Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/1477 t
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. B. Damen),
en
de korpschef van politie, de korpschef
(gemachtigde: mr. J.W.L. van Limbeek).
Inleiding
1.1
De korpschef heeft het functioneren van eiseres beoordeeld, welke beoordeling is vastgesteld op 9 juli 2021 (het primaire besluit). Het daartegen gemaakte bezwaar is door de korpschef op 23 mei 2022 ongegrond verklaard (het bestreden besluit). In deze beroepszaak beoordeelt de rechtbank of dit terecht is.
1.2
Eiseres heeft beroep ingesteld en de korpschef heeft verweer gevoerd.
1.3
De rechtbank heeft het beroep op 7 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de heer [naam] (voormalig leidinggevende van eiseres) en de gemachtigde van de korpschef.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
2.1
Eiseres is op 1 juni 2003 in dienst getreden bij de politie. Sinds begin 2015 vervult zij de functie Bedrijfsvoeringsspecialist C Eenheidspsycholoog.
2.2
In 2019 is er een intern onderzoek verricht naar het handelen van eiseres. Op 28 oktober 2019 is het voornemen uitgesproken om eiseres de straf van een berisping op te leggen wegens plichtsverzuim. In het voornemen is ook vermeld dat er aanleiding is voor een functioneringstraject voor eiseres.
2.3
Naar aanleiding van het functioneringstraject zijn er op 5 februari 2020 werkafspraken gemaakt. In de periode van 5 februari 2020 tot en met 6 juli 2020 zijn er acht gesprekken gevoerd tussen eiseres en (onder andere) haar leidinggevende. Op 6 juli 2020 zijn de werkafspraken geëvalueerd, wat na indiening van zienswijzen heeft geleid tot het verslag over de werkafspraken van 3 augustus 2020.
2.4
Op basis van het verslag van 3 augustus 2020 over de werkafspraken heeft de korpschef beschreven aan welke (daaraan gekoppelde) competenties eiseres niet voldeed in de periode van 18 maart 2020 tot en met 3 augustus 2020. Partijen hebben dat besproken op 16 november 2020. Zij zijn het niet eens geworden over de conclusies en daarom zijn er naar aanleiding van dat gesprek twee verslagen opgesteld. Eén gespreksverslag en één verslag met daarboven de titel ‘functioneren’. In dit laatste verslag staat vermeld dat er op of omstreeks 1 april 2021 een beoordelingsgesprek zal plaatsvinden over het functioneren van eiseres in de periode van maart 2020 tot april 2021.
2.5
In de periode van 16 november 2020 tot 31 maart 2021 hebben er vier voortgangsgesprekken plaatsgevonden. Op 26 mei 2021 heeft vervolgens het beoordelingsgesprek plaatsgevonden. Aan eiseres is de concept-beoordeling toegezonden, waarop zij heeft gereageerd met een zienswijze. De heer [naam] heeft op de zienswijze van eiseres gereageerd en geconcludeerd dat er geen reden is om de
concept-beoordeling te herzien, waarna de besluitvorming heeft plaatsgevonden als vermeld onder 1.1.
2.6
De dienstbetrekking van eiseres is per 25 juli 2022 beëindigd. Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt en dit bezwaar is op het moment dat de rechtbank deze uitspraak doet nog in behandeling bij de korpschef.
De standpunten
3.1
Eiseres is van mening dat de besluitvorming niet zorgvuldig heeft plaatsgevonden, omdat het Beoordelingsreglement politie 2016 (hierna: het Beoordelingsreglement) niet is gevolgd. Zo is het voorgeschreven beoordelingsformulier niet gehanteerd, is het informantenformulier niet gebruikt en er is geen gebruik gemaakt van de vierpuntsschaal bij de beoordeling. Verder voert zij aan dat er in bezwaar geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden, dat de competenties die door het NIP [1] zijn voorgeschreven ten onrechte zijn meegewogen en dat het besluit inhoudelijk onvoldoende is gemotiveerd.
3.2
De korpschef voert aan dat niet blijkt dat eiseres in haar belangen is geschaad door het volgen van een ander beoordelingsformat. Voor wat betreft de door het NIP beschreven competenties geldt dat deze niet zijn betrokken in de beoordeling. Verder zijn er langere tijd gesprekken gevoerd met eiseres over haar functioneren en is de beoordeling volgens de korpschef voldoende onderbouwd.
Het oordeel van de rechtbank
4.1
De rechtbank is van oordeel dat er sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek en een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. De rechtbank zal dat hierna toelichten en de korpschef in deze tussenuitspraak in de gelegenheid stellen de geconstateerde gebreken te herstellen. De rechtbank overweegt als volgt.
Het Beoordelingsreglement
4.2
Tussen partijen is niet in geschil dat bij het primaire besluit het Beoordelingsreglement niet is gevolgd. Uit artikel 1 van Pro het Beoordelingsreglement blijkt dat gebruik moet worden gemaakt van het voorgeschreven beoordelingsformulier en dat bij de beoordeling een vierpuntsschaal wordt gebruikt. Daaraan is niet voldaan, althans dat blijkt niet. De rechtbank licht dit toe.
