niet worden gecontroleerd. Dit is volgens eisers in strijd met artikel 3:11 en 3:44, eerste lid, onder a, van de Awb en ook niet in overeenstemming met de in het Verdrag van Aarhus neergelegde waarborgen voor doeltreffende inspraak. Zij kunnen niet gemotiveerd betwisten dat een habitattype ten tijde van de aanwijzing van het gebied of de aanmelding bij de Europese Commissie aanwezig was en zo is het een ongelijke strijd. Eén eiser voert nog aan dat het besluit is genomen in strijd met artikel 2.1, zevende lid, van de Wnb. Eisers vinden het Wijzigingsbesluit door het ontbreken van de habitattypenkaarten niet inzichtelijk en onvoldoende gemotiveerd.
5.2
De minister heeft de habitattypenkaarten en het onderliggende documentatiemateriaal niet ter inzage gelegd bij het ontwerpbesluit of het Wijzigingsbesluit. De minister maakt de habitattypenkaarten niet zelf. Deze worden gemaakt door de betrokken provincies en ministeries. Zij zijn de bronhouders. Slechts een deel van de provincies publiceert de habitattypenkaarten en het documentatiemateriaal op internet. Daarom heeft de minister ervoor gekozen om niet zelfstandig alle kaarten ter inzage te leggen. In plaats daarvan heeft de minister ervoor gekozen om bij de bekendmaking te wijzen op de mogelijkheid tot het opvragen van (niet nader benoemde) achtergronddocumenten bij het klantcontactcentrum van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Daar is volgens de minister door meerdere personen gebruik van gemaakt. Deze personen hebben kaarten met de locaties van de toegevoegde habitattypen ontvangen. De minister is van mening dat in het Wijzigingsbesluit duidelijk staat vermeld wat de gebruikte bronnen zijn. De minister heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2011. [2]
5.3
De minister heeft het Wijzigingsbesluit voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, dat deel uitmaakt van afdeling 3.4, legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage. Dezelfde verplichting geldt op basis van artikel 3:44, eerste lid, onder a, van de Awb bij de mededeling van het definitieve besluit. In dit artikel wordt verwezen naar artikel 3:11 van de Awb. Artikel 3:11 van de Awb is een uitwerking van de actieve openbaarmakingsplicht: een bestuursorgaan moet uit eigen beweging informatie verstrekken. Doel van de terinzagelegging is onder andere dat betrokkenen kennis kunnen nemen van het (ontwerp van het) besluit. Dan kunnen zij de gegevens en de aannames waarop het besluit is gebaseerd, controleren en de keuzes in het besluit beoordelen en afwegen of zij daartegen willen opkomen. Een soortgelijke verplichting volgt uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. [3] Het is niet de bedoeling dat betrokkenen om inzage van de ontbrekende stuken moeten vragen (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2007 [4] ). Dat zou inspraak belemmeren en drempels op kunnen werpen om te gaan procederen. Het kan van zaak tot zaak verschillen welke stukken worden bedoeld in artikel 3:11 van de Awb. Dit hangt af van de omstandigheden van het geval. Openbare stukken die niet in het kader van de besluitvorming zijn opgesteld, hoeven niet ter inzage te worden gelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2010 [5] ). De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 mei 2017 [6] de volgende opmerkingen gemaakt over het ter beschikking stellen van documenten in geval van besluitvorming op basis van een programma (in dat geval AERIUS calculator): “Ter voorkoming van deze ongelijkwaardige procespositie rust in dit geval op genoemde ministers en de staatssecretaris de verplichting om de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Deze volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling moet het mogelijk maken de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames te beoordelen of te laten beoordelen en zo nodig gemotiveerd te betwisten, zodat reële rechtsbescherming tegen besluiten die op deze keuzes, gegevens en aannames zijn gebaseerd mogelijk is, waarbij de rechter aan de hand hiervan in staat is de rechtmatigheid van deze besluiten te toetsen.”
5.4
In de door de minister aangehaalde uitspraak van 15 juni 2011 heeft de Afdeling gereageerd op de beroepsgrond dat een deel van de motivering van het aanwijzingsbesluit voor de Oostvaardersplassen slechts te vinden is in achtergronddocumenten. De Afdeling heeft overwogen dat de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen nader zijn gemotiveerd in de Nota van toelichting en in een bijlage bij het aanwijzingsbesluit. Dat de daarin opgenomen gegevens deels afkomstig zijn uit achtergronddocumenten zoals het Profielendocument of het Gebiedendocument maakt dat niet anders. Hiertoe overwoog de Afdeling dat de motivering in het aanwijzingsbesluit ook zonder raadpleging van de genoemde achtergronddocumenten zelfstandig leesbaar en begrijpelijk is, zodat in zoverre het aanwijzingsbesluit in zijn algemeenheid deugdelijk is gemotiveerd.
