Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 23/477
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de burgemeester van Boxtel, de burgemeester
(gemachtigde: mr. V.A.J.M.E.P. D’Elfant).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de invordering van drie dwangsommen van ieder € 500,- vanwege drie overtredingen van het muilkorfgebod dat aan eiser is opgelegd voor zijn hond.
1.1.
De burgemeester heeft met het besluit van 20 juli 2022 besloten tot invordering van de drie dwangsommen. Met het bestreden besluit van 30 december 2022 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
1.2.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift en ook een aanvullend verweerschrift ingediend.
1.3.
Eiser heeft daarna aanvullende gronden en stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 26 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de burgemeester.
Totstandkoming van het besluit
2. Op 16 juli 2021 heeft de hond van eiser, een Kaukasische herdershond, een vrouw aangevallen. Van dit bijtincident is door de politie een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt. Met het besluit van 5 oktober 2021 heeft de burgemeester als gevolg van dit bijtincident aan eiser voor deze hond een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd voor onbepaalde tijd op grond van artikel 2.4.14, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening Boxtel 2012 (APV).
2.1.
Op 5 januari 2022 heeft een buitengewoon opsporingsambtenaar vastgesteld dat eiser het muilkorfgebod overtrad en hiervan een proces-verbaal opgemaakt. Met het besluit van 28 februari 2022 heeft de burgemeester aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eiser zijn hond niet zonder muilkorf mag laten verblijven of lopen op of aan de weg of op het terrein van een ander. Indien het muilkorfgebod door eiser wordt overtreden, verbeurt eiser per constatering een dwangsom van € 500,- met een maximum van € 2.000,-.
2.2.
Tegen de besluiten van 5 oktober 2021 en 28 februari 2022 zijn geen rechtsmiddelen aangewend en deze besluiten zijn onherroepelijk geworden.
2.3.
De burgemeester heeft op basis van camerabeelden, overhandigd door een omwonende van eiser, geconstateerd dat eiser het muilkorfgebod op 1 en 7 mei 2022 heeft overtreden. Op 26 juni 2022 heeft de politie vastgesteld dat eiser het muilkorfgebod overtrad en hiervan een proces-verbaal opgemaakt.
2.4.
Met het besluit van 20 juli 2022 heeft de burgemeester in verband met de overtredingen besloten drie dwangsommen van elk € 500,- en daarmee in totaal € 1.500,- in te vorderen.
2.5.
Eiser heeft bezwaar ingediend tegen het besluit van 20 juli 2022. De commissie bezwaarschriften heeft de burgemeester geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, voor zover gericht tegen de invordering in verband met de overtredingen op 1 en 7 mei 2022 en het bezwaar ongegrond te verklaren voor wat betreft de invordering in verband met de overtreding op 26 juni 2022. De commissie bezwaarschriften is van mening dat de vaststelling van de overtredingen niet alleen gebaseerd mag worden op de stilstaande camerabeelden van de omwonende. Verder stelt de commissie bezwaarschriften dat de camerabeelden dusdanig onduidelijk zijn, dat daaruit niet valt af te leiden dat de hond van eiser wel of niet een muilkorf draagt.
2.6.
Met het bestreden besluit heeft de burgemeester de invordering van de drie dwangsommen gehandhaafd en het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. In tegenstelling tot de commissie bezwaarschriften is de burgemeester van oordeel dat hij de vaststelling van de overtredingen enkel mocht baseren op de camerabeelden en dat deze camerabeelden voldoende duidelijk zijn om te constateren dat het muilkorfgebod op 1 en 7 mei 2022 is overtreden.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de invordering van drie dwangsommen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
3.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4. De rechtbank stelt vast dat eiser in beroep betwist dat hij op de drie genoemde data het muilkorfgebod heeft overtreden. De burgemeester heeft aan de overtredingen van 1 en 7 mei 2022 de camerabeelden ten grondslag gelegd en aan de overtreding op 26 juni 2022 het proces-verbaal van politie.