4.3
De korpschef heeft toegelicht dat het gebruikte beoordelingsformat is gekozen in overleg met de HR-adviseur en dat het Beoordelingsreglement in het leven is geroepen ter bevordering van de uniformiteit, niet omdat het oude format niet bruikbaar zou zijn. Uit het dossier komt volgens de korpschef niet naar voren dat eiseres door het gebruik van het oude format in haar belangen is geschaad. Ook zonder de beoordeling had kunnen worden vastgesteld dat er sprake was van disfunctioneren. Verder heeft de korpschef aangevoerd dat de vierpuntsschaal niet is gebruikt, maar dat bij iedere competentie is benoemd of en op welke wijze eiseres voldoet aan de vier onderdelen uit de schaal (onvoldoende, matig, voldoende of goed).
4.4
De rechtbank is van oordeel dat de korpschef bij de beoordeling van eiseres het Beoordelingsreglement had moeten volgen door gebruik te maken van het beoordelingsformulier en de vierpuntsschaal. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5
Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt dat de rechter de inhoud van een vastgestelde beoordeling slechts terughoudend kan toetsen en dat daarom voor een beoordeelde van belang is dat de voorschriften over de totstandkoming van een beoordeling zo goed mogelijk worden nageleefd. [2]
4.6
De naleving van de voorschriften is de verantwoordelijkheid van de korpschef. Dat de HR-adviseur een ander format aanlevert, ontslaat de korpschef niet van de verplichting om de voorschriften voor de totstandkoming van een beoordeling zo goed mogelijk te volgen. Dat is nu onvoldoende gebeurd.
4.7
De korpschef voert verder aan dat niet blijkt dat eiseres door het gebruik van het oude format in haar belangen is geschaad, zodat het niet volgen van het Beoordelingsreglement niet tot vernietiging hoeft te leiden. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In de uitspraak van de CRvB van 5 juni 2008 [3] wordt namelijk van een ander toetsingskader uitgegaan. Daaruit volgt dat het niet volgen van een vormvoorschrift niet tot vernietiging hoeft te leiden als blijkt dat de beoordeelde door de schending niet is benadeeld. Dat er geen benadeling is moet volgens de CRvB dus blijken. De enkele omstandigheid dat niet blijkt dat eiseres niet in haar belangen is geschaad, zoals de korpschef stelt, is dus onvoldoende om het gebrek te passeren.
De rechtbank constateert dat de CRvB in voornoemde uitspraak een andere maatstaf hanteert dan de maatstaf van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit dat artikel volgt dat aannemelijk moet zijn dat de betrokkene niet is benadeeld. De rechtbank is van oordeel dat aan beide maatstaven niet is voldaan. Het is niet aannemelijk dat eiseres door het niet volgen van het Beoordelingsreglement niet is benadeeld. Ook is niet gebleken dat eiseres door het niet volgen van het Beoordelingsreglement niet is benadeeld. De rechtbank licht dit hierna toe.
4.8
De korpschef voert aan dat ook zonder het beoordelingsformulier het disfunctioneren van eiseres kan worden vastgesteld, maar die redenering kan de rechtbank niet volgen. Het gaat er namelijk om of eiseres in deze procedure door het niet volgen van de vormvoorschriften (mogelijk) is benadeeld. Eiseres stelt dat zij is benadeeld en de rechtbank vindt dit (ten minste) aannemelijk. Uit het beoordelingsformulier dat had moeten worden gehanteerd volgt namelijk dat er een afzonderlijke beoordeling moet plaatsvinden van:
activiteiten en resultaten;
kennis en vaardigheden;
competenties.
Dit leidt tot een totaalbeoordeling, op basis waarvan vervolgens een eindoordeel wordt gegeven.
In het formulier dat voor eiseres is gehanteerd, zijn enkel de competenties beoordeeld. Haar activiteiten en resultaten, de kennis en vaardigheden, de totaalbeoordeling en een eindoordeel zijn niet, althans niet inzichtelijk, beoordeeld. Niet uitgesloten kan worden dat, als het juiste formulier zou zijn gebruikt, de beoordeling anders zou hebben geluid. Mocht het eindoordeel hetzelfde zijn, dan had eiseres mogelijk meer informatie gehad om zich daartegen te verweren. Niet uitgesloten kan worden dat eiseres in haar verweermogelijkheden is beperkt.
4.9
Verder voert de korpschef ter zitting weliswaar aan dat de beoordeling van de competenties heeft plaatsgevonden aan de hand van de termen die in de vierpuntsschaal worden gebruikt, maar dit blijkt niet uit het gehanteerde beoordelingsformulier. Daarin komen enkel de termen ‘onvoldoende’ en ‘voldoende’ terug. Het standpunt van de korpschef laat zich bovendien maar moeilijk rijmen met de beslissing op bezwaar, waarin staat dat het klopt dat niet is voldaan aan het gebruik van de vierpuntsschaal.