5.5
Volledigheidshalve merkt de rechtbank op dat artikel 3:11 van de Awb een procedurele norm is die verband houdt met het recht op inspraak. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023 [7] speelt artikel 8:69a van de Awb (het relativiteitsvereiste) bij de bespreking van deze beroepsgrond geen rol. De omstandigheid dat de Afdeling nooit heeft geoordeeld dat de handelwijze van de minister in strijd is met artikel 3:11 van de Awb, speelt ook geen rol. Voor zover de rechtbank heeft kunnen vaststellen, is in de zaken over aanwijzingsbesluiten die speelden bij de Afdeling geen beroep gedaan op artikel 3:11 van de Awb, maar op het motiveringsbeginsel in artikel 3:46 van de Awb. De bestuursrechter zal niet uit eigen beweging (ambtshalve) beoordelen of artikel 3:11 van de Awb juist is toegepast. De rechtbank is tot slot van oordeel dat het Verdrag van Aarhus over de toegang tot informatie, inspraak van het publiek en toegang tot de rechter in milieuzaken in dit geval geen verdergaande verplichtingen aan de minister oplegt dan artikel 3:11 van de Awb.
5.6
Wat is een habitattypenkaart? De term komt niet voor in de regelgeving zelf, al bevat de regelgeving (de Wnb en het Besluit natuurbescherming) wel verplichtingen om gegevens te verzamelen en te monitoren. Er is ook geen procedure om de habitattypenkaart vast te stellen of te publiceren. Een habitattypenkaart maakt alleen zichtbaar waar de beschermde waarden in een Natura 2000-gebied zich concreet bevinden (en waar niet). Dat gebeurt op een objectieve, wetenschappelijk-technische manier. De habitattypenkaart is geen juridische of beleidsmatige beslissing en geen besluit, maar het vastleggen van een feitelijke constatering. Er wordt via een habitattypenkaart geen nieuw habitat aangewezen. De habitattypenkaart geeft wel aan waar de habitattypen in het gebied zich bevinden.
5.7
Nadat de beroepen zijn ingediend heeft de minister de op de zaak betrekking hebbende stukken beschikbaar gesteld via een website. Bij deze stukken zitten pdf-bestanden. Als bijlage 2 bij deze uitspraak voegt de rechtbank twee pdf-bestanden toe die door de minister in bijlage 5 van de stukken beschikbaar zijn gesteld. Deze pdf-bestanden betreffen het Natura 2000-gebied ‘Kempenland-West’ (nr. 135 in bijlage 5, kaarten Habitattypen) [8] . Dit zijn een overzichtskaart en een typenkaart. Op de overzichtskaart is vermeld dat dit de ligging van de habitattypen ten tijde van de publicatie van het aanwijzingsbesluit weergeeft. Desgevraagd heeft de minister op de zitting uitgelegd dat dit de situatie was ten tijde van de publicatie van het aanwijzingsbesluit (de zogenoemde t0 kaart). Er zijn ook habitattypenkaarten die de situatie weergeven op latere momenten. De minister heeft ook aangegeven dat de pdf-documenten niet dé habitatkaarten zijn (met omvangrijke GIS-bestanden), maar een afdruk van een habitattypenkaart met GIS-bestand. [9] De afdruk is gemaakt als service om duidelijk te maken wat de gevolgen zijn van het besluit en inzichtelijk te maken wat (in de meeste gevallen) wordt toegevoegd. Ten tijde van de zitting waren geen pdf-afdrukken van alle habitattypenkaarten beschikbaar, omdat enkele nog moesten worden aangepast aan het Wijzigingsbesluit. De GIS-bestanden zelf zijn niet beschikbaar gesteld in deze procedure. De minister beschikt wel over deze bestanden maar heeft een bewuste keuze gemaakt om deze bestanden niet ter inzage te leggen bij het ontwerpbesluit en het Wijzigingsbesluit en niet ter beschikking te stellen ten behoeve van deze procedure, omdat die te omvangrijk zijn. Dat heeft de minister overigens nooit gedaan, ook niet bij het nemen van de aanwijzingsbesluiten.
5.8
De minister heeft desgevraagd ook aangegeven dat habitattypenkaarten soms worden gecorrigeerd. Ten tijde van de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden waren nog niet alle habitattypenkaarten beschikbaar of volledig of geldig verklaard. Na het nemen van de aanwijzingsbesluiten hebben ecologische deskundigen in opdracht van de provincie of Rijkswaterstaat aanvullend onderzoek gedaan. Hierbij zijn habitattypen en/of soorten gezien die nog niet waren opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. Vervolgens is onderzocht of die ook ten tijde van het voor dat gebied genomen aanwijzingsbesluit al in een meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. Daarbij is gebruik gemaakt van verslagen van waarnemingen en veldonderzoeken en luchtfoto’s van rond de datum van de aanwijzing. Dat heeft geleid tot de correcties en kan vervolgens leiden tot aanpassing van de t0 habitattypenkaarten. De minister moest wel het Wijzigingsbesluit nemen en heeft hierin soms correcties opgenomen in afwijking van de oorspronkelijke t0 habitattypenkaart in overleg met de bronhouder (veelal de provincies) op basis van de beschikbare achtergronddocumentatie en -informatie. Over alle wijzigingen is overeenstemming met de bronhouder van de habitattypenkaart van het desbetreffende gebied.