Overtredingen op 1 en 7 mei 2022?
5. Eiser voert onder meer aan dat de burgemeester gebruik heeft gemaakt van illegale beelden. Een omwonende heeft met zijn beveiligingscamera eiser gefilmd op de openbare weg en dat mag niet. Op deze beelden is niet te zien dat zijn hond geen muilkorf droeg, terwijl hij dat wel deed. Op het filmen van de openbare weg is de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) van toepassing. Eiser is zonder zijn toestemming gefilmd, zodat het gebruik van die beelden door de burgemeester als bewijs voor de overtredingen op 1 en 7 mei 2022 volgens eiser in strijd is met de AVG.
5.1.
De burgemeester heeft zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in de AVG. De omwonende die de camerabeelden heeft verstrekt heeft de camera ter bescherming van de eigen goederen gericht op de aanloop naar de voordeur en op de oprit van de omwonende en niet grotendeels op de openbare weg. Bovendien vindt de burgemeester dat hij bevoegd is om de camerabeelden te gebruiken als bewijs voor het vaststellen van de overtredingen omdat dit noodzakelijk is. Hoewel er meerdere keren, ongeveer vijftien keer, ter plaatse is gecontroleerd, is eiser niet aangetroffen. Daarnaast is het gebruik van de camerabeelden noodzakelijk, omdat sprake is van een capaciteitsgebrek aan buitengewoon opsporingsambtenaren. Tot slot wijst de burgemeester erop dat hij rekening heeft gehouden met de privacy van de omwonende die de camerabeelden heeft verstrekt door slechts gedeeltes van de 'stills' ten grondslag te leggen aan het besluit.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat de AVG rechtstreeks van toepassing is (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:174.
5.3.
Vast staat dat op de stilstaande camerabeelden niet alleen de eigen goederen van de omwonende zijn te zien – de aanloop naar de voordeur en diens oprit -, maar ook eiser – met zijn honden – op de openbare weg. Dat laatste betekent dat sprake is van – eiser betreffende – persoonsgegevens als bedoeld in artikel 4 van de AVG. Omdat die stilstaande beelden ter beschikking zijn gesteld door de omwonende aan de burgemeester is daarmee ook sprake van verwerking als bedoeld in genoemd artikel. Persoonsgegevens mogen op grond van de AVG uitsluitend worden verwerkt als er een grondslag is voor die verwerking (artikel 6, eerste lid, van de AVG). Dat brengt mee dat de burgemeester had moeten beoordelen of er een grondslag bestond voor de vastlegging van de camerabeelden voordat hij ze zelf zou gaan gebruiken. Dat heeft de burgemeester echter nagelaten. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat er geen grondslag bestaat voor het ter beschikking stellen van de camerabeelden door de omwonende en dat deze verwerking van persoonsgegevens onrechtmatig is. Dat betekent dat de stilstaande camerabeelden moeten worden aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs.
5.4.
Bovendien is het volgende van belang.
5.5.
De burgemeester heeft zelf de stilstaande camerabeelden gebruikt als enig bewijs voor de invorderingen. Daarmee heeft de burgemeester ook zelf persoonsgegevens verwerkt als bedoeld in de AVG. Ook dan moet de vraag worden beantwoord of er een grondslag is voor die verwerking.
5.6.
Het staat vast dat eiser geen toestemming heeft gegeven voor die verwerking. Daaraan doet niet af dat de omwonende die de camerabeelden heeft verstrekt, toestemming heeft gegeven. Die toestemming ziet alleen op die omwonende, terwijl eiser op de camerabeelden te zien is op de openbare weg. Aan de voorwaarde van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de AVG is in dit geval niet voldaan.
5.7.
Voor zover de burgemeester met zijn betoog dat het gebruik van de camerabeelden noodzakelijk is, meent dat voldaan is aan de voorwaarde zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG overweegt de rechtbank als volgt.