In theorie zou het kunnen dat eiseres nergens ‘matig’ of ‘goed’ scoort. Echter, dit blijkt niet uit het nu gebruikte formulier en ook uit de gegeven motivering blijkt niet dat die scores in de afweging zijn betrokken.
4.1
Wanneer het voorgeschreven formulier wordt gebruikt, wordt in ieder geval zichtbaar dat er een keuze uit een van de vier scores wordt gemaakt. Dit simpelweg omdat alle vier de scores op het formulier staan vermeld en er één wordt aangekruist. Mogelijk dat dit ook, al dan niet bewust, de beoordelaar in zekere zin dwingt een meer afgewogen keuze tussen bijvoorbeeld ‘matig’ en ‘onvoldoende’ te maken.
Gelet op het voorgaande kan de rechtbank niet uitsluiten dat eiseres ook door het niet gebruiken van het beoordelingsformulier en de daarin gehanteerde vierpuntsschaal is benadeeld.
4.11
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat er sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek in de besluitvorming. De korpschef had bij de beoordeling het Beoordelingsreglement behoren te volgen door het voorgeschreven beoordelingsformulier en de vierpuntsschaal te gebruiken. De korpschef zal in de gelegenheid worden gesteld dit gebrek te herstellen.
Motivering van de beoordeling
4.12
De rechtbank is daarnaast ook van oordeel dat er sprake is van een motiveringsgebrek. Daarvoor is het volgende van belang.
4.13
Eiseres heeft een samenvatting overhandigd aan de korpschef van door haar verzamelde feedback, welke als bijlage bij het bezwaarschrift is gevoegd. Uit het primaire besluit blijkt dat de korpschef van mening is dat niet alle collega’s feedback hebben gegeven op competentieniveau en daarom heeft de korpschef alleen de feedback gebruikt van de collega’s die dat wel hebben gedaan. De gebruikte feedback is volgens het primaire besluit als bijlage toegevoegd bij dat besluit. In het dossier van de rechtbank ontbreekt die bijlage echter. Het is voor de rechtbank daarom niet na te gaan welke feedback is gebruikt, welke buiten beschouwing is gelaten en of dat buiten beschouwing laten terecht is.
4.14
De korpschef heeft vervolgens op basis van de bijlage bij het primaire besluit, een samenvatting gemaakt van de feedback en deze onder iedere competentie in de beoordeling opgenomen. Door het ontbreken van de bijlage is ook daarvan niet na te gaan of de samenvatting een juiste weergave is van de selectie.
Daarnaast is van belang dat, hoewel de positieve feedback kort samengevat in het primaire besluit is opgenomen, in het geheel niet blijkt dat deze feedback in de overwegingen en motivering voor een bepaalde score is betrokken. Niet duidelijk wordt om welke reden tot de gegeven score wordt gekomen.
4.15
De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat alsnog inzichtelijk zal moeten worden gemaakt of alle relevante positieve feedback is betrokken bij de beoordeling door de bijlage bij het primaire besluit alsnog te verstrekken aan de rechtbank. De korpschef moet daarnaast inzichtelijk maken op welke wijze de positieve feedback is afgezet tegen de negatieve feedback en hoe dat leidt tot de score die uiteindelijk per competentie is toegekend. Er dient dus alsnog een deugdelijke motivering te worden gegeven voor het primaire besluit.
4.16
De korpschef zal in de gelegenheid worden gesteld dit motiveringsgebrek te herstellen, waarbij conform het Beoordelingsreglement het beoordelingsformulier met de vierpuntsschaal moet worden gebruikt.
Nog in te dienen stukken
4.17
De rechtbank wijst de korpschef er verder nog op dat, zoals ook ter zitting is besproken, het gespreksverslag van 3 december 2020 waarnaar in het primaire besluit wordt verwezen evenmin aan de rechtbank is verstrekt. De korpschef zal dit gespreksverslag, alsmede de hiervoor bijlage bij het primaire besluit (de selectie van positieve feedback), alsnog in het geding moeten brengen.
De opdracht aan de korpschef
5.1
Uit de overwegingen 4.1 tot en met 4.17 volgt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb en in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om de korpschef in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij door het alsnog volgen van het Beoordelingsreglement inclusief het beoordelingsformulier en de vierpuntsschaal, het indienen van de ontbrekende stukken en het geven van een aanvullende (deugdelijke) motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de korpschef het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
5.2
De korpschef moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de korpschef gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de korpschef. In beginsel, ook in de situatie dat de korpschef de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
5.3
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
5.4
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de korpschef op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt de korpschef in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.M. van de Voort, voorzitter, mr. F.M.S. Requisizione, en mr. M. de Vries, leden, in aanwezigheid van E.H.J.M.T. van der Steen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.