5.9
Desgevraagd heeft de minister ook aangegeven hoe de informatieverstrekking door RVO in zijn werk gaat. In het ontwerpbesluit noch in het Wijzigingsbesluit is aangegeven dat iemand een habitattypenkaart of achtergronddocumentatie kan opvragen. Er is een algemene verwijzing naar het klantcontactcentrum van RVO. RVO verbindt dan de beller door met de verantwoordelijke ambtenaar van de minister. Ook e-mails met informatieverzoeken worden snel doorgestuurd. Eisers hebben hier ter zitting wel kritiek op geuit. Zij wijzen erop dat veel mensen afhaken door het omslachtige belmenu bij RVO. Eisers denken dat niet iedereen uit de algemene verwijzing heeft kunnen opmaken dat men habitattypenkaarten kan opvragen.
5.1
De rechtbank overweegt hierover het volgende. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister met de algemene verwijzing naar de mogelijkheid om habitattypenkaarten en achtergronddocumentatie op te vragen niet voldaan aan de eisen die op basis van artikel 3:11 van de Awb worden gesteld aan een actieve openbaarmakingsverplichting om de volgende redenen:
- De habitattypenkaarten en achtergronddocumentatie (zeker in de gevallen waarin de habitattypenkaarten ten tijde van de aanwijzing nog moesten worden aangepast) vormen de basis van het Wijzigingsbesluit. Zonder deze stukken kunnen eisers en anderen geen wezenlijke en betekenisvolle inspraak geven op een van de belangrijkste vragen die in het Wijzigingsbesluit wordt beantwoord: wat was er ten tijde van de aanwijzing van een gebied in niet verwaarloosbare mate aanwezig? Zij kunnen zonder deze stukken ook niet betwisten dat een habitattype er was.
- Juist omdat het Wijzigingsbesluit is gebaseerd op gecorrigeerde habitattypenkaarten dan wel dit besluit in overleg met de bronhouder in afwijking van de oorspronkelijke habitattypenkaarten is vastgesteld, kunnen deze kaarten niet zonder meer worden beschouwd als openbare stukken die niet in kader van deze procedure zijn opgesteld. De habitattypenkaarten zijn gewijzigd bij de totstandkoming van het Wijzigingsbesluit of worden nog gewijzigd. Het is dus maar de vraag of het opvragen van de habitattypenkaarten voor eisers soelaas biedt of heeft geboden. Er is een reële mogelijkheid dat alleen uit de achtergronddocumenten kan worden achterhaald wat er is gewijzigd en waar in het gebied de habitattypen liggen. De rechtbank kan niet uitsluiten dat, als personen om de habitattypenkaarten zouden vragen, zij ongecorrigeerde (dus de verkeerde) kaarten zouden krijgen. De omstandigheid dat de minister niet de bronhouder is, speelt naar het oordeel van de rechtbank dus géén rol, gelet op de invloed van de minister bij het opstellen en later laten corrigeren van de habitattypenkaarten.
- De minister had zelf wel de beschikking over de habitattypenkaarten en is in staat gebleken om redelijk eenvoudig afdrukken van de relevante onderdelen van habitattypenkaarten ter beschikking te stellen. Uit deze afdrukken blijkt al snel waar de toegevoegde of aangepaste habitats zich bevinden in het gebied. De minister heeft er zelf voor gekozen om in één Wijzigingsbesluit 100 Natura 2000-gebieden te behandelen. De minister had ook per Natura 2000-gebied de instandhoudingsdoelstellingen kunnen aanpassen en wijzigen en habitattypen of soorten kunnen toevoegen of verwijderen. Dat was veel minder omslachtig geweest en de minister had dan ook zonder al te veel moeite de habitattypenkaarten ter inzage kunnen leggen. De rechtbank begrijpt dat het ter beschikking stellen van GIS-bestanden omslachtig kan zijn en dat veel mensen niet weten om te gaan met GIS-bestanden. Dat ontslaat de minister echter niet van de plicht om in ieder geval de afdrukken van de habitattypenkaarten tijdig (ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit) bekend te maken en ter inzage te leggen. Door middel van pdf-afdrukken van habitattypenkaarten kan relatief eenvoudig kenbaar worden gemaakt waar de toegevoegde habitattypen zich bevinden in het gebied. In een tijd waarin steeds meer documentatie slechts met een computer is te raadplegen, rust op de overheid juist de verplichting om het voor mensen makkelijker te maken, niet omslachtiger. De suggestie dat derden zelf kunnen zien waar de habitattypen zich in het gebied bevinden, kan de minister niet baten. De minister kan niet van personen verlangen om een eigen veldonderzoek in te stellen. Overigens gaat het in deze procedure louter om habitattypen die aanwezig waren ten tijde van de aanwijzing, niet ten tijde van het ontwerpbesluit, het Wijzigingsbesluit of deze procedure.
Onder deze omstandigheden beschouwt de rechtbank de habitattypenkaarten als openbare informatie die gedeeltelijk is opgesteld in het kader van deze procedure. Daarom was de minister gehouden om de habitattypenkaarten actief openbaar te maken, met andere woorden: ter inzage te leggen. De minister kon niet volstaan met verwijzen naar het klantcontactcentrum van RVO. Dat is geen actieve openbaarmaking. Bovendien acht de rechtbank de verwijzingen in de bekendmaking, in het ontwerpbesluit en in het aanwijzingsbesluit naar RVO te algemeen van aard. De rechtbank prijst de service van de minister om de afdrukken van de habitattypenkaarten ter beschikking te stellen in de beroepsprocedure. De minister had dit echter bij de terinzagelegging moeten doen in combinatie met de suggestie om de bijbehorende specifieke achtergronddocumentatie op te vragen bij een specifiek loket of telefoonnummer van RVO. Dan was sprake geweest van een volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling en had de minister naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan zijn actieve openbaarmakingsverplichting. Bovendien had dan juist wel betekenisvolle inspraak kunnen plaatsvinden omdat eenieder dan het ontwerpbesluit op juistheid had kunnen controleren. Eisers worden ook belemmerd in het maken van hun afweging om wel of niet te gaan procederen of beroepsgronden aan te voeren. Het instellen van beroep moet wel binnen zes weken plaatsvinden. Door het verzuim van de minister zijn eisers en anderen in een ongelijkwaardige procespositie terecht gekomen. Dit is tevens in strijd met het fair play- beginsel.
5.11
Het hiervoor geschetste gebrek kleeft niet alleen aan de terinzagelegging van het ontwerpbesluit, maar ook aan de terinzagelegging van het Wijzigingsbesluit. De rechtbank ziet geen aanleiding deze gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De reden hiervoor is dat belanghebbenden door deze gebreken zijn benadeeld. De omstandigheid dat in het Wijzigingsbesluit wordt verwezen naar de habitattypenkaarten in combinatie met een algemene verwijzing naar RVO om stukken op te vragen, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat het opvragen van de habitattypenkaarten langs deze weg omslachtig is en belanghebbenden heeft benadeeld bij het aanvoeren van gronden tegen het Wijzigingsbesluit. Bovendien kan de rechtbank niet uitsluiten dat de t0 habitattypenkaarten zijn gecorrigeerd of worden gecorrigeerd naar aanleiding van het ontwerpbesluit, het Wijzigingsbesluit dan wel op basis van de overeenstemming die hierover is bereikt door de minister met de provincies en dat het opvragen van de kaarten niet het beoogde resultaat zou hebben gehad. Dit is voor belanghebbenden op geen enkele wijze te achterhalen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat tussen het ontwerpbesluit en het Wijzigingsbesluit vier jaren zijn verstreken.
5.12
Het verzuim van de minister betekent niet automatisch dat het Wijzigingsbesluit onvoldoende inzichtelijk is of onvoldoende gemotiveerd. Het Wijzigingsbesluit zelf hoeft de habitattypenkaarten of de onderliggende achtergronddocumenten niet te bevatten en is zonder deze documenten zelfstandig leesbaar en begrijpelijk. De minister kon dus volstaan met een verwijzing. Het wijzigingsbesluit is dus niet reeds daarom onvoldoende gemotiveerd en in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de door de minister aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2011. Dit neemt echter niet weg dat de minister de desbetreffende stukken wel ter inzage had moeten leggen.
5.13
Het besluit is naar het oordeel van de rechtbank niet genomen in strijd met artikel 2.1, zevende lid, van de Wnb omdat de begrenzing van de Natura 2000-gebieden niet wijzigt.
5.14
Omdat het besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:11 en 3:44, eerste lid, onder a, van de Awb en het fair play beginsel komt de rechtbank in deze uitspraak niet toe aan de bespreking van de beroepsgronden van eisers met betrekking tot de betwisting van de aanwezigheid van specifieke habitattypen of soorten in Natura 2000-gebieden op een afstand van minder dan 25 kilometer van hun bedrijf. De rechtbank zal in de conclusie bespreken hoe en wanneer deze beroepsgronden aan bod komen.
Geen inspraak voor de registratie van habitats en soorten bij de Europese Commissie.
6.1
De habitats en soorten waren al in 2017 geregistreerd bij de Europese Commissie terwijl het Wijzigingsbesluit pas eind 2022 is genomen. Eisers hadden inspraak willen hebben voordat de registratie plaatsvond. De handelwijze van de minister is volgens eisers in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en artikel 6, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Zo draagt de inspraak op het ontwerpbesluit niet bij aan een goede rechtsbescherming van burgers. Het beschermingsregime voor de extra aanwezige waarden was, ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn, immers al geldig zonder dat hiertegen ingegaan kon worden.
6.2
Volgens de minister is de vermelding van alle in een gebied aanwezige habitattypen en soorten in het Standaardgegevensformulier (SGF) (de door eisers bedoelde registratie) een verplichting die volgt uit het ‘Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 11 juli 2011 betreffende een gebiedsinformatieformulier voor Natura 2000-gebieden (2011/484/EU)’. Dat SGF moet volgens de minister actueel worden gehouden. Eind 2017, korte tijd voor het publiceren van het ontwerpbesluit, was volgens de minister voldoende duidelijk welke habitattypen en soorten toegevoegd en verwijderd moesten worden en dat is ook verwerkt in de SGF’s van de betrokken gebieden. Volgens de minister verplicht de aanmelding van een habitattype of -soort bij de Europese Commissie niet zonder meer tot toevoeging van het habitattype of de soort. De inspraakmogelijkheid op het ontwerpbesluit is een mogelijkheid tot doeltreffende inspraak. Deze is ook zinvol geweest omdat de inspraak soms heeft geleid tot het alsnog schrappen van een voorgenomen toevoeging, omdat bleek dat de gebruikte informatie onjuist was. De wijzigingen in het Wijzigingsbesluit gelden volgens de minister pas vanaf de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit. Het Wijzigingsbesluit heeft daarom niet tot gevolg dat bijvoorbeeld vergunningen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, opnieuw moeten worden getoetst.
6.3
Ingevolge artikel 4, eerste lid, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn stelt elke lidstaat op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en de relevante wetenschappelijke gegevens een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn wijst, voor zover hier van belang, wanneer een gebied tot een gebied van communautair belang is verklaard, de betrokken lidstaat het gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone. De Natura 2000-gebieden waarop het Wijzigingsbesluit ziet, zijn al eerder (vaak in 2004) op de lijst van gebieden van communautair belang geplaatst. De gebieden zijn daarna als Natura 2000-gebieden aangewezen door de verantwoordelijke minister.
6.4
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, [10] kan een voorstel als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn niet worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, maar is dit een handeling ter voorbereiding van de vaststelling van voornoemde lijst door de Europese Commissie. Tegen de aanmeldingsprocedure staat in zoverre geen rechtsbescherming open. Er is geen rechtshandeling dus ook geen rechtsgevolg. Dat ontstaat pas bij het nemen van het Wijzigingsbesluit. De minister kan afwijken van de melding (en het ontwerpbesluit). De inspraak op het ontwerpbesluit is daarom niet bij voorbaat zinloos (zoals ook is gebleken). Artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn ziet op de zogenoemde voorbescherming voor gebieden en niet op specifieke habitattypen en soorten in die gebieden. Een melding van een extra habitattype of -soort in een gebied heeft geen invloed op deze voorbescherming. Doordat het gebied is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang na een melding, worden de typen en soorten in dat gebied al beschermd door artikel 6, tweede tot en met vierde lid, van de Habitatrichtlijn, ongeacht een latere wijziging in de registratie. De minister is daarom niet gehouden om reeds bij aanmelding van de habitattypen en soorten bij de EC reeds inspraak te bieden
Heeft het Wijzigingsbesluit terugwerkende kracht?
7.1
Sommige eisers vrezen ook dat het Wijzigingsbesluit terugwerkende kracht heeft (met andere woorden, dat de wijzigingen doorwerken naar besluiten die zijn genomen voor het Wijzigingsbesluit).
7.2
De rechtbank is van oordeel dat de toegevoegde habitattypen en soorten niet met terugwerkende kracht zijn aangewezen. In dit verband wijst de minister er terecht op dat de correcties door middel van het Wijzigingsbesluit in de aanwijzingsbesluiten zijn aangebracht en dat die pas gelden vanaf de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit. De instandhoudingsdoelstellingen voor de toegevoegde typen en soorten respectievelijk de wijziging van de instandhoudingsdoelstellingen gelden pas vanaf de inwerkingtreding van het Wijzigingsbesluit. Het Wijzigingsbesluit heeft geen gevolgen voor reeds verleende vergunningen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Geen verplichting tot aanwijzing
8.1
Eisers verwijzen naar overweging 4 van het Uitvoeringsbesluit 2011/484/EU van de Europese Commissie. Volgens hen volgt hieruit alleen dat de inhoud van het SGF regelmatig moet worden bijgewerkt op basis van de beste beschikbare informatie voor elk gebied dat deel uitmaakt van het Natura 2000-netwerk. Eisers stellen dat Nederland niet verplicht is om de aanwijzingsbesluiten later te corrigeren en daaraan habitattypen en soorten toe te voegen die volgens het SGF in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen in de betreffende Natura 2000-gebieden. Zij halen in dit verband een passage aan uit een rapport dat het adviesbureau Witteveen+Bos op verzoek van het ministerie van LNV heeft opgesteld. [11] Hierin wordt gesteld dat de Vogel- en de Habitatrichtlijn niet voorzien in een procedure voor het aanwijzen van speciale beschermingszones onder nationaal recht. Eisers merken meer in het bijzonder op dat alleen de habitattypen en soorten die de primaire aanleiding waren voor de selectie van een gebied bescherming genieten, en alleen voor die habitattypen en soorten instandhoudingsdoelstellingen worden moeten vastgesteld. Dit volgt volgens eisers uit het Holohan-arrest van het Hof van 7 november 2018. [12]
8.3
De minister verwijst naar de op pagina 23 van het Wijzigingsbesluit aangehaalde uitleg van de Europese Commissie en de rechtspraak van de Afdeling. De minister stelt dat hieruit volgt dat álle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, moeten worden aangewezen. Dit ongeacht wat in het SGF is vermeld, ongeacht of de waarde er al was bij plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang, ongeacht of het een prioritaire waarde is en ongeacht de bijdrage van een gebied aan de landelijke doelen. Uit het Holohan-arrest blijkt volgens de minister niet dat habitattypen en soorten die niet de primaire aanleiding waren voor de selectie van een gebied, niet hoeven te worden beschermd door middel van een aanwijzingsbesluit.
8.4
De Vogel- en de Habitatrichtlijn voorzien niet in een procedure voor het aanwijzen van speciale beschermingszones onder nationaal recht. Artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt enkel dat een lidstaat een gebied dat op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, als speciale beschermingszone (Natura 2000-gebied) moet aanwijzen. Er staat niet in hoe de lidstaat dat moet doen. Uit dit artikel volgt verder dat de lidstaat binnen voornoemde periode tevens de prioriteiten moet vaststellen gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II, alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging. De rechtbank benadrukt dat artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn dus niet expliciet bepaalt dat instandhoudingsdoelstellingen moeten worden vastgesteld. Uit de rechtspraak volgt echter dat het Hof van oordeel is dat een dergelijke verplichting wél uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden opgemaakt. Volgens het Hof veronderstelt het vaststellen van de prioriteiten namelijk dat de instandhoudingsdoelstellingen reeds zijn vastgelegd. [13]
8.5
Uit deze rechtspraak van het Hof volgt verder dat er een direct verband is tussen de instandhoudingsdoelstellingen enerzijds en de instandhoudingsmaatregelen als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn anderzijds. Volgens het Hof moeten de instandhoudingsmaatregelen namelijk beantwoorden aan de instandhoudingsdoelstellingen. Artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat de lidstaten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen treffen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. Gelet op het directe verband tussen artikel 4, vierde lid, en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en gelet op het feit dat expliciet wordt gesproken over habitats en soorten die in de gebieden voorkomen, is de rechtbank van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij verplicht is om álle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, aan te wijzen.
8.6
Het door eisers aangehaalde Holohan-arrest maakt dit niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank is de essentie van punt 39 van dit arrest dat in een voortoets of passende beoordeling óók rekening moet worden gehouden met ‘typische soorten’ als bedoeld in artikel 1, onder e, van de Habitatrichtlijn. Uit dit artikel kan worden opgemaakt dat de staat van instandhouding van een habitattype mede wordt bepaald door de aanwezigheid van voor dat habitattype kenmerkende, ‘typische soorten’. Vandaar dat in het kader van een voortoets of passende beoordeling óók rekening moet worden gehouden met ‘typische soorten’. Voor ‘typische soorten’ hoeven op grond van de Habitatrichtlijn echter geen zelfstandige instandhoudingsdoelstellingen te worden geformuleerd. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank derhalve niet worden afgeleid dat alleen de habitattypen en soorten die de primaire aanleiding waren voor de selectie van een gebied moeten worden beschermd en de rest van de soorten en habitattypen van bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen niet. Dit zou zich niet verhouden met de rechtspraak van het Hof die wordt bevestigd in het arrest van 29 juni 2023. [14]
Belangenafweging, beroep op evenredigheidsbeginsel, strijd met artikel 2, derde lid, Habitatrichtlijn.
9.1
Eisers voeren aan dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met economische, sociale en culturele gevolgen van het Wijzigingsbesluit. De toevoeging van habitattypen met een lagere kritische depositiewaarde (KDW) heeft grote nadelige gevolgen voor hun bestaande activiteiten, de ontwikkelruimte, de waarde en financiering van agrarische bedrijven. De minister heeft geen onderzoek gedaan naar de juridische en economische gevolgen van de toevoeging van stikstofgevoelige habitattypen voor ondernemers, agrarische bedrijven en omwonenden. Daarmee heeft de minister volgens eisers in strijd gehandeld met artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Volgens enkele eisers is het Wijzigingsbesluit daarom ook in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hun bedrijf wordt steeds meer beperkt door het toevoegen van stikstofgevoelige habitattypen. Zij stellen dat geen belangenafweging heeft plaatsgevonden tussen het toevoegen van habitattypen en soorten en het eigendomsrecht en de vrijheid om een economische activiteit uit te oefenen.
9.2
De minister benadrukt dat Nederland, op basis van lid 1 van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, verplicht is om álle habitattypen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, aan te wijzen. Met het Wijzigingsbesluit wordt invulling gegeven aan deze verplichting. Sociaal-maatschappelijke en economische redenen mogen alleen een rol spelen bij een verbeter- en/of uitbreidingsdoelstelling. Eventuele maatregelen en gevolgen worden in het kader van de Natura 2000-beheerplannen in beeld gebracht. De minister heeft wel een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling van het ambitieniveau van de instandhoudingsdoelstellingen. Uit artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn vloeit voort dat bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen rekening moet worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Daarbij is vereist dat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en dat het bereiken van een landelijk gunstige staat van instandhouding niet wordt bemoeilijkt. De minister heeft aangegeven dat andere dan ecologische belangen zijn meegewogen door relatief vaak te kiezen voor het - minimaal noodzakelijke - ambitieniveau ‘behoud’. Dat neemt niet weg dat de minister bij een deel van de instandhoudingsdoelstellingen heeft gekozen voor het ambitieniveau ‘uitbreiding’ of ‘verbetering’.
9.3
Artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat elke lidstaat op basis van de criteria van bijlage III en de relevante wetenschappelijke gegevens een lijst van gebieden voorstelt, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Bijlage III bevat criteria voor de beoordeling van het relatieve belang van de gebieden op nationaal niveau voor elk type natuurlijke habitat van bijlage I en elke soort van bijlage II. Bij de vaststelling van deze beoordelingscriteria is uitsluitend rekening gehouden met het doel van instandhouding van de natuurlijke habitats of de wilde flora en fauna. Volgens vaste rechtspraak van het Hof en de Afdeling [15] brengt dit met zich dat bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken mogen worden. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. In verband hiermee was het niet nodig om de gevolgen van de toevoeging van habitattypen en soorten voor de door eisers genoemde belangen te onderzoeken. De minister heeft die belangen naar het oordeel van de rechtbank terecht niet meegewogen bij de toevoeging van habitattypen en soorten met de instandhoudingsdoelstelling ‘behoud’ aan de betrokken aanwijzingsbesluiten.
9.4
De rechtbank is verder van oordeel dat eisers op dit moment onvoldoende hebben onderbouwd waarom onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen met betrekking tot de instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen en -soorten die zijn gewijzigd naar een hoger ambitieniveau dan het niveau ‘behoud’, dan wel waarom deze wijziging onevenredig zou zijn. Veel eisers voeren slechts in algemene zin aan dat onvoldoende rekening is gehouden met de in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn genoemde belangen. Zij hebben verzuimd dit per natuurgebied en per habitattype of soort te onderbouwen. Gelet op het feit dat het Wijzigingsbesluit is genomen in strijd met de artikelen 3:11 en 3:44, eerste lid, onder a, van de Awb, zal de rechtbank dat in deze tussenuitspraak nog niet aan eisers tegenwerpen. Eisers kunnen deze punten naar aanleiding van de tussenuitspraak nader onderbouwen.
Conclusie en gevolgen
10.1
Het Wijzigingsbesluit is genomen in strijd met artikelen 3:11 en 3:44, eerste lid, onder a, van de Awb. Dat wil nog niet zeggen dat de procedure daarmee eindigt. Weliswaar zal de rechtbank het gebrek niet passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Maar de rechtbank neemt ook in aanmerking dat de minister afdrukken van de habitattypenkaarten van alle betrokken gebieden naar de rechtbank heeft gezonden en dat eisers hiervan kennis hebben kunnen nemen. Het ter beschikking stellen van een pdf-afdruk van een GIS-kaart acht de rechtbank voldoende om eisers in staat te stellen de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames te beoordelen of te laten beoordelen. Zo nodig kunnen eisers de daadwerkelijke GIS-bestanden van de habitattypenkaarten dan wel de achtergronddocumenten ter aanvulling opvragen. Zij zijn vervolgens in staat om, als ze dat willen, de toevoeging van specifieke habitattypen en soorten onderbouwd te betwisten. Zij kunnen dan ook (als ze dat willen) onderbouwen dat bij het verhogen van het ambitieniveau van specifieke instandhoudingsdoelstellingen van ‘behoud’ naar een hoger niveau de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met economische, sociale en culturele gevolgen of dat de verhoging van dit ambitieniveau onevenredig is, gelet op hun belangen.
10.2
Afhankelijk daarvan kan de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten, dan wel of het Wijzigingsbesluit met betrekking tot specifieke habitattypen of soorten of instandhoudingsdoelstellingen in Natura 2000-gebieden in het rechtsgebied van deze rechtbank onjuist is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in totaal meer dan 800 beroepen tegen het Wijzigingsbesluit zijn ingediend waarvan meerdere beroepen zijn gericht tegen habitattypen of soorten of instandhoudingsdoelstellingen in Natura 2000-gebieden in het rechtsgebied van deze rechtbank. In veel van deze zaken hebben de eisende partijen hun beroep ingetrokken of niet voldaan aan een van de eisen voor het instellen van het beroep (bijvoorbeeld het betalen van griffierecht). Er zijn dus veel belanghebbenden die wel de kans hebben gehad om de beschikking te verkrijgen over de benodigde informatie, maar die niet hebben gegrepen.
10.3
De rechtbank ziet daarom aanleiding de minister in de gelegenheid te stellen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De minister heeft ter zitting aangegeven in beginsel hiertoe bereid te zijn. Daarom doet de rechtbank een tussenuitspraak en geeft hierbij de volgende aanwijzingen aan de minister en eisers.
- De minister moet, om nodeloze vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, aan de rechtbank mededelen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen.
- Eisers krijgen tot 19 januari 2023 de gelegenheid om de minister te verzoeken om inzage in habitattypenkaarten dan wel toezending van achtergronddocumenten van specifieke habitattypen of soorten in Natura 2000-gebieden die geheel of gedeeltelijk liggen in het rechtsgebied van deze rechtbank.
- De rechtbank geeft de minister de aanwijzing om uiterlijk 31 januari 2024 inzage in GIS-bestanden te verschaffen dan wel de gevraagde achtergronddocumenten toe te zenden aan eisers die daarom hebben verzocht, met afschrift aan de rechtbank.
- Eisers krijgen vervolgens tot 31 maart 2024 de gelegenheid om te onderbouwen dat de betreffende habitattypen en/of soorten in het desbetreffende gebied ten tijde van het aanwijzingsbesluit van het gebied niet in een niet-verwaarloosbare mate aanwezig waren dan wel te onderbouwen dat de verhoging van het ambitieniveau in de instandhoudingsdoelstellingen van ‘behoud’ naar ‘uitbreiding’ of ‘verbetering’ onvoldoende is gemotiveerd.
De rechtbank zal vervolgens op basis van de stukken beoordelen of een nadere zitting dan wel het bieden van een nadere reactiemogelijkheid is aangewezen.
10.4
De rechtbank wijst partijen wel op het volgende.
- Als een van de partijen de aanwijzingen in deze tussenuitspraak niet (tijdig) opvolgt, kan de rechtbank hieraan conclusies verbinden. De termijnen in de aanwijzingen van de tussenuitspraak zijn ruim voldoende en zullen niet worden verlengd.
- Eisers kunnen slechts de aanwezigheid van bepaalde habitattypen en soorten dan wel de verhoging van het ambitieniveau van instandhoudingsdoelstellingen van bepaalde habitattypen en -soorten (gemotiveerd) betwisten. Een algemene betwisting is onvoldoende, het zal per type of soort moeten gebeuren. Hierbij wijst de rechtbank partijen ook op artikel 8:69a van de Awb. Als eisers namelijk bepaalde toevoegingen van habitattypen en -soorten betwisten in gebieden op meer dan 25 kilometer van hun bedrijf, dan ziet de rechtbank geen verband tussen de beroepsgrond en het belang van eisers en artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Hetzelfde geldt voor wijzigingen in de instandhoudingsdoelstellingen. In dat geval strekken artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn dan wel het evenredigheidsbeginsel kennelijk niet tot bescherming van hun belang en kan de beroepsgrond, gelet op artikel 8:69a van de Awb, tot niets leiden.
- De rechtbank heeft hierboven geoordeeld dat de situatie ten tijde van het aanwijzingsbesluit van het desbetreffende Natura 2000-gebied bepalend is. Het is dus niet van belang of een habitattype daarvoor niet aanwezig was. Voor de uitkomst van deze procedure is het evenmin relevant of een habitattype of soort na het aanwijzingsbesluit niet meer aanwezig is. Dat neemt overigens niet weg dat als een habitattype of -soort nadien is verdwenen of dreigt te verdwijnen, dat kan betekenen dat passende maatregelen moeten worden getroffen door het bevoegde gezag (Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant).
10.5
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak. Eisers kunnen, als ze dat willen, wel de aanwezigheid van tot op heden nog niet genoemde habitattypen en of soorten of de instandhoudingsdoelstellingen voor die habitattypen of soorten betwisten.
10.6
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dit betekent ook dat de rechtbank over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt de minister in de gelegenheid om het gebrek te herstellen, met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- draagt de minister op om, als geen gebruik wordt gemaakt van de gelegenheid om het gebrek te herstellen, dat binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mee te delen;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.J.A.B. Elsman en A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 december 2023.
Griffiers
voorzitter
Voor deze
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Dat kan worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voorzover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Habitatrichtlijn (Hrl)
Artikel 2 van de Hrl
Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Artikel 3 van de Hrl
Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
Artikel 4 van de Hrl
Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurljike verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht. De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.
Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen. De Lid-Staten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast. De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Artikel 6 van de Hrl
De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.1 van de Wnb
Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
A. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
B. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
Bijlage II 135 Kempenland West overzicht
Bijlage 2, Kempenland West Typen