5.7.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in – onder meer – haar uitspraak van 15 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1923, kan de verwerking van persoonsgegevens rechtmatig zijn als die noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang. Daarvoor moet allereerst worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt welbepaald en uitdrukkelijk omschreven is. Verder moet worden beoordeeld of met de aan de orde zijnde verwerking van de persoonsgegevens ook het betreffende doel wordt bereikt. Daarbij moet het doel passen binnen de taak van algemeen belang. In het geval de verwerking van de persoonsgegevens voor het bereiken van het specifieke doel in deze zin noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens (zie de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:497). Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, moet in het licht van het EU-Handvest worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt.
5.7.2.
Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verzameld.
Op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde.
Op grond van artikel 151c, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten om voor een bepaalde duur camera’s in te zetten ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn.
In het Privacybeleid en -reglement gemeente Boxtel [1] is over de inzet van camera’s het volgende opgenomen:
(…)
Inzet van camera’s
Binnen de gemeente kan onder bepaalde omstandigheden gebruik worden gemaakt van cameratoezicht, zoals vastgelegd in de Gemeentewet. Cameratoezicht kan onder andere worden gebruikt voor het vergroten van de veiligheid op straat. Camera’s kunnen een grote inbreuk maken op de privacy van diegenen die gefilmd worden. Om de privacy zo goed mogelijk te waarborgen, worden camera’s alleen ingezet wanneer er geen andere manieren zijn om het doel te bereiken, en worden er eisen gesteld aan de inzet van camera’s.
De gemeente Boxtel maakt nog geen gebruik van cameratoezicht.
(…).
5.7.3.
Uit het genoemde beleid leidt de rechtbank af dat de gemeente Boxtel camera’s kan inzetten, zoals bedoeld in artikel 151c van de Gemeentewet, om de veiligheid op straat te vergroten, maar dat zij dat nog niet doet. Kennelijk acht de gemeente de inzet van camera’s, zoals hiervoor bedoeld, nog niet noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde door de burgemeester. Die noodzaak is er dan ook – zeker – niet als het gaat om de inzet van camera’s door derden. Er wordt dus niet voldaan aan de voorwaarde als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG. Ook anderszins is er geen grondslag in de AVG aan te wijzen voor de hier aan de orde zijnde verwerking. Dat betekent dat de burgemeester zelf niet rechtmatig handelt door de invorderingen – uitsluitend - op de stilstaande camerabeelden te baseren.
5.8.
Zoals de Afdeling vaker heeft overwogen, is het gebruik van onrechtmatig verkregen bewijs in een bestuursrechtelijk geding alleen dan niet toegestaan als het bewijs is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht (zie de uitspraak van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3231, onder 6.1). De rechtbank is van oordeel dat daar in dit geval sprake van is. Uit wat hiervoor is geoordeeld volgt immers dat in dit geval op grond van de AVG niet alleen het ter beschikking stellen van de camerabeelden door de omwonende onrechtmatig is, maar ook de invordering zelf die uitsluitend op die camerabeelden is gebaseerd.
5.9.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat de burgemeester ten onrechte de stilstaande camerabeelden als bewijs heeft gebruikt voor de gestelde overtredingen van het muilkorfgebod op 1 en 7 mei 2022 en, bijgevolg, voor de daarop betrekking hebbende invorderingen van dwangsommen. Deze beroepsgrond van eiser slaagt.
5.10.
De overige beroepsgronden die betrekking hebben op de invordering van de dwangsommen voor de gestelde overtredingen op 1 en 7 mei 2022 behoeven, gelet op het voorgaande, geen bespreking.
Overtreding op 26 juni 2022?
6. Eiser voert aan dat de overtreding van het muilkorfgebod op 26 juni 2022 hem niet kan worden verweten. Eiser heeft tijdens de zitting toegelicht dat hij de muilkorf wel had omgedaan bij zijn hond maar dat de hond hem af heeft gedaan met zijn poot.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat aan de overtreding op 26 juni 2022 een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt met de bevindingen van de politieambtenaren in het opgemaakte proces-verbaal. [2] Eiser betwist niet dat zijn hond geen muilkorf droeg. De omstandigheid dat de hond de muilkorf met zijn poot heeft afgedaan, zoals eiser stelt, komt voor zijn rekening en risico. Het is immers de verantwoordelijkheid van eiser om de muilkorf juist te bevestigen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Hoogte van de dwangsom
7. Eiser voert verder aan dat hij de aan hem opgelegde dwangsom van € 500,- per overtreding van het muilkorfgebod te hoog vindt.
7.1.
Uit vaste rechtspraak [3] van de Afdeling blijkt dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. De rechtbank overweegt dat het besluit waarin de last onder dwangsom is opgelegd aan eiser, niet door hem is aangevochten en dat dat besluit onherroepelijk is geworden. Van een uitzonderlijk geval is de rechtbank hier niet gebleken, waardoor de hoogte van de dwangsom niet ter discussie kan worden gesteld in deze procedure tegen het invorderingsbesluit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Discriminatie
8. Tot slot voert eiser aan dat hij door de burgemeester wordt gediscrimineerd vanwege zijn herkomst.
8.1.
De rechtbank is niet gebleken dat de burgemeester ten aanzien van eiser vanwege diens nationaliteit dan wel herkomst onderscheid heeft gemaakt zonder rechtvaardiging daarvoor. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond omdat de burgemeester ten onrechte de dwangsommen voor de gestelde overtredingen op 1 en 7 mei 2022 heeft ingevorderd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover de bezwaren tegen de invordering van dwangsommen op 1 en 7 mei 2022 ongegrond zijn verklaard. Het besluit van 20 juli 2022 zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb worden herroepen, voor zover het gaat om de invordering van de dwangsommen wegens overtredingen van het muilkorfgebod op 1 en 7 mei 2022.
9.1
De burgemeester heeft wel terecht de dwangsom ingevorderd voor de overtreding op 26 juni 2022. Eiser dient voor de overtreding op 26 juni 2022 de verbeurde dwangsom van € 500,- aan de burgemeester te betalen.
9.2
Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op de invorderingen van de dwangsommen met betrekking tot de overtredingen op 1 en 7 mei 2022 en voorziet zelf in de zaak door het bezwaar van eiser voor dat deel gegrond te verklaren en het besluit van 20 juli 2022 voor dat deel te herroepen;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.D.M. Michael, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.P.J. Raaijmakers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene verordening gegevensbescherming
Artikel 4
Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1) „persoonsgegevens”: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon („de betrokkene”); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een
online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon;
2) „verwerking”: een bewerking of een geheel van bewerkingen met betrekking tot persoonsgegevens of een geheel van persoonsgegevens, al dan niet uitgevoerd via geautomatiseerde procedés, zoals het verzamelen, vastleggen, ordenen,
structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen van gegevens;
(…)
Artikel 6
Rechtmatigheid van de verwerking
1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
a. a) de betrokkene heeft toestemming gegeven voor de verwerking van zijn persoonsgegevens voor een of meer specifieke doeleinden;
b) de verwerking is noodzakelijk voor de uitvoering van een overeenkomst waarbij de betrokkene partij is, of om op verzoek van de betrokkene vóór de sluiting van een overeenkomst maatregelen te nemen;
c) de verwerking is noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust;
d) de verwerking is noodzakelijk om de vitale belangen van de betrokkene of van een andere natuurlijke persoon te beschermen;
e) de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
f) de verwerking is noodzakelijk voor de behartiging van de gerechtvaardigde belangen van de verwerkingsverantwoordelijke of van een derde, behalve wanneer de belangen of de grondrechten en de fundamentele vrijheden van de betrokkene die tot bescherming van persoonsgegevens nopen, zwaarder wegen dan die belangen, met name wanneer
de betrokkene een kind is.
De eerste alinea, punt f), geldt niet voor de verwerking door overheidsinstanties in het kader van de uitoefening van hun taken.
(